黑龙江省鹤岗市建设区域精明收缩城市的对策研究

宋静波 黑龙江省社会科学院

20 世纪60 年代，发达国家已经进入资源枯竭、传统产业衰退，产业结构转型迟缓的经济发展阶段，西方经济学者将这一发展现象称之为"城市收缩"。2019 年4 月，国家发改委正式对外发布《2019 年新型城镇化建设重点任务》，其中首次运用了"收缩型城市"，提出这些正在收缩中的中小城市都需要尽快瘦身强体，转型盘活。在这些城市中，黑龙江鹤岗是由于资源枯竭所致的结构性危机城市。

一、鹤岗市收缩型城市收缩现象及影响因素识别

1.人口发展滞缓

"收缩型城市"最典型的特征是人口减少，近年来鹤岗市人口增长显著放缓。2011年8 月全市人口总数为108.8 万余人，2019年为98.5 万余人，8 年左右时间人口减少10 万余人。而在这98.5 万户的人口中，从人口的年龄结构来看，2019 年底17 岁以下人口占比9.9%，60 岁以上人口占比23.4%。98 万人口中有23 万人是60 岁及以上的老年人，人口结构严重老龄化。

2.经济增速回落

2020 年，鹤岗实现地区生产总值282.9亿元，位列黑龙江省倒数第四名，经济增长乏力。2013 到2014 年，鹤岗地区经济严重下滑，2013-2015 年出现断崖式下降，地区生产总值年均下降9.5%、2014 年年均下降9.7%，到2015 年年均增长4%，2018 年有所回升，增长5%。2013 年规模以上工业增加值-28.4%，2014 年急剧降至39.5%。公共财政收入也由2013 年1 月出现持续收窄。2020 年鹤岗市累计完成固定资产项目投资103.9 亿元，位居全省倒数第四名，全地区各项主要经济指标均不容乐观。

3.传统产业依赖度高

作为资源型城市，长期以来，鹤岗一直依赖"一煤独大"，煤经济及其产业链条决定和社会经济发展的全局。当前，随着全国与全省总体经济整体速度放缓，特别是节能减排绿色发展的需要，各个产业降低化石能源的使用，对煤炭需求亦逐步降低，而且由于鹤岗煤炭开采难度的加大，随之而来的外煤与蒙煤的打击，种种原因造成了鹤岗整体经济滑坡。2018 年，黑龙江在全省范围开启煤炭行业专项整治活动，目的在于督促相关产业迅速淘汰落后产能，及时化解过剩产能，鹤岗市作为黑龙江省4 个主要煤城之一，在此项专项活动中，其年产小于15 万吨的小煤矿的逐步从市场退出。从更加广大的视角来看，鹤岗市的社会经济，与全省乃至全国整体社会经济拥有特别强的黏合性与统一性，鹤岗的经济基本同轨于全省经济发展，受到极大影响。

4.产城发展不相协调

与长江黄河流域大多数城市地区拥有较长的农耕历史不同，鹤岗市开发史短，城市建设的主要目的就是为了最大化资源开掘。因此，城市选址即在城市资源利用发现地附近。2016-2018 年这几年间，鹤岗市的商品住宅均价维持在3000 元/平米上下。在一些地段相对较好规划也较好的一些小区，市场均价一般能够大于3000 元/平米，而相对偏远一些的商品房，则要低于2000 元/平米，鹤岗市的整体房价在2012-2017 年这几年以2015 年为时间节点大起大落。而2011-2017 年鹤岗市人口净流出达到了6 万人，一方面人口净流出，一方面生育率低少子化，加之产能缩减，经济数据逐年下降，人均GDP 连创新低，且与全省其他地区拉开差距，工业利润亦逐年下滑。

5.制度变迁缺乏灵活度

作为在计划经济时代发展壮大起来的资源型城市，鹤岗市计划经济烙印很重。几十年来，政府主导了我国城市经济的快速发展，国有企业在所有制上成为城市的主体，民营经济整体发展动力不足，中小企业经济发展速度滞后，国有经济的快速发展大大挤压了其他产业的发展，导致非国有企业经济较难活跃和成长起来，市场机制的自发作用无法充分的发挥。

二、鹤岗建设区域精明收缩城市所具有的独特优势

国土资源部和国家统计局2017 年的各项统计数据显示，鹤岗人均土地、人均耕地、人均水资源、人均森林覆盖面积分别是全国的2.1、5.6、1.3、3.0 倍。

1.资源富集。鹤岗市除了拥有26 亿吨煤炭这一主体资源外，还有亚洲第一石墨矿及硅石、菱镁、石灰石30 余种重要矿产资源，有80 亿斤粮食生产能力和4000 万立方米林木资源蓄积量，有235 公里的界江和2个国家一类口岸，有界江、湿地、全国三大红松母树林之一和众多特色文化遗迹遗址等优秀旅游资源。

2.生态良好。拥有黑龙江沿岸235 公里绿色走廊、800 万亩耕地、900 万亩林地、90 万亩湿地、76 条中小河流，山、水、平原、湿地兼具，地形多样，地貌齐全，生态良好。

3.交通便利。鹤佳、鹤伊、鹤萝三条高标准出口公路直接构成了鹤岗陆路交通"Y字形"公路主骨架，运行5000 吨级船舶的黑龙江长江黄金水道具备了江海联运的优势，松花江上第一桥梁-富绥大桥打通了三江平原东部的重要节点，加之鹤岗机场、铁路项目的运作实施，鹤岗市正在形成全方位、立体式的交通网络。

4.区位优越。鹤岗位居东北小兴安岭向三江平原的缓冲地带，地处山地向平原延伸过度的要冲，能够立足三江平原、西倚小兴安岭、依托黑龙江与俄罗斯隔江相望，与佳木斯构成了省内不多的沿江双子星座。

5.文化独特。独特的地理区位、光辉的历史沿革、最早的解放历程、厚重的创业传统，使黑龙江流域文化、创业文化、解放文化、移民文化、异域文化等五大文化在鹤岗落地生根、交相辉映。

6.经济具备一定基础。农业产业化发展走在全省前列，工业初步形成了以煤电、煤炭化工为主导，以绿色食品、建材、石墨、林木、化工产业为主要支柱的产业发展体系，经济总量处在六城市中游，具备做大做强的基础和条件。

三、鹤岗市建设区域精明收缩城市的对策建议

1.尊重区域发展规律，实现城市精明收缩

首先，保证城市内部发展的高度协调性。这必然需要我们不断提高工作的全局性，统筹空间、规模与产业三个重大结构，城市化与现代农业化建设保持协调发展，同时也需要保证城市规划、建设、管理的一致性。其次，充分发挥区域发展动力。区域发展主要依托于国家人口、经济等各种多方面的支持，为达到国家可持续发展战略目标，统筹深化改革、科技创新发展、文化遗产传承工作，要坚持对外树立良好形象，对内凝聚发展动力，坚持集约式协调发展，建设"紧凑型"城市，提高城市的宜居程度，进而加快实现城市整体上的精明收缩。

2.突破传统规划理念，创新运用减法规划

必须突破传统的城市观念，客观地看待城市的增长与收缩。未来随着社会的快速发展，中国城市收缩的主要原因很多，无论是自然资源的枯竭抑或是城市人口总量萎缩抑或是城市产业结构的优化调整等等，都会成为城市人口收缩的重要起因。与其运用大规化大发展的全面增长型发展模式，进行改造建新，目光盯紧大型项目，不如运用减法准则，充分规划城区的荒废老旧有历史价值的工业用地，将历史沉淀与区域特色相结合，开展工业遗产再利用开发，充分挖掘老工业基地的历史价值与潜藏价值，创造一个宜居宜游，可持续健康发展的新型精明收缩城市。

3.完善现代产业体系，提高区域支撑能力

鹤岗市已经确立了煤电化工、高端石墨、绿色食品等主导产业，机械制造、新型建材、生物制药、绿色农林食品生产加工等四个重点支柱产业，文化、旅游、现代服务三个重点新兴产业共同构成主体产业框架。为壮大城市转型发展新动能，要重点围绕石墨新材料、绿色农林食品深加工和新能源产业，发展非煤产业，做实做强做优实体经济，为推进城市经济转型积蓄力量，构建多点产业支撑、各个产业并举共同发展的转型产业发展新格局。

4.打造低碳环保品牌，构建区域绿色发展新格局

无论是发展所需还是优势所赋，打生态牌，走特色路，都是鹤岗的必然选择。因此就需要高举绿色发展大旗，强化绿色发展战略理念。一是着力打造传统产业低碳改造发展先导区，实现传统产业低碳高效化转变。二是构建低碳经济示范区。依托800 万亩耕地，立足现有产业，建成三江平原上的绿色食品之乡。三是利用丰富的旅游资源，发展国际界江游、森林度假游、流域文明游、观光农业游和异域出境游，打造具有北国特色和国际级竞争力的低碳旅游板块。同时大力发展生态保护产业，提升森林覆盖率与碳汇能力，在传统"一煤独大"的经济板块外，再构筑一块低碳绿色经济板块。

5.加强科技人才支撑，实施人才共享战略。

要深化人才发展体制机制制度改革，应积极主动探索构建人才共享机制。突破传统企业用人机制的刚性约束，完善优秀人才奖励办法，建立政策调节收入机制，鼓励和吸引各类人才充分发挥作用。实施学子回乡创业计划，为回乡大学生提供创业就业舞台。加大教育投入，积极推进基础教育，积极提升高等教育，快速发展职业教育，加强本地人才培养。