长三角乡村振兴产业政策一体化问题与对策研究

储节旺，丁 辉

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)

一、产业政策一体化的重要意义

在新的时代背景下，国际经济发展形势更加严峻，国内经济发展环境更加复杂，长三角经济一体化高质量发展需满足以下要求：第一，要实现农业、工业以及服务业协调发展。第二，要以创新作为经济发展的第一动力，发展高新技术产业。第三，要协调长三角各个地区之间的产业发展，发挥区域资源合力、缩小经济发展梯度、形成区域规模市场。为促进长三角经济一体化高质量发展，长三角地区的产业政策一体化至关重要。首先，产业政策一体化可以打破以往长三角各个地区为了发展地方经济而导致的地区产业之间彼此独立、分散经营甚至相互恶性竞争的局面，产业政策一体化在政策层面降低了产业主体之间的利益冲突，提升了长三角地区产业之间的融合发展，尤其是促进了第一、二、三产业的有机衔接，延长了长三角地区的产业链，增加了产业附加值。其次，产业政策一体化可以在长三角产业主体之间形成凝聚力，强化长三角地区高新技术产业之间的交流与合作，共用地区之间的高校资源和基础研究设施，完善产学研深度融合的技术创新体系，提高长三角产业主体之间的创新力，以创新来增强长三角经济一体化的发展的动力。最后，产业政策一体化能够协调长三角各个地区之间的产业发展，逐步减少产业结构相同的企业，合理规划地区之间的产业布局，能够集中使用基础设施，降低企业的生产成本。同时，产业政策一体化能够整合地区之间的资源，能够根据每个地区的产业特性以及产业发展需要进行资源分配，让资源分配更加合理和高效。因此，对于长三角经济一体化高质量的发展来说，产业政策一体化是关键。

二、长三角乡村振兴的基本概念及发展现状

(一)乡村振兴概念

乡村振兴不只是乡村经济或社会哪个层面的单一振兴，而是实现乡村的全面振兴，主要包括以下五个方面：第一，产业振兴就是要转变乡村粗放型经济发展方式，实现农业生产方式的现代化，激发乡村潜在的经济活力，为乡村经济腾飞提供重要的支撑作用。第二，人才振兴就是要实行人才领域的开源节流。一方面乡级政府要实行积极的人才政策，减少乡村的人才外流，另一方面要对留在乡村的农民进行现代化农业生产技能的培训，提高农民的素质。第三，文化振兴就是要继承和发展乡村的传统文化，深入挖掘乡村独特的农耕文化的价值，从而丰富中国优秀传统文化的内容。第四，生态振兴就是要在经济发展过程中始终坚持与自然环境和谐共生的理念，实现乡村振兴，建设美丽乡村。第五，组织振兴是乡村振兴的保障，要在坚持党的领导下，有效发挥乡村基层堡垒作用，加强基层政权自治组织的建设。在乡村振兴战略中，产业振兴摆在第一位，产业兴旺是促进农业经济现代化，构建国家现代化经济体系的重要基础。

(二)长三角乡村振兴的意义及发展现状

(1)长三角乡村振兴的意义

长三角一体化发展过程中乡村的矛盾最为显著。乡村作为人类居住的场所，具备承担农业生产、提升农民生活、维护农村生态以及塑造农村文化的多种功能，同时又具有丰富的自然资源、人力资源和农业资源。如何让乡村承担的这些功能发挥最大的作用，如何有效利用乡村丰富的资源、逐步降低城乡居民生产生活之间的差距，实施乡村振兴战略势在必行。

长三角乡村振兴具有重要的意义。第一，在长三角区域实施乡村振兴战略，能够优化长三角乡村地区的产业结构，能够借助长三角城市群的高新技术和专业化人才以及互联网+的现代化生产模式，以先进的、现代化的机器设备取代老式的、落后的生产设备，实现长三角乡村的产业升级。同时，长三角乡村产业的振兴，能够为长三角城市群的建设提供更加丰富的、高质量的基础生产要素和生活资料。

第二，实施长三角乡村振兴战略，能够最大化地发挥乡村的生态功能。长三角地区地形地貌类型多种多样，既有江浙的平原地区，也有安徽的丘陵地区，并且长三角区域内水系众多。在长三角实施乡村振兴战略，能够兼顾长三角区域内的生态系统，整合乡村地区的生态环境，减少乡村地区的环境污染，实现乡村的绿色发展，构建长三角乡村地区生态系统的良性循环发展，实现长三角乡村地区农业生产环保、农村生态宜居、农民生活幸福的有机统一。

第三，长三角乡村振兴战略的实施，在加强乡村地区的基础设施建设，提升农民的物质生活条件的同时还要提升长三角区域农民的素养，摒弃乡村地区的陋习恶俗，能够在长三角乡村地区形成良好的乡村文明风尚。

第四，实施长三角乡村振兴战略，能够加强长三角乡村地区的基层建设，包括基层党组织建设和村民自治组织建设。拓展乡村居民参与乡村治理的渠道，提升居民参与乡村治理的积极性，有效维持乡村地区的社会秩序，维护乡村地区的社会稳定，形成乡村治理的有效体系。

第五，乡村振兴战略最基本、最核心的主体在于乡村居民。乡村振兴战略的实施能改善乡村地区的生产环境，延长农业产品的产业链，提升农业产品的附加值，最终能够缩减城乡居民的收入差距，增加居民的生产收入。

(2)长三角乡村振兴的发展现状

乡村振兴战略实施以来，引起了长三角三省一市各级政府的普遍重视。各个地区都着手制定符合本地区发展现状的乡村振兴的规划，并将规划付诸行动，取得了丰富的乡村振兴的实践经验和成果。江苏地区，其总体经济发展水平较高，但仍然存在城乡发展不平衡等突出问题。江苏省根据不同地区的资源禀赋和人文景观，探索特色田园景观的规划发展路径，以特色小镇助力乡村振兴。作为长三角地区的安徽省，由于靠近内陆，开放程度不比其他三省市，乡村地区的发展活力不足、专业人才缺少、产业发展环境不完善。作为农业大省，安徽省也在积极探索乡村振兴的发展路径。首先，完善农业的生产模式，由以往的单一农田发展方式转向稻渔综合发展模式，改善乡村居民物质生活条件；其次，加快城乡融合发展，加快发展乡村产业，通过实施一村一品战略，为乡村地区的振兴提供充足的发展动力；最后，依托省内黄山、九华山、天柱山等自然风光以及西递、宏村、黄梅戏等人文景观，大力发展省内的旅游业，打造旅游名片，助力乡村振兴。

三、长三角乡村振兴产业政策一体化存在的主要问题

(一)乡村产业政策一体化工作机制尚未形成

虽然我国现阶段已经把实施乡村振兴战略作为解决“三农”问题的主要举措，但仍然存在一系列问题，首要问题就是尚未建立一体化政策实施的工作机制，包括领导机制、协调机制等。虽然中央层面已经设立长三角一体化领导小组办公室来指导长三角一体化的相关工作，但是尚未建立一个统一的专门的领导机制来负责乡村振兴方面的工作，使得乡村产业政策在制定的过程中，仍然难以立足于长三角整体区域内乡村地区产业一体化发展的需要。在长三角三省一市的行政区域范围内，各个地区乡村产业政策的制定各自为政的现象依然屡见不鲜，使得长三角乡村产业政策一体化进程受阻。

其次是长三角乡村振兴过程中，三省一市的乡村产业存在一定的同质性。比如浙江省和江苏省都将建设特色小镇、加快发展乡村旅游产业作为助力乡村振兴的主要措施之一，两省的乡村产业具有一定的相似性，在制定产业政策时，必然都将吸引游客作为重点，因此两地的产业政策存在一定的利益冲突。在长三角乡村振兴中，还缺乏相应的协调机制来确保长三角乡村地区制定的产业政策能够相互整合，减少不必要的利益冲突和恶性竞争。协调机制的缺乏，使得长三角乡村地区的产业政策难以形成更大的合力，难以推动产业政策一体化的发展。

最后是乡村地区的发展离不开财政资金的支撑。在乡村产业一体化的背景下，以前的财政体制难以与新的发展环境相匹配，难以最大程度地发挥财政体制的功能。长三角三省一市制定的财政体制之间的兼容性不足，会降低地方政府之间合作的积极性，势必影响长三角乡村产业一体化进程中的产业规划和产业政策的调整。

(二)长三角乡村区域产业同质化问题突出

乡村振兴的重点在于产业兴旺，而产业兴旺的重点在于发展主导产业、发挥主导产业的优势。主导产业是乡村经济发展的动力和源泉，乡村产业的振兴能够吸引大量在外务工的劳动力返乡，减少乡村的人才外流。乡村主导产业的正确定位，能够充分发挥各个乡村地区的比较优势和资源禀赋，发展壮大乡村的产业，能够形成集聚效应，形成规模化的产业群，提升乡村地区的造血功能，为乡村地区的振兴提供内生动力。主导产业的发展振兴对于乡村振兴来说至关重要，如何发挥主导产业政策对产业的引导作用，形成一体化的主导产业政策，发挥政策融合的强大合力，是乡村振兴的重要内容。但是，目前长三角地区的乡村主导产业同质化问题突出。

一方面，由于自然环境、人文精神、社会发展进程相似性较高，长三角区域各城市发展的主导产业存在较大的相似性。城市的发展对于乡村具有很强的辐射带动作用，因此城市主导产业的相似导致在长三角乡村振兴过程中，乡村地区重点发展、优先发展的主导产业具有很大程度上的趋同性。各个地方政府为了发展本地区的经济，振兴本地区的乡村，提高本地区的政府业绩，保护本地区的主导产业，维护自身所管辖内的乡村的利益，制定的主导产业的政策具有较大的竞争性，而没有立足于长三角一体化发展的整体角度去考虑主导产业政策的制定。

另一方面，长三角乡村地区没有制定相应的产业政策来保障主导产业之间的有机衔接。比如，浙江地区的民营制造业和互联网企业起步较早，在互联网+的时代背景下，浙江省的电商企业比较发达，这是浙江省的一个重要的比较优势。因此，浙江省的乡村地区的主导产业就是电商企业。而安徽省作为长三角唯一的内陆省份，是中国重要的农产品生产基地，因此，农产品加工产业就成为安徽省乡村地区的主导产业。如何把浙江省乡村地区的电商产业与安徽省乡村地区的农产品加工业有机衔接起来、促进产业的融合，两个地区的主导产业政策还没有形成有机的整体，难以为两地主导产业的有机衔接、协同合作提供政策方面的支持。

(三)相关实质性一体化政策尚未形成合力

以振兴乡村产业为主要途径的乡村振兴，是一个动态而又持久的过程，需要以产业政策一体化作为顶层设计来指导乡村产业的发展。在乡村产业振兴的过程中，会产生各种问题，涉及各个领域，各种问题相互交叉、彼此融合，因此，解决各个领域的问题的政策也是相互关联的。产业政策与其他政策之间属于一种相互协调，相互依赖的联动关系，产业政策一体化要想取得预期的效果，为乡村产业的振兴引航导向，需要依赖其他政策的实施，并以其他政策的实施效果为前提，这种其他政策就称为配套性政策。

相关实质性一体化政策尚未形成合力是影响乡村产业政策一体化的实施效果的重要因素之一。

首先，我国乡村产业发展方面的法律法规尚未完善。一方面，目前我国“三农”工作主要依靠中央和地方的政策进行指导和管理，缺乏指导乡村振兴的基本法。另一方面，由于乡村产业振兴处于起步阶段，关于产业发展方面的研究还不全面。因此，涉及乡村产业发展的法律尚未建立。配套性法律政策的缺乏，使得产业政策一体化的实施缺乏必要监督和法律支持。

其次，财政政策一体化的不完善影响产业政策一体化的效果。现阶段我国财政对于乡村产业的支持力度越来越大，如何合理有效地利用中央政府的财政，需要财政政策的支持。支农投入是农业农村持续健康发展的重要动力源和坚实保障，因此，要创新财政体制机制，确保财政投入与乡村振兴的目标任务相匹配[1]。对乡村不同地区不同产业的专项资金进行整合和优化配置，以提高财政资金使用的针对性。长三角不同地区的财政资金如何在乡村不同产业间进行分配，需要一体化财政政策的支持。目前长三角地区之间的财政政策没有进行整合协调，尚未出台相关的一体化财政政策，导致乡村振兴中产业政策一体化的进程缓慢。

最后，一体化人才政策的缺乏也影响产业政策一体化的执行效果。行政区域制约了人才效能的最大发挥[2]。在长三角地区，各个地方政府为了吸引高素质的人才都出台了一系列的人才引进政策，但是这些政策并没有考虑到长三角整体的发展，人才政策体现的更多是各个地区间的人才竞争。人才的培养没有形成一体化政策。乡村产业的类型多种多样，因此需要不同类型的产业技术骨干，但是长三角每个地区的教育资源并不平衡，高校的数量和质量也相差很大。如何将这些高校资源整合起来，为乡村产业的发展输送产业精英，还需要出台相关政策。深化长三角地区“育才、引才、用才、留才、励才”政策机制的一体化发展，为长三角乡村地区不同产业提供优质人才，是产业政策一体化实施的重要前提。

四、长三角乡村振兴产业政策一体化对策建议

(一)构建乡村振兴联席工作机制

长三角乡村振兴是一项系统性工程，产业一体化的发展需要以一体化的产业政策为指导，如何建立长三角乡村地区完善的一体化产业政策体系，减少政策实施过程中产生的问题，需要长三角各地区、各部门的通力合作、相互协调，构建乡村振兴联席工作机制。

长三角地区的联席会议机制取得了丰富的实践成果。例如，2018年12月21日，长三角地区政协主席第二次联席会议在南京召开[3]。在社会层面，沪苏浙皖的企业之间也建立了相应的联席机制。2019年6月5日，沪苏浙皖企联组织负责人联席会议在上海召开，会议研究了贯彻落实助推长三角一体化发展的工作举措，倡议建立“沪苏浙皖企联组织联席会议制度”，并实行联席会议制度的联络人机制，分别由企联组织的秘书长担任，负责日常工作磋商、年度工作计划制定和推进以及各类活动的组织安排等[4]。

虽然长三角地区联席工作机制取得了一系列成果，但是致力于乡村产业发展的联席机制尚未建立。从规划到落实，需要区域内地方政府的通力合作，同步出台相应政策，保证产业融合合作机制的顺畅运行[5]。

通过联席会议机制，可以打破各个地区的行政壁垒，各个地区可以加强协商，确定每个地区的主导产业、特色产业，降低乡村地区产业的趋同性，减少各个地区产业政策制定时的利益冲突，扫清产业政策一体化的障碍。一方面，联席工作机制可以实现各个部门之间信息的共通共享，为金融政策、人才政策、土地政策的制定提供更完善的信息支撑，使各项政策之间的协调配合更加畅通，加快乡村产业政策一体化的形成。另一方面，以联席会议为依托，可以加强各部门之间的联系、协调、沟通。不同部门之间的专业人才可以发挥自身的专业知识，通过不同角度评估乡村产业政策的实施效果，监督产业政策的落实情况，发现产业政策实施过程中存在的问题，及时进行产业政策的调整。同时，联席工作机制的开展，可以明确各部门在乡村产业政策一体化实施过程中的职责，降低各部门间的推诿扯皮现象，提高乡村产业政策一体化实施的效率和效益。

(二)发挥乡村主导一体化产业政策支撑作用

乡村经济的振兴离不开主导产业的支撑。要通过发展壮大主导产业来吸引城市劳动力的回流，为返乡农民工增加就业岗位，减少乡村的人才的流失。要依托主导产业增加农村公共积累，维护乡村的和谐稳定[6]。主导产业在振兴乡村经济和维护乡村稳定中具有重要作用，如何发展好乡村主导产业，怎样实现乡村主导产业政策一体化，成为长三角乡村地区产业振兴的核心内容。

在长三角乡村地区中，各个地方政府要根据本地的资源禀赋、地理位置、历史传统来确定本地区发展的主导产业。要加快长三角乡村振兴，就要尽快实现乡村主导产业政策一体化的进程。这需要从以下三个方面着手：首先，加快实现产业结构政策上的一体化。产业结构的一体化，并不是说每一个地区的产业结构都相同，而是根据每个地区的资金、技术、资源等要素的不同，确定不同类型的主导产业。在区域一体化战略框架下，培育各自的主导产业，推动产业结构趋于差异化发展[7]。

其次，要加快实现产业组织政策的一体化。产业组织是产业内企业间的市场关系。要在产业组织政策上实现一体化，就是要打破企业垄断现象，减少主导产业间的恶性竞争，形成公平有效的市场环境。

最后，要实现产业规划政策的一体化。在制定产业规划政策时，要根据各地的发展实际情况，对产业发展的方向和空间布局进行规划，不能仅仅从本地区的经济发展要求出发，要与其他地区进行协调，实现产业的功能互补和错位发展。长三角要基于命运共同体的原则，多管齐下，系统推进，大力推进产业一体化发展[8]。

(三)凝聚相关配套一体化政策合力

长三角产业政策一体化实施的难点在于协调不同地区产业之间的利益关系，这就需要加快相关的配套性政策一体化作为保障。

首先，法律法规的缺位影响产业政策实施的效果。一方面要规避相关政策在实施过程中的主观性和随意性；另一方面要以完善的法律法规来构建一套完整的产业政策实施评估体系，以落实产业政策。通过制定《乡村振兴促进法》，确保各项投入和措施落实到位[9]。

其次，要加快财政政策的一体化。长三角区域需要成立一个致力于制定乡村产业财政政策的机构，加强性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用[10]。对以前地方政府之间确定的零散的、分割的甚至对立的财政政策进行整合协调，制定出立足于长三角乡村产业发展整体布局的财政政策，为乡村产业政策一体化的发展提供财政政策上的支持。

人才振兴是乡村振兴战略的核心与关键[11]。对于乡村产业来说，需要一批具有专业技术知识、热爱乡村、甘于奉献的人才。目前长三角各地区由于经济发展水平不同，人才引进政策也不相同。上海作为长三角的龙头城市，其人才政策在薪酬、福利、待遇、晋升机会等方面具有更大的优势。作为内陆省份的安徽，其乡村地区面积广阔，乡村产业类型繁多，产业结构复杂，对人才的需求更为迫切。但是，由于安徽的经济发展水平与江浙沪地区相比较为落后，所制定的人才政策难以吸引乡村产业发展所需要的人才。要将长三角区域内热爱乡村、具备专业知识技能、能够扎根乡村的人才资源进行有效整合，为长三角乡村的振兴提供人才保障。

通过完善法律、财政、人才等配套性政策的一体化，减少乡村产业政策一体化实施过程中的阻碍，可加快长三角乡村地区振兴的进程。

五、结语

推进长三角一体化发展，有利于提升长三角在世界经济格局中的能级和水平，提升长三角地区整体综合实力[12]。长三角区域一体化发展的难点在于长三角城乡之间差距过大，改变长三角乡村地区由以往依靠城市发展来反哺乡村的被动发展方式，向乡村地区依靠自身优化产业结构、延长产业链、提升产业附加值、提高自身的“造血功能”的主动发展方式转变。要充分激发长三角乡村地区的潜力和后劲，离不开乡村产业政策一体化的支撑。

要通过一体化的产业政策来打破长三角区域范围内的行政壁垒和体制机制的限制，实现乡村资源的合理配置、市场信息的共享、基础设施的共建、整体利益的最大化。长三角乡村产业振兴一体化的探索还处于初步阶段，还存在很多阻碍产业一体化发展的因素，需要通过产业政策一体化来为乡村振兴提供保障，需要系统分析产业政策一体化发展中存在的问题，提出相应的解决措施，以完善政策体系。通过完备的一体化产业政策来为乡村产业振兴保驾护航，激发长三角乡村区域的发展活力，助力长三角区域一体化的高质量发展，将长三角乡村振兴的发展模式打造成为中国乡村振兴的样板，同时也可为中国跨区域一体化发展提供新的发展样式。