国际组织中“协商一致”表决制度适用困境及其消解路径

简基松，董祥宇

作为现代国家间交流、协作及争议解决的重要途径，国际组织越来越受到国际社会的重视。过去的国际组织由于是大国之间政治外交的主要方式，故而以政府间正式国际组织居多，且主要是以政治经济发展为主旨，如联合国以及世界贸易组织等。而在世界多极化趋势的推动下，国际组织的发展也逐渐迈入新的历史阶段，区域化、专业化等形式的国际组织开始兴起。国际组织的变迁也深刻影响着其表决制度的更新，在原有全体一致、多数表决、加权表决等表决制度的基础上，为更好地适应当今国际政治背景下的全球一体化和平与发展理念，“协商一致”表决方式作为20世纪60年代国际组织和国际会议中发展起来的新决策程序，已受到越来越多国际主体的青睐[1]。例如，1995年设立的世界贸易组织就已将协商一致原则纳入表决规则当中；上海合作组织在其宗旨中亦规定了成员国须通过协商解决所有问题的原则。就这一新兴表决制度而言，其所承载的“使命”在当下“全球一体化”格局的国际社会发展中显得尤为重要，特别是在“人类命运共同体”国际政治理念引导下，“协商一致”表决将越来越受青睐。从文义解释分析来看，协商一致包含“协商”及“一致”两种特殊定义。“协商”意指“共同商量以便取得一致意见”，而“一致”则主要表现为“没有分歧”之意。由此而论，“协商”一词主要体现为动态过程，而“一致”则更凸显结果合意。由于结果合意亦属基于过程的结论的组成部分，故其核心点即在于“协商”过程，William J. Davey曾对协商过程做如下论述：协商过程是一个政治过程，应与更加法律化的小组和申诉进程分开。事实上，如果在协商方面需要做出改进，那么这些改进的方向应该是在协商期间增加第三方进行调解的可能性，以便促进分歧问题的解决[2]。当然协商过程中也难免会出现无法达成合意的情形，解决方式实际上有两种：一种是重新回到“协商”中，就涉及的核心分歧点再次力求达成共同合意。另一种则采用默示同意的合意方式，即没有明确提出反对意见或者是对某一事项明确表示有异议则视为达成合意，如《联合国海洋法公约》在国际海底管理局理事会规则中便规定：“协商一致”是指没有任何正式反对意见。由此可见，在一般国际组织中主要采取的是默示同意的合意方式，即无正式或明确反对意见即视为达成合意。而随着现代国际组织议事规则的发展，通过协商式表决缓和传统投票式表决的对抗性，已然成为区域性国际组织的首要选择，如成立于2001年6月15日的上海合作组织，其宗旨之一便是“平等互利，通过相互协商解决所有问题”。除区域性国际组织外，世界贸易组织采用的主要表决方式中也凸显了“协商一致”表决制度的地位，Pedersen 认为：每一个成员都参与表决事项协商过程中，当然不是每一个成员都在整个过程中发挥关键作用，但是每一个成员在核准最后通过决议时都参与其中[3]。通过广泛的参与提升决议的透明度及民主化，这是世界贸易组织最重要的环节，“乌拉圭回合协定”也重申了“协商一致”表决原则的重要性，事实上该协定获得批准也是以协商一致方式达成的[4]。“协商一致”表决机制的发展是现代国际组织表决制度的新趋势，这代表着其存在能够为国际组织有序运行提供一定的功能性价值根基，但现代表决方式的多样性也决定着其他表决方式有着“协商一致”表决所不具有的特点。相较而言，“协商一致”表决制度仍存在亟待完善之处，如表决的时间成本高昂、不明确以及表象性问题，而厘清“协商一致”表决制度不足之成因，有助于进一步提高该制度适用的普遍性，为现代国际组织建立以发挥民主协商为宗旨的表决机制发挥重要作用。

一、“协商一致”表决机制的优势及其面临的现实困境

(一)“协商一致”表决机制的优势

“协商一致”表决机制之所以能为越来越多国际组织所接纳，主要在于该表决制度有其自身优势。首先，“协商一致”表决制度能够缓和传统投票表决制度中的对抗性。“协商一致”表决制度在开始进程上选择传统投票制以外的协商方式形成决议，这就从投票参与表决的法律层面上消除了对抗的可能性，将硬性投票模式替换成协商达成一致意见的方式，为涉及决议核心利益分歧的解决搭建友好商榷平台。同时“协商一致”表决在传统投票形式以外开启了以协商模式为主的表决选择路径，在此过程中，国际组织各成员可借由协商之契机对涉及的不同利益诉求问题进行充分沟通，并可做出适当让步以达成一致意见，这与传统投票制的赞成、反对及弃权相较而言，扩大了选择的范围，软化了投票带来的对抗性。从表决结果来看，在通过“协商一致”表决后，各国仅需对争议问题在基本点上达成一致即可，而对非基本点的不同意见只需要进行记录就能形成终局决议。从该表述中可以提炼出的关键点是，协商决议是各国通过充分讨论并达成基本点一致的产物。其次，“协商一致”表决制度能够满足参与主体之间利益最大化需求。在该制度影响下，决议事项须经过反复磋商、谈判及利益让步等才能通过，这使得经过表决的事项更易被各成员国所接纳，且这种接纳是基于各成员国慎重权衡后做出的改变，易言之，在“协商一致”表决机制中，各成员国最终实现了各取所需之目的，此种目的亦代表着各国均在一定意义上实现了利益需求的最大化。最后，“协商一致”表决制度有利于促进成员国之间“共同体意识”的形成。因“协商一致”表决制度需要国际组织各成员国之间反复磋商或进行利益互换与让步，在此过程中，成员国之间对某一事项的看法或者主张逐渐由背离状态转为相向接近状态。随着交流的深入，成员国对表决事项的观点逐渐跳脱出原有以自身利益为主的框架，形成一种初步的“共同体意识”，也为更好地执行决议奠定坚实基础。

(二)“协商一致”表决机制面临的现实困境

“协商一致”表决制度在具体适用中，因具有达成合意之特征会持续影响该过程的时限节点，经过反复协商、让步及妥协后，协商参与主体所代表的意见往往受制于多重因素，或基于所在国国情，或囿于利益驱使，或成为政党团体的“代言人”。上述种种限制性条件使“协商一致”表决机制过程存在一定不足，如在表决中因反复协商导致表决时间成本高昂、对表决事项允许解释或保留导致表决事项的不明确性以及表决结果在实际执行中的表面一致性。若不加以解决，势必造成“协商一致”表决制度低效实施、表决事项结果不明晰及执行力度不足等问题。有必要正视“协商一致”表决制度不足之处，以期更好地为日益增多的国际组织提供高效便捷的议事规则。

1.表决过程时间成本高昂

“协商一致”表决机制运行阶段，如要达成共识首先在基本点上应具有统一性，但形成基本点的一致需依赖国际组织各成员国反复商议，同时还要努力争取决议生效，需要不断作出利益让步与妥协。成员国之间也并非简单的协商，如发达国家与发展中国家之间因存在经济发展的不平衡，利益诉求也会不同，这就致使共同协商中涉及利益认同时需反复磨合。只要双方所达成利益诉求的过程是公平的，那么在“协商一致”表决制度的框架内依然可以达成共识[5]。在世界贸易组织的表决过程中，若适用多数投票表决通过制度常常耗时较短，因表决结果仅有通过或未通过两种情形，这就促使多数表决通过的效率大大提升。效率提升所带来的是非互惠性悖论，对发展中国家而言，其经济利益的实现往往依附于发达国家给予的优惠待遇，这种实质上的强弱不平等关系在投票式表决中，最终会导致发展中国家成为多边贸易谈判的旁观者[6]。此外，由于各成员国在协商中可以做出相应解释性说明，必然需要耗费一定时间，这也会对表决结果形成的效率产生消极迟延影响。因此，相对于投票表决方式而言，“协商一致”表决方式效率较低的主因即在于为达成一致合意，必须考虑对表决事项持反对意见的参与主体意见，而说服其改变意见的过程与投票表决相比耗时甚至成倍增加。在投票制表决中，由于依据的是少数服从多数原则，故持反对意见的表决主体仅需在总数上小于持赞成意见的表决主体即可，且并不影响决议的通过。在“协商一致”表决机制中，如不考虑持反对意见的表决主体，则会直接影响表决事项的通过，这即是表决时间成本高昂根源所在。

2.表决内容不明确

“协商一致”表决事项的不明确性主要是相对传统的投票制表决而言的。首先，从表决事项涉及的争议来看，传统投票制下的国际组织参与主体，仅对争议的问题直接行使反对票权利表达立场即可，若遇不置可否的表决事项，行使弃权票亦是表达立场的方式，只是在此种条件下无法对表决事项的通过产生实质影响。在“协商一致”表决中，尽管需要达成排除反对意见的重要条件方可促使表决事项通过，但针对有争议的事项，成员国依然可以选择对表决事项进行解释或保留，且此种解释或保留并不会影响表决事项的通过。而在此过程中，成员国对内容的认可会出现分歧，并需要将存在的分歧进行相应符合自身利益的解释与保留，无形中就增加了决议涉及内容的不一致现象频发，最终出现决议内容不明确的情况[7]。其次，从表决允许解释与保留的情形分析，因主权原则是国际组织中的重要原则之一，它允许各国在表决进程中做出解释与保留，对表决事项进行解释或保留的成员国将不会受到实质影响，而其他未明确声明的成员国则会受到决议事项的制约。这实际上降低了最终形成决议结果的明晰性。最后，从实际执行的角度来看，因“协商一致”表决是经过充分利益博弈之后的产物，故在实际执行过程中更容易为成员国所接受。但是在执行过程中，如果涉及解释的成员国过多，则会降低执行效力的波及范围，尤其是涉及主要发达国家进行解释时，执行达成共识的基本决议并不会产生实质性效果，反而会使执行决议产生模糊状态，进而使已达成基本共识的决议内容变得不明确。

3.表决结果的表象一致性

面对复杂的国际局势以及国际关系，各种不同利益诉求的成员国所组建的国际组织难免会出现不可控的因素，由于“全体一致”通过以及“多数表决”通过均涉及以票数作为认定基准，这在国际法中具有一定的法律效力，因此很少出现表里不一的情形。然而在“协商一致”表决过程中除去达成共识之外还可进行相应事项的解释或保留，这实际上也为成员国对决议事项的反对提供了机会。针对表象一致亦可结合“协商一致”表决之特点进行分析：第一，由于经济利益差异的影响，在以发达国家主导的国际组织决议中，容易造成“协商一致”表决存在表面一致的概率增加。实践中，保留诉诸表决的威胁可以阻止任何不合作者滥用否决权，挫败大多数国家利用协商一致原则达成一般合意的愿望[8]。如在1974年第六届“特别联大”以协商一致的方式通过建立国际经济新秩序行动纲领事件中，虽然决议通过，但由于美国以及欧洲发达国家在该行动纲领中提出了保留解释意见，最终导致通过的决议无法实施[9]。第二，决议触及与大国集团利益相冲突的小国利益时，处于劣势地位的国家会对决议不得不屈从。这一现象在国际组织中并非个例，许多欠发达国家在面对“协商一致”表决时，往往选择的是暂时妥协，以避免与大国集团发生直接冲突，影响后续经济援助等现实利益。选择暂时妥协意味着小国集团会通过解释或保留的方式应对，这也使表面一致的概率陡然上升。王军敏对此评议说，“协商一致”表决同意常常不是所有国家真正的自由意思表示，而是和解和妥协的结果，其中真正起作用的是对立的大国或大国集团，其他国家受这些大国或大国集团压力的影响，也就是说，许多国家的选择是“一般同意”促成的[10]。综合来看，“协商一致”表决机制中容易导致表决事项存在表面一致性或虚假性，主要的争议核心仍然是国家间经济发展不平衡导致的利益诉求不同。

二、“协商一致”表决机制困境成因的理论诠释

基于上述“协商一致”表决机制困境分析，可知该机制以“交往协商”为核心建构表决机制，一方面充分展现出“协商一致”表决机制优势之所在，如通过充分的民主化而达成决议事项、各参与主体更加容易接受表决事项的通过以及避免参与主体之间的对抗性表决现象出现等；另一方面也显露出“协商一致”表决机制不足之成因的内在本原，即动态交往互动中所衍生出的利益博弈、交易及妥协，故而有必要就其动态演进过程中的理论范式进行归纳总结，以期更好地提出完善对策。“协商一致”表决机制涉及的主要核心点与哈贝马斯的交往行为理论范畴关联性较强。在国际主体之间的交往协商动态变化过程阶段，依次关联着交往行为理性、商谈原则及共识真理论，在这些理论叠加影响下，“协商一致”表决制度存在的优势与不足尽显其中。

(一)表决时间成本高昂：“交往行为理性化”的时限性

“交往行为理性化”作为哈贝马斯提出的核心思想，主要阐述的是在主体间通过有效沟通所形成的互动关系。此种互动需要遵循的重要标准是理性化，这就要求主体间对话以及互动行为经由双方交流达致相似标准。就理性的参与主体而言，可能同意承担成本或失去利益，他们甚至可能为了共同利益而同意一项总体上对他们有害的交易，只要交易被认为是公平的[5]。在世界贸易组织法律决议审议过程中，可能出现对发展中国家不利的法律决议，但这些国家(作为理性行为者)几乎肯定认为这是公平的，并且批准(至少不会否决)了世界贸易组织法的内容[11]。进言之，若要达到交往行为理性化之目的，主要有以下途径：第一，通过交往各方的适当语言进行对话。第二，交往各方均需要承认并遵守共同的规范。第三，交往各方通过平等对话互动形成共识意见[12]。“协商一致”表决制度中不可或缺的是对话，其不仅是针对决议事项有争议的国际主体间对话，而且也包含了对决议事项无实质争议的其他国际主体间互动，协商之目的仍然以消除反对意见为要。那么在此过程中主要有两种方式：一种是恃强凌弱的征服，一种是让步妥协的和解。前一种即是有争议主体之间的对话模式，此种模式具有一定的强制效力，优势在于能够迅速实现形式上的“协商一致”。后一种涉及的范围则既蕴含在争议国际主体之间，又将争议国际主体之外的其他参与主体间关系纳入考量之中，此种非争议国际主体主要是做出利益让步与妥协时需征询的对象，只有在进行征询后，才能实现真正的协商一致，就最终未能形成一致却也未表示反对的意见，便可进一步做出解释或保留。上述途径实现理性化后，就已经达成的决议事项，国际组织中的各主体仍需要通过承认并遵守共同的规范来进一步升华交往行为，此阶段的升华主要表现为对决议事项所涉及的内容进行理性化承认与遵守。就演绎推理来看，承认与遵守的交往理性化结论为真的充分必要条件是大小前提均为真，即国际主体决议事项的产生发展过程均实现了交往行为之理性，而表决制度在议事初始阶段就已经不断渗透理性互动过程，这些法律形式要件绝非简要的感性认知过程，而是涉及利益诉求主体之间充分博弈的产物。故所得出的结论也必然具有交往理性特质，也可将“协商一致”表决制度看作是交往行为理性化产物的法律表现形式。其催生出来的关键效用即决策结果的合法性，尽管决策过程耗时较长，二者之间却呈现出相互依存的正相关关系[13]。因此，理性的国际组织参与主体在上述过程中必然需要参与权衡，这会增加反复协商的时间，致使主体间难以迅速达成结论性意见。

(二)表决内容不明确：“商谈原则”的商榷机制掣肘

哈贝马斯引入商谈原则的最初目的是希冀借助法律形式的建制化而获得民主原则的内容，而民主原则内涵则进一步赋予立法过程以形成合法性的力量[14]。这一理论实质上对民主原则的权力逻辑起源进行了概括，即在民主原则的追溯过程中商谈原则与法律形式的交叉重合是基于其主要结果导向。正如国家形成阶段，以民主为原则的国家需要相对单一的社会治理机制。因为在多元化社会(社会急剧分裂成几乎独立的次社会)，民主所必需的灵活性可能会缺失。在这种情况下，多数统治不仅是不民主的，而且是危险的，因为不断被剥夺权力的少数群体将感到受到排斥和歧视，并由于无法通过商谈机制实现自身的利益诉求，可能失去对政权的忠诚[15]。故商谈原则是民主原则实现所必经的阶段。商谈原则的内容范畴主要涉及以下几个方面的关键信息：首先，在商谈原则的框架内，主体间只有通过均等的机会参与意见与意志形成过程，方能确保政治自主与合法。其次，商谈原则的内化过程可以确保每个主体均尽可能多地行使平等自由权利，进而阐述观点与意志。最后，商谈原则也从法律保护层面对公民主体间基本权利进行具体说明，且在公民权利所涉及的必要领域给予具体法律意义上的保障。对于上述关键信息而言，“协商一致”表决制度在内容层面上与之契合度较高。第一，“协商一致”表决制度给予国际主体之间的机会均等，主体间对事项的表决均可各抒己见，只需在不断的意见交换中消除明确反对意见即可。这以归纳为商榷机制。在具体的协商过程中，参与表决事项的国际主体面对争议焦点时，无须囿于投票制形式使代表多数国家的利益诉求通过，而对少数国家利益予以忽视。第二，“协商一致”表决制度的主要理论依据是主体间的共同利益诉求，这就能保障国际组织中的主体在平等行使权利过程中实现最大化的意志自由，而据此协商的决议事项亦具有了可操作性。第三，“协商一致”表决制度允许国际主体就事项表决做出解释或保留，这既是变通性的权利赋予，又在实质上将主动选择的权利归还给国际主体自身。在排除反对意见外，授予了国际主体选择性的法律权利，亦是在充分尊重自由意志基础上给予的法律保障。

综合而论，“协商一致”表决机制中的不明确性与“商谈原则”中的商榷机制关联性较强，虽然存在差异性利益诉求的主体之间无法通过协商方式达成最终一致的意见，但通过解释或保留仍可形成有效的表决结论，这无疑是不明确性的诱因之所在。在欧盟法律决议表决实践中，若成员国之间产生根本利益冲突，尚未达成一致意见，也不能实际期望在某一范围内达成一致意见，应该将其交付给成员国来协商[16]。这也正是“商谈原则”中的商榷机制所提倡的，主体之间的对话必须建立在机会均等基础上进行，但这也忽视了主体间对话平等限度，即机会均等需要存在一定合理区间。实践中该区间的判断受制于参与表决主体商榷中利益让步与妥协的自由限度，确实无法予以明晰，故而每一表决参与主体均以诉求自身利益最大化为首要标准，尽管在商谈对话过程中做出让步与妥协，但却依然可以对所涉及的决议事项进行解释或保留，这也成为造成表决事项不明确的诱因。

(三)表象一致性：“共识真理论”言语的有效性限制

在“协商一致”表决制度框架内，若须达成最后共识，可能需适用共识真理论。该理论认为，真理(真实)是指人际间语言交往中的一种“有效性要求”，即与记述式言语行为相联系的真实性要求。从该理论出发分析“协商一致”表决制度，可以看出在实质进程中两者会存在内在关联性，其一是指在“协商一致”表决制度中，国际主体间通过就某一事项阐述立场，与其他持有相同立场的国际主体之间会产生一种共识；其二是指针对采用“协商一致”表决制度的所有国际主体而言，决议事项通过的最低要求，是必须达到排除反对意见。世界贸易组织的前身关贸总协定即是建立在实质持续基本共识之上的[17]。单就语言形式来分析，“协商一致”表决制度涉及的国际主体之间，必须通过意见交换或者语言之间的真实释明来推进并最终促使形成决议结果。“协商一致”表决中，对事项具有不同认定标准或观点的主体之间，必须借助真实有效的语言表述，对聆听者进行阐明，让其最终能不反对该观点，如此方达致最终共识。此种共识仍然需要满足“理性”之条件，即国际主体在协商一致前提下，透过表象分析进行深层次合理性怀疑，再借此提出质疑意见，反馈至言语者，再由言语者通过提供真实有效的理由对此进行回应，如此循环升华，最终促使双方在不断言语质疑循环中达成一致理性共识。共识真理论提出的另一层原因在于对真理符合论缺陷的回应，哈贝马斯认为真理符合论有以下几种缺陷：第一，实在世界和语言世界的二元性；第二，判断主体的超越性；第三，命题陈述的同一性[18]。上述三种缺陷均可能割裂理性共识，这实际上从相反方面印证了真理共识论的优势之所在。“共识真理论”之指导作用保障了“协商一致”表决制度最大限度的民主，即在表决参与主体之间形成最终决议之前，经由充分的协商、利益诉求的平衡与互换，表决事项得以通过。但从反面看，利益主体之间对决议的通过因无法达成完全一致的结论而受到“共识真理论”之限制。即Jackson提出的，当某国家支持有利于自身利益决议实现而非实现所有国家的利益时，其他国家就会达成共识意见来进行反对[19]。换言之，参与表决的主体间达成的共识还可以允许做出相应变通解释或保留，只要达成形式上的一致即可，参与表决的主体对于利益的让步纵然经历充分民主协商，但“共识真理论”中的真实有效性言语表述要求却限制着参与主体的内在真实意愿，故作出变通性的解释或保留让步不失为最佳方式。不过此种方式却成为导致表决结果产生表象一致的根源所在。

三、“协商一致”表决机制的完善

在“协商一致”表决机制的不足分析解构中，可以更为全面地对这一新兴表决机制进行深入剖析，但制度的运用所依托的主因依然是制度中最大化的优势性功能。如何透过以上分析提出相应的完善对策，是决定“协商一致”表决机制在今后国际组织中发展趋势的关键。为克服“协商一致”表决机制之不足，可从以下方面进行完善。

(一)以“共同利益诉求”作为吸纳成员国参与表决事项之准则

作为衡量国际组织决策影响效率的关键指标，若各成员国所代表的利益主张存在多种不同观点，势必导致决策所耗费的时间成本增加，随之产生决策目标的不明确。故遵循“共同利益诉求”的甄别规则可增强国际组织的决策效率。这一规则亦可称为“同心圆模式”[20]。该模式最初是由伯吉斯创立并用于研究城市内部各功能区的布局和功能之间的入侵和继承的。学者Blackhurst发展了这一理论并用于研究WTO 磋商和谈判小组的制度运行[3]。此外，该模式对于以“共同利益诉求”为准则的国际组织设立也有重要借鉴意义，在“共同利益诉求”这一中心点不变的同时，向外部逐渐扩散并不断识别纳入具有相同目标的新成员，进而降低对参与表决事项的分歧度，以便更加有效地解决“协商一致”表决机制容易出现的时间成本高昂及不明确性等问题。具体协商议事过程中，表决的时间成本高昂往往在利益诉求中未达到基本一致的情境下产生，即在具体国际组织决议事项进行中，仍然存在持反对意见的表决参与主体，而这是影响表决结果效率的重要因素。投票表决之所以在结果效率上占有一定优势，也是其采用的“少数服从多数”原则所产生的结果。在民主性协商条件下，投票表决相较于“协商一致”表决而言缺乏实质合法性，即投票表决无法令所有国际主体对决议事项达成接受与认可的一致共识，其仅在制定程序的形式合法性上满足了条件。而“协商一致”表决机制则可在形式合法性基础之上满足实质合法性条件。然而，实质合法性的满足意味着表决过程的冗长与复杂，并不能迅速有效解决决议所涉问题。因此，为解决久拖未定的时效性问题，提升在“协商一致”表决机制框架下的表决效率，有必要通过因果倒置的探究方式，在以结果导向型为主的“协商一致”表决机制中，增加目的性规范，即通过建立“同心圆”模式的“利益诉求共同体”国际组织来降低时间成本。其实质则是在利益共享的区域内建立起共同的核心价值观[21]。当今区域性国际组织中大多采用的纳入成员国的标准均具有相近或相似利益诉求，并在此基础上将协商议事规则定为主要表决机制，最典型的莫过于上海合作组织，在其成立之初就已经确立了通过相互协商解决所有问题的原则。上海合作组织也彰显“合作”之要义，力图在区域性发展中促进成员国的经济稳定发展。同时该组织在吸收成员的要求上亦规定了对组织理念及协商一致宗旨之认同。上述过程均体现了克服表决时间成本高昂弊端所带来的创新性。在持有相似利益主张的成员国之间，只要有一个成员国利益可能受损害，决议就无法通过[22]，因而内容确定性在制度的运行中得以保障。这些特征也从侧面避免了国际组织在适用“协商一致”表决制度所出现的决议事项不明确的不足。

面对世界多极化趋势以及区域一体化的变革，国际组织在顺应国际大背景的前提下，选择更多的通过“协商一致”表决机制作为主要议事规则是时事所需，而在克服协商过程中所带来的时间成本高昂及不明确性问题，则必然需要溯本清源，在成立组织的国际主体选择上必须要以“共同利益观”为标准，以实现决议事项的高效明确通过。有学者亦将之称为“国际社会共同利益”，即指超越主权国家的国际社会共同体为生存与发展所必需的一般利益[23]。在充分体现主权平等原则的框架下，鼓励国际组织参与主体尽最大努力去寻求利益契合点，以迅速实现民主协商后共识的达成。这种在利益博弈中找出共同点以达成最终妥协与共识，也会成为今后执行的重要依据。在以“利益共同诉求”为要义的国际组织中，参与主体之间亦必然能够接受与认同，形成明确且唯一的意见来引领参与主体高效完成决议事项将会成为常态化机制。

(二)奉行“是否实现利益最优化”协商方式衡量决议事项

决议事项易导致表象一致的不足，其原因在于参与表决事项相关的利益主体虽能够在形式上无反对意见，并使决议事项生效，但这仅仅是一种消除反对意见的一致。由于国家间的经济发展不均衡，各国会选择以自身利益最大化为首要条件。而“协商一致”表决机制中允许做出解释与保留实际上也给予了表决参与主体表面缓和空间，在后续决议事项经过协商通过后依然不会对做出保留的参与主体产生效力。由于解释本质上仍属于“协商”过程，并不影响表决结果，故尤其体现在上述所列的发达国家参与主体做出保留的情形下，该决议的通过仅具有形式上的“一致同意”效果。为此，有必要寻求新的规则尽可能消除表面一致的隐患。根据上述哈贝马斯的“商谈原则”理论分析来看，主体之间只有通过机会均等的不断对话，方能寻求到一个互相认同的平衡点，而这也是实现利益最大化的临界点。在全体一致原则表决机制中，结果必须使所有国家的状况比现状更好——而这一结果就是帕累托优势的重要体现[24]。一般认为，在经济效益中，各方均能获得最大化的利益优势即可实现“双赢”的目标。而这一目标如果再更进一步则会损害利益双方，那么这一峰值点即属于帕累托最优效率准则的界限点。这与学者Bacchus提出的“自行车理论”界限点具有相似性，该理论认为：“由于保护主义压力的累积，未能朝着更加自由的贸易稳步前进，世界贸易体系就会倾覆和崩溃”[25]。二者提出界限点理论，实质上均运用了资源配置中的最大化优势，在达到峰值趋于衰退之前充分利用资源的最优化实现利益的最佳配置。故在“协商一致”表决机制中引入“帕累托最优效率准则”不仅能够使参与主体的利益实现最优配置，而且能最大化降低存在表面协商风险。该协商方式的适用可简述如下:首先，参与主体在商谈原则的框架内通过多次对话和博弈，寻求帕累托最优效率的临界点，即利益最大化的峰值。其次，各个参与主体需结合多重利益因素叠加后达成共识，此共识亦属于实现各参与主体利益最佳方案。这实际上也是学者罗伯特在其书中提到的“默认一致同意”概念的体现，即对于例行的、一般不会有人反对的事务，或者重要性很低的事务，为了提高效率而采用“默认一致同意”的方式来处理[26]。最后，将这一规则的适用通过“帕累托最优效率准则”衡量验证后形成终局性定论。若各参与主体均可在该规则的范畴内获取最优利益分配，便可去除表象协商一致的隐患，真正做到利益惠及全部参与主体。上海合作组织成立宗旨便充分体现了利益优化的结果，其意在维护地区安全和平来打击恐怖主义、分裂主义与极端主义，力求组建区域性国家安全联盟，在适用“协商一致”表决过程中也未出现表象一致不足之处。原因就在于所要协商的事项是符合全体参与主体的国家最大化安全利益。除上海合作组织以外，其他具有专业性质的国际组织均实行利益最优化的决议规则，如红十字国际委员会、国际抗癌联盟和世界气象组织等国际组织，这些国际组织的设立在体现专业化的同时也实现了利益最优化的资源配置，以避免表象一致性所带来的决议无法真正执行的弊端产生。

(三)适用双重“共识真理论”明确表决内容

之所以在“协商一致”表决机制中会出现内容不明确性，本质在于两方面因素：其一是协商所达成的事项并未能像投票表决中的“少数服从多数”原则那样在过程中就已明确决议所涉及的内容；其二在于允许参与表决主体做出相应解释与保留，大大降低了决议事项内容适用价值，并造成了“共识困扰”现象，为提出解释或保留的参与主体提供了模糊决议内容的便利条件。而这两个因素中最重要的仍然是第二个因素。为此，有必要在做出解释或保留的参与主体内部形成统一的意见，即再次适用共识性认同协商规则，以求达致在解释或提出保留条件下的共识，这也是由分散到统一的过程。其具体规则适用又可分为两层次：第一层次主要是在未做出解释或保留的参与主体之间，通过协商、利益互换及让步的程序，使该部分主体达成一致共识。第二层次就是在做出解释或保留的参与主体中达成内部共识，但囿于做出解释保留的参与主体之间往往寻求的是实现自身利益最大化目的，故应通过反向排除规则明确各主体间所能接受的最低限度利益诉求，这与世界贸易组织中的“反向协商一致”具有相似性，即在做出解释或保留的所有事项中由参与解释或提出保留的各主体进行协商、交换意见及作出利益让步，得出某项任何主体均未表示明确反对的决议内容，视为该层次的内部共识事项。协商的最终结果是参与主体达成一致共识，这理应是决议形成最后环节。鉴于“协商一致”表决机制中例外解释或保留条件的成立，为减少决议内容所涉及保留的多样化及复杂性，很有必要在参与解释或提出保留的主体间再次通过协商方式达成一致性共识，如此便可最大化降低决议内容存在不明确性的风险。

在适用双重“共识真理论”的过程中还涉及参与主体之间信任度的提升问题，一旦进入第一层次共识阶段，彼此之间可寻求到解决问题的平衡点。以此为基础再次深入达成共识，又可提升对决议结果的相互信任程度，进而提高表决事项的明确性。“协商一致”作为一种建立信任的措施，其作用与国家治理模式密切相关，即处于一定发展阶段、发展状况的国家治理模式，总是与一定的社会依赖和信任状况存在正相关关系[27]。“协商一致”表决充分听取了成员各国对决议的建议，让各国无形中彼此建立起信任的纽带，也为熟知决议具体内容提供了充足的时间，这就与所要表决的内容也搭建起了信任的桥梁。 世界贸易组织的决议主要采用“协商一致”表决进行决策，能使各成员国在达成对经济政策及法律规则的共识基础上建立起一定的信任关系。为了促进决议的有效性，这些准则必须为所有成员所接受，即在内部共识之后，就具体事项仍需再次经过共识商议，他们不能被强加以某种力量为代表的他律性决议，必须具有一定自主性，这些要求也与“协商一致”之目的不谋而合。通过上述参与自主性，在意思自治层面上就可以增进国际主体间信任程度，这不仅赋予表决事项以明确性，而且对提升决议通过后的有效遵循起到积极作用。

(四)设立“协商代表制”提高决议通过与执行效率

为避免“协商一致”表决机制中的时间成本高昂对表决进程产生消极影响，有必要引入切实有效的机制来提高表决效率。波斯纳及赛克斯提出了这样的假设：国际组织的弱点不是(或不完全是)由于国际关系的无政府状态、各国之间的不信任或与权力有关的考虑，而是缺乏一个能够可靠地将各国隐藏的偏好转化为有效结果的制度[28]。偏好转化为有效结果的方式可以是在投票表决机制下，通过利益冲突最大的相关主体购买相关度较小主体选票的方式，进行最终的票选对抗博弈。根据这一原理，可以在“协商一致”表决机制内部建立起“协商代表制”用以解决久拖未决的事项通过问题。结合上述哈贝马斯理论可以看出，“交往行为理性化”“商谈原则”及“共识真理论”等均是解决现实存在问题的保障方法。而国际法也是解决问题的过程和方案[29]。从本质属性上来看，如何高效解决问题是理论与实践结合最为紧密的环节，故设立“协商代表制”可在协商的契机之内，寻求能代表多数参与主体利益诉求的代表主体，与其他利益诉求代表主体进行高效协商。解决差异或冲突最为明显的利益诉求问题，从而迅速满足形式协商一致的条件，为最终形成有效协商结果创造有利情境。在“协商代表制”规则适用中，要解决的首要问题是参与主体之间的诉求归类，划分相同诉求的参与表决主体为同一群体。随后在该群体中通过协商程序选出代表，在此过程中需要明确的关键点是不同诉求的多寡，这是决定事项通过效率的重要指标，进而通过选出的代表之间的互动来削减原有“协商一致”表决机制带来的时间成本高昂问题。最后，再就所要达成的表决事项进行观点的释明，其中参与主体的数量已经降至最低，再围绕关键因素进行利益交换与让步的时间则会大幅降低，同时达成一致的表决结果相较于未形成“协商代表制”之情形，其效率得到显著提升。

国际法学者斯塔克指出，“国际社会最近的一些表决制度倾向于反映国际社会中一些特别涉及在一定程度上受到国际组织活动影响或者国际组织决议执行所依赖国家的权力和利益”[30]。在国际组织中最重要的问题是决议或条约的执行。由于国际组织的决议事项必须是自我执行完成，各国越能在平等基础上制定规则，这些规则就越能被自觉地贯彻执行[31]。如上所论，设立“协商代表制”用以解决表决参与主体核心利益博弈问题后，通过民主协商基石达成基本一致的共识，有效缩减了协商所耗费的时间。面对纷繁复杂的国际关系，国际组织对决议事项的执行始终难以得到很好解决，尤其是涉及实际利益影响时，各成员国均不愿接受执行强制力的束缚，原因在于决议形成过程出现的利益冲突未经充分调和，故“协商代表制”通过形成寻找主要利益焦点而提升表决效率机制后，随之而来的执行效率也会得到显著提升。

结语

博登海默曾进行过这样的评价：“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，显然是不可取的。如果把法律仅仅视为一种永恒的工具，那么它就不可能有效地发挥作用。”[32]法律制度的变迁应该紧紧围绕时代主题的变化而进行调整。在法律实践中，需要尽可能减少时间成本高昂所带来的弊害，通过理念以及制度上的更新来顺应社会发展趋势。国际法更应成为“先驱者”，它不仅仅体现国内法律制度的调整，更体现全球化深刻影响之结果。国际组织的表决制度从传统投票制发展演变到如今的“协商一致”表决方式，不单单是制度的创新变化，其背后更是全球化导致国际关系巨变而呼之欲出的新趋势。同时减少利益冲突，扩大国家交往，已成为大多数国家的需求[33]。国际合作越来越成为各国的愿景，而加强国际合作所依赖的就是能够各抒己见的平台，在此平台上各国能进行不断商谈与磨合，对关键问题达成共识，进而加深彼此间的熟知与了解，促成信任机制的建立，最终形成有效的国际法决议，并运用以指导实践。因为持久的国际和平并不是从军事同盟和战略优势上得到保障，[34]更重要的是国际间协商交流理念之形成。相信随着全球化的不断深入，为解决全球化所带来的问题、加深各国间的合作与交流以及通过“人类命运共同体”理念建立长久共同协商信任机制，“协商一致”表决模式必将发挥其重要的价值功能。