政府类项目融资发展新趋势及潜在风险探析

周威峰 南京经开区国有资产运营有限公司

一、政府投资项目融资模式

（一）政府融资平台直接融资

政府投资项目的融资平台主要是政府监理的，当前常见的融资方式主要包括银行贷款、专项债券、金融租赁融资、信托借款等。

（二）BOT 模式融资

BOT 是Build-Operate-Transfer 的缩写讲法，翻译成中文就是指“建设-经营-转让”，私营单位建设好项目，经营一段时期后，移交转让还政府的一种模式。BOT是应用最早、相对简单活典型的特许经营方式，指政府通过特许权的协议，授权私营企业进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的经营期间，一般为10 年到30 年，向该项目的使用群体收取经当地政府批准的费用，用于回收项目的投资、建设、经营和维护等方面的成本，并获得一定的经济回报，在它的特许经营期满后，项目将移交还给政府。

（三）PPP 模式

PPP 是Public-Private-Partnerships 的缩写讲法，翻译成中文是指公共部门与私人企业的合作，目前通俗称为“公私合作”融资模式。这种模式指的是政府与私营企业在某个政府投资项目形成的过程中产生相互合作的关系，双方都共同参与建设这个项目时，政府通过双方共同承担建设责任风险，而没有把全部的责任转嫁给私营企业。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，加快建立规范的地方政府举债融资机制。应当加强政府和社会资本合作模式的推广应用，在城市基础设施等公益性事业投资和运营中应当鼓励社会资本积极参与其中。在传统的额融资平台建设过程中，社会资本可以通过PPP 模式参与其中。PPP 模式有着良好的应用价值，具体体现在四点：其一，能够为民间投资提供渠道，有助于民间投资活力的激发，有助于投资有效性的扩大，有助于公有制经济健康持续发展。其二，能够实现政府职能的积极转变，将政府参与度适当减少。其三，政府实现从采购项目到采购服务的转变，有助于将社会投资人管理和技术优势充分发挥出来，有助于项目建设和运作效率提升。其四，能够将政府建设资金紧张的问题有效缓解，有助于政府债务的控制。

二、融资风险

（一）风险控制分析

政府类项目融资主要包括五方面的风险点。第一，政府相关政策的变化；第二，工程项目手续文件发生变化；第三，社会资本方背景的影响；第四，当地政府财政能力不足；第五，工程项目本身效益不足，同时银行也十分重视政府类投资项目的使用者付费比例。

政府类项目融资风险孔值过程主要包括识别风险、评估风险、控制风险等环节，这一系列的工作都需要采用科学有效的管理方式方法，将工程项目的安全管理水平最大限度地提升。从广义角度来讲，我们可以将风险控制视为项目风险管理中的一部分内容。从狭义角度来讲风险控制主要是相关工作人员为了将项目发生风险的概率降低或者对易发生风险产生的损失尽量降低而采取的一系列的合理的、科学的对策和方法。在政府类透析项目整个建设过程中，所有的环节都需要贯穿风险控制工作，预测工程项目可能存在的风险问题，才有合理的对策和方法保证合理实现工程项目的总体目标。

通过将融资风险控制工作贯穿于政府类投资项目中能够在发生风险之前预防风险问题，在发生风险过程中或者之后降低风险所产生的损失，通过这种方式能够达到预期损失最大程度降低的效果。为此，在政府类投资项目中需要加强控制风险，尽量降低风险发生概率，并且尽量控制工程损失。

风险预测和风险分析是政府类投资项目风险控制管理工作中的重点，通过预测分析能够将产生风险的概率有效降低，如果发生风险，能够及时采取合理的应对措施降低风险带来的后果。换言之，通过将风险控制应用于政府类项目融资中能够将不必要的损失尽量降低。此外，通过融资风险控制能够将整个项目团队的凝聚力提高。相关工作人员在整个过程中需要深入分析融资风险，项目团队工作人员需要对项目存在的风险属性进行深入地了解，充分掌握和了解项目融资存在的困难。项目成员需要高度参与整个风险分析过程，从心理上做好应对各类融资风险的因素，一旦发生风险团队能够按照预期的方案从容地采取应对办法，将团队的信心和凝聚力有效提升。

（二）融资风险原因

融资风险是政府项目十分常见的一种风险，造成融资风险的因素包括多方面，具体来讲，主要包括外部环境原因、融资决策原因、资金流动性原因。

第一，外部环境因素。外部环境是影响企业融资工作、项目融资工作的主要因素之一。工作人员是难以控制和改变外部环境因素的，加上外部环境有着非常广泛的覆盖范围和自然环境、国家政策等多种外部因素，而这些因素处于持续发展变化过程中，工作人员难以提前预测，导致影响了融资的效果，项目融资的风险也随之增大。

第二，融资决策问题。政府类投资项目的整个资本结构都会受到融资决策的影响，如果发生决策失误会导致融资过程中风险大大增加。比如有的工程项目融资规模存在问题。通常需要按照项目资本规模和未来项目收益进行融资规模的确定，要做好融资数额范围的合理确定，如果融资数额不合理会导致资金使用和支配情况产生不良影响，甚至会发生资金不足等严重问题，直接影响项目的原定收益，导致风险增大，损失加大。项目资金结构问题也会受到融资决策的影响，如果融资决策不合理会直接引发项目资金的来源和结构，将财务上的融资风险大大增加，导致经营过程中预期收益和还款问题增大。

第三，资金流动性问题。资产变现能力主要体现在资金流动情况。一方面，项目在不损失资产的情况下的变现能力，另一方面是以低成本为条件项目资金获取的能力情况。如果项目收益率成本较低，经营过程中需要的资金较多那么在经营过程中容易出现不同程度的资金流动风险。

（三）盈利能力匮乏

政府类项目在发展过程中融资风险抵抗能力的高低主要取决于项目的盈利能力。换言之，政府类项目的收益能否高于该项目的融资成本体现了项目的盈利能力，进而体现出项目抵抗风险能力。在政府类项目融资中存在准经营性质项目和非经营性质项目两种形式。非经营性质的项目主要是服务于社会大众，用于便捷市民的生活，其经营活动并不代表硬性，相对于准经营性质项目来讲，项目经营过程中产生本身的效益和政府为项目支付的资金是项目的主要收益来源。项目的应力能力可以通过整体项目收益进行判断。但是很多政府类项目当前都存在应力能力匮乏的情况，只有通过应力项目才能保证工程项目后期还本付息工作的顺利开展，如果盈利能力方面出现问题会对后期的资金产生严重影响，甚至导致发生资金链断裂、工程项目停工等不良问题。

（四）社会资本的利和弊

在政府类项目的投资和运营中引入社会资本参与有优势但是也存在一定不足。

一方面，通过引入社会资本能够有效利用资源，能够灵活地设置操作流程。首先，政府类项目涉及到水利、教育、环保等诸多复杂多样的内容，在规划设计阶段当地政府很多部门都要参与到政府类项目的规划当中，对于民营企业来讲可以高效地处理自身和政府部门之间的关系，有助于民营企业规划过程中对当地人力、物力的资源的充分调动，有助于民营企业专业性的发挥，有助于掌握谈判合作的主动性。此外，社会资本比国有资本的管理体系和审批手续更加复杂，需要简化社会资本操作流程和审批过程，社会资本在遇到突发性矛盾和问题时能够及时有效地进行处理，有助于提高工作的效率。

另一方面，社会资本的参加也存在一些不足。第一，缺乏足够的社会资金量，加上政府类项目往往需要大量的资金，容易出现资金量不足的问题。第二，金融机构对民营企业持怀疑态度，这和民营企业缺乏足够的抵押资产有着很大的关系。有的民营企业缺乏足够的信用融资，有的工程项目在融资过程中存在较高的成本，但是政府类的项目往往存在偏低的投资收益率，导致影响了政府类项目融资的积极性。

三、对策建议

（一）堵疏结合，避免出现区域性风险

第一，结合堵后门和开前门方式。可以同时开展遏制隐性债务增量和增加地方专项债券发行额度的方式，将债券的品种结构优化，实现政府融资渠道的合法拓展。第二，地方政府要加强衔接金融机构、金融监管部门，在保证信息安全的同时共享隐形债务信息，共同应对风险问题，从而保证对隐性债务风险进行针对性地防控。第三，加强融资产品的设置和退出，将部分成本高、期限短的隐形债务置换，实现短期债务偿还压力缓解、资金链断裂风险控制的效果。第四，加强评估政府类项目融资授信，金融机构要按照商业化原则加强财务风险控制机制的优化，做好财政金融风险的预防，避免发生金融机构违法违规融资的问题，尤其要将新增隐形债务的问题杜绝。

（二）多措并举，推动融资平台转型升级

第一，要将融资平台整合优化。将现有资产规模小、业务类型类似的小平台进行合理地合并，转变为大规模、大平台。同时要做好现金流充足和不足平台的整合，将融资偿还能力提高。第二，做好平台业务体系重构。有的融资平台有着很大的总资产规模拟，但是缺乏真正有效的经营性资产，地方政府需要统筹协调好各项工作，在融资平台中拨入经营性资产、优质资源，将资本实力充实，将协同优势充分发挥出来，达到优势互补、治理结构优化的效果。同时可以利用财政资金补充等形式做好资产持续注入机制，达到融资平台自我能力提升的效果。第三，加强高素质人才引入和培养。人才是保证融资平台企业市场运作的基础和动力，可以建立经理人经营制度加强考核不同类型的项目，由专业的人员完成项目管理，做好经营风险的预测和预防，将企业内部管理水平提高。

（三）积极鼓励引导，充分挖掘和发挥民间资本潜力

地方政府要同时做好基本公共服务、竞争领域建设项目的管理工作，让企业进行市场化运作。第一，以实现政府政策意图为国有资本职能定位，做好保值增值要求和服务于公益的平衡，避免竞争性领域过多引入，避免发生民营资本挤出问题。第二，加强民营企业在重点领域的引导，鼓励民营企业在公共产品和服务中积极参与其中，将民间资本的投资盈利目标适当满足。

（四）创新融资模式，多层次、多元化拓展资金来源渠道

以银行间接融资为基础做好融资模式的创新，加强资金渠道的拓展。第一，资本市场融资的发展，将公司债、企业债等债券发行融资力度适当加大，实现多样化融资方式的构建。第二，加强创新PPP 等融资模式，在基础设施建设和公共事业服务中积极引入社会资本。第三，探索同业合作等模式促进建设城镇化社会，在新型城镇化建设中加强间接银团、债权投资计划等方式的应用。

（五）进一步强化监督问责机制

第一，政府类项目融资业务中要将地方政府的主体责任充分发挥出来，做好政府类项目融资查处、问责、追责机制的构建和落实，要将新增政府类项目融资的主要负责人和相关责任人的问责力度特别强化。第二，对金融机构违法违规融资行为、虚构项目、包装融资项目等问题进行严肃的问责处理，加强主要负责人和相关责任人的问责处理，将问责机制、内控机制、考核机制不断完善健全。第三，对问责违法违规行为进行重点监督处理。

四、结语

在政府类项目融资管理中需要加强考虑来自各个方面的风险因素，谨慎地完成融资工作，加强分析融资过程中的常见风险隐患，并且做好预防措施。同时项目公司还要将自身融资管理水平不断提升，有效控制工程成本，加强创新和完善政府类项目融资模式。