浙江省大中型水库移民社会保障安置实践与思考

赵静

摘要：当前，社会保障安置在浙江省大中型水库移民安置中占到了越来越重的位置，甚至有取代传统农业安置的趋势，这与浙江省特殊的自然地理特征与社会经济发展形势密切相关。从社会保障安置在浙江省的实施背景和政策依据入手，对社会保障安置的移民意愿、实施优势及存在的不足进行分析。结果表明：社会保障安置不是“万金油”，社会保障安置必须进行适用性分析，必须有坚实的实体经济作为基础，考虑移民的生计恢复及长远、稳定发展，同时，也应尊重移民意愿，实现政府主导下，移民对安置方式的自主选择。

关 键 词：社会保障安置; 水库移民; 移民安置; 生产安置; 浙江省

中图法分类号： D632.4

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.12.034

0 引 言

浙江省是水庫移民大省，目前共有各类已建大中型水库197座，包括三峡工程安置在该省的移民，全省大中型水库移民达141万人，分布在全省81个县（市、区）。自2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁布实施以来，全省新建大中型水库工程共33座，共涉及移民安置人口约7万人，移民安置的任务重、难度大。

浙江省大中型水库移民生产安置方式主要包括农业安置、被征地农民基本生活社会保障安置（以下简称“社保安置”）、货币补偿等;搬迁安置方式主要为集中外迁安置，具体包括宅基地安置、公寓房安置、定点调产安置等。近年来，浙江省因地制宜地运用各类安置方式，采取多途径、多元化模式妥善安置水库移民，取得了较好的效果，移民群体总体保持稳定，为当地社会的和谐和工程建设的推进提供了有力支撑[1]。

1 社保安置实施背景和政策依据

1.1 社保安置的内涵

水库移民社保安置，是指移民因工程建设征地失去土地后，项目法人或地方政府不再为移民配置生产资料，而是将移民纳入相应的养老等社会保障体系，移民达到退休年龄后可定期领取社会保障金，以保障移民的基本生活[2]。浙江省水库移民社保安置是将水库移民纳入被征地农民基本生活保障体系，并按照相关规定衔接转入职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，其实质是将水库移民纳入被征地农民群体，并享受相应的政策待遇。

土地，特别是耕地，具有满足人类生产需求的功能，是人类最原始也是最基本的生产资料。对于农民，土地更是其赖以生存的基础，可直接或间接实现就业保障、最低生活保障等经济功能。因此，一旦农民因建设征地而失去土地，相关政府部门和征地单位如何对农民失去的土地经济价值进行有效补偿，保障被征地农民的生产收入不受影响，是当前中国建设征地和社会保障制度建设的根本目标。

一般认为，一个完备的被征地农民社会保障制度应至少为被征地农民提供包括养老保障、医疗保障、失业保障及基本生活保障在内的社会保障，并提供被征地农民转产转业的相关培训。但从中国被征地农民社会保障制度建设的实践来看，受经济条件等限制，各省市出台的基本生活保障制度一般也是在养老保障的基础上，辅以最低生活补助。其核心内容是保障失地农民达到退休年龄后的基本生活需求，也就是说，中国当前的被征地农民社会保障在本质上依然是养老保障[3]。因此，对水库移民采用社保安置不可盲目，必须考虑移民在达到社会保障金领取年龄之前的生计问题，要对当地的社会经济发展、产业规划、移民的从业能力等进行适宜性分析，因地制宜、因人而异地确定安置方案，确保移民的长远发展[4]。

1.2 实施背景

改革开放以来，浙江省社会经济发展速度较快，“七山一水二分田”的自然地理概貌造成了土地资源紧缺的现状。这样的经济发展格局和自然地理特征决定了浙江省水库移民安置具有可调剂耕地资源少、库区及安置区非农产业发达的鲜明特色。且近年来浙江省民营经济高度发达，越来越多的库区移民劳动力转而从事第二、三产业，对土地和传统种植业的依赖程度越来越低，这对传统的、以农业安置为主的安置方式造成了较大冲击。在这种背景下，浙江省水库移民的安置意愿和安置诉求也在悄然发生变化，以农业安置为主的模式已经难以满足移民生产生活等方面越来越多样化的需求。

同时，浙江省的社会保障事业发展也相对较快，全省范围内已建立了以社会保险、社会救助、社会福利及社会优抚为内容的现代社会保障体系，并在社会保障体系中建立完善了有利于维护被征地农民合法权益的被征地农民基本生活保障制度。基本生活保障制度经过多年的探索与实践，已日趋成熟，其制度体系和操作经验足以为该省的水库移民项目提供新的安置途径和执行保障。

1.3 政策依据

（1） 《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第32号，2019年）

中明确规定：“县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。”

（2） 《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号，2009年）

中明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用（以下统称征地补偿费），安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益。”

（3） 《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号）

进一步完善了被征地农民养老保障制度，并提出“从2014年7月1日起，经核定属于被征地农民基本生活保障范围的新增被征地农民和已参加被征地农民基本生活保障的被征地农民，可按照相关养老保险制度规定选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险”。

（4） 《关于完善被征地农民衔接转入企业职工基本养老保险政策的通知》（浙人社发〔2017〕59号）

中进一步明确被征地农民可参加企业职工基本养老保险，并对个人缴费、政府补贴等事项作了说明和要求。

（5） 《关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规〔2018〕5号）

中明确要求被征地农民参加社会保险实行人地对应，“按照‘即征即保、人地对应、征收谁安置谁’的原则，将被征收耕地和其他农用地的农户家庭中符合条件的成员作为参保对象，明确参保手续办理期限。……参保指标有效期最长为1 a。参保指标不得以任何形式转让、买卖。”

根据上述法律法规及政策规定的要求，浙江省各县（市、区）均出台了该行政区划范围内的征地补偿安置政策及被征地农民参加基本生活保障的相关规范性文件，这些规范性文件对该地区的征地补偿标准、参保指标核定办法、基本生活保障缴费标准及享受标准、被征地农民转入城镇职工养老保险的缴费标准及享受标准等作出具体规定，是浙江省各地水库移民进行社保安置的重要政策依据之一。

2 移民社保安置意愿分析

2.1 移民意愿变化趋势

根据浙江省33座新建水库的移民安置意愿选择情况来看，2012年以前，移民对生产安置方式的选择仍以农业安置为主;2015年以后，移民对社保安置、货币安置等非农安置方式的选择意愿逐年增强，尤其是2018年以后，移民对社保安置的选择意愿达到最高，绝大部分移民将社保安置作为首选。

具体数据详见表1。

值得注意的是，进入实施阶段以后，移民的安置意愿仍会随着政策条件等各种因素的变化进行调整。因此，大部分水库移民安置实施中，移民最终选定的安置方式也都较规划阶段有不同幅度的变化。据统计数据表明：2015年以来，规划阶段选择农业安置的移民人口中，共有约1.9万人到了实施阶段转而选择社保安置。具体情况如图1所示。

2.2 原因分析

（1） 土地资源匮乏。近年来，浙江省人多地少的矛盾日趋凸显，根据统计数据，全省人均耕地面积360 m2（0.54亩），仅为全国人均水平的36%。有些山区县人均耕地更少，如丽水市青田县为人均226.7 m2（0.34亩）、丽水市缙云县为人均286.7 m2（0.43亩）。农业安置的难度越来越大，有些地方甚至出现了无生产用地可调剂的现象，这种困境使得社保安置方式势在必行。

（2） 当地第二、三产就业容量大。随着浙江省产业结构的不断调整优化，第二、三产业在经济社会中逐渐占据绝对主导地位。2019年，该省第二、三产业比重已经超过整个产业比重的90%，就业容量持续增加，移民从事非农产业的机会较多、环境较好，这使得采用社保安置后移民的生计恢复能够得到保障。

（3） 移民从业方式转变。产业结构的调整，导致农村居民的从业方式也发生了很大变化，农业生产早已不再是农民唯一的从业方式。据调查，浙江省水库移民从事非农产业的技能、意愿均较强，移民家庭年收入中非农收入的占比较高，在一些经济发达地区，如温州市、宁波市，移民非农收入占比基本超过了60%，移民对农业及土地的依赖进一步降低，对非农安置的接受程度较高。

（4） 生产安置与搬迁安置进行有益结合。浙江省水库移民的搬迁安置区绝大部分位于当地区位条件较好的地段，有些水库更是直接把移民迁入城市规划区内，安置区周边的就业环境、医疗文教服务设施及其他公共服务设施都有极大提升，使移民充分享受城市发展的红利。同时，由于安置区与库区的土地级差使移民房产在安置后有很大幅度的增值，因此，搬迁安置区位置较好的水库项目，移民安置后的生产恢复条件更优越，进一步促进了社保安置的接受程度，保证了社保安置的实施效果。

3 社保安置利弊分析

3.1 优 势

（1） 缓解农业安置的压力。浙江省山地多、耕地少，进行农业安置的先天条件较为不足;浙江省新建水库移民均搬迁安置于区位条件较好、地理位置优越的镇区或城市规划区内，其周边的土地资源更为紧缺。而现行的被征地农民基本生活保障政策明确要求，只有将集体土地征收为国有土地时，被征地农民才可以参保，也就是说，为移民生产安置提供调剂土地的安置区村民虽然实质失地，但却不具备参保资格，这导致安置区村民存在“惜地”心态，不愿意将土地调剂给移民进行生产安置。上述问题均极大地制约着浙江省实施农业安置的现实可能性，使农业安置的难度越来越大。而社保安置有效地缓解了农业安置的压力，因此地方政府对社保安置方式更为认可[5-6]。

（2） 社保待遇优于耕作收益。根据浙江省规定，被征地农民基本生活保障的享受标准不得低于当地的城乡居民养老保险待遇，虽然各县市的城乡居民养老保险待遇标准有所区别，但全省均不低于600元/（月·人）。另外，基本生活保障转入企业职工养老保险后享受的待遇可达到1 500元/（月·人）以上，部分地区已超过2 000元/（月·人）。这样的待遇标准是土地资源用来种植或出租都远远无法达到的，因此移民群体选择社保安置的积极性和满意度都较高。

（3） 加快生产安置进度。浙江省被征地农民基本生活保障实行“即征即保、先保后征”，也就是说，工程建设征地完成时，被征地农民参保也基本完成，因此采用社保安置能够大大加快生产安置进度，对当地社会稳定及工程建设进度都起到了较好的保障作用，这使得项目法人及行业主管部门对社保安置也秉持积极支持的态度。

3.2 问 题

虽然社保安置在浙江省水库移民安置中得到了广泛运用，也取得了较好的效果，但这种安置方式仍存在着一些不可回避的现实问题需要引起重视。

（1） 以中国现行的土地政策来说，土地承包权在现在承包年限的基础上再延长30 a不变，且土地承包权可以依法继承;但移民一旦选择社保安置，就永久地失去了土地资源，而其后代却并不可以继承社保资格[7]。

其次，中国现行被征地农民基本生活保障政策规定，未滿16周岁的被征地农民不纳入基本生活保障体系，这就意味着，对于以社保安置为主要生产安置方式的水利项目来说，这部分移民既不能参保也难以再获取土地承包权，其未来发展如何保障仍存在政策障碍。

（2） 未達到退休年龄的社保安置移民尚不能领取社会保障金，他们的生计恢复存在一定风险，尤其是在经济不发达的地区，这部分移民的就业如果不能有所保证，则有可能成为不稳定因素。

（3） 由于社保资金吃紧，浙江省的被征地农民基本生活保障政策面临政策调整。2019年12月，浙江省人力社保厅、浙江省财政厅联合发文《关于规范企业职工基本养老保险参保缴费有关问题的通知》，进一步规范职工养老保险缴费管理，喊停违规一次性缴纳养老保险费的行为，这意味着被征地农民转入企业职工养老保险后，必须缴费达到15 a才可以享受职工养老保险待遇，也就是说，离退休年龄不足15 a的移民将难以再转入职工养老保险，而只能进入待遇水平较低的基本生活保障体系，这个政策调整将会对移民未来的参保意愿带来重大影响。

4 结论与建议

浙江省大中型水库移民的生产安置方式已经从“以农为主”转变为“农业安置与社保安置并重”，部分地区、部分项目已转变为以社保安置为主，究其原因，与该省特殊的自然地理特征与社会经济发展形势密切相关。现阶段，社保安置已经在浙江省大中型水库移民安置中占到了越来越重要的位置，也取得了较好的安置效果，但这种安置方式不是“万金油”，并非普遍适用于所有地区和所有项目。综合前述分析，笔者针对水库移民社保安置实践提出如下建议：

（1） 采用社保安置不能一刀切，应针对库区及安置区实际情况，如三产发展、移民收入结构、移民从业结构及就业技能等进行充分地调查、分析，尤其是在土地资源条件较好的地区，要加强政策引导，尽可能采取既符合移民意愿又有利于长远发展、稳定发展的安置方式。

（2） 采用社保安置需要有坚实的产业和实体经济作为支撑。选择安置方式必须进行适用性分析，对安置区产业结构、就业容量进行分析。假如安置区的产业不发达，就业容量不足，无法保证尚不能达到社保领取年龄的青壮年劳动力就业，则全盘照搬社保安置是不合适的。

（3） 采用社保安置后，应有针对性地开展职业培训、就业指导等，以各种方式积极促进移民就业，对移民创业给予鼓励和政策支持，同时将社保安置及培训指导所需要发生的费用足额纳入工程概算，或在地方财政资金中予以充分考虑。

（4） 中国土地管理政策和社保政策调整期间，移民对安置方式的选择意愿有可能会随之发生变化和波动，这对移民安置实施工作提出了更高的要求。地方政府应重视政策宣传，充分尊重移民意愿，让移民掌握安置方式选择的知情权和自主权。

参考文献：

[1] 周毅，顾梦莎.新型城镇化安置水库移民的规划实践：以温州市永嘉县南岸水库移民安置为例[J].人民长江，2015，46（22）：107-111.

[2] 范敏，白新珍.浅议大中型水利水电工程移民社会保障问题[J].水利发展研究，2016，16（2）：32-35，81.

[3] 黄建元，潘付拿.论被征地农民社会保障安置的局限与出路[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2014，16（4）：41-45，91.

[4] 陈绍军.失地农民和社会保障：水平分析与模式重构[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[5] 孙中艮，杨文健.建立水库移民社会保障制度的探讨[J].人民长江，2007，38（6）：93-95，123.

[6] 陈阿江，施国庆，吴宗法.水库移民社会保障研究：T水电站S库区移民社会保障的个案分析[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2001，3（1）：1-5.

[7] 蒋礼.水库农村移民的社会保障体系研究[D].成都：四川大学，2007.

（编辑：黄文晋）

Practice and reflection on social security resettlement of large and medium-sized reservoir resettlement in Zhejiang Province

ZHAO Jing

（Zhejiang Design Institute of Water Conservancy &; Hydoro-elctric Power，Hangzhou 310002，China）

Abstract：

At present，social security resettlement plays an increasingly important role in the resettlement of large and medium-sized reservoirs in Zhejiang Province.There is even a trend to replace the traditional agricultural resettlement，which is closely related with the special physical-geographical characteristics and the social-economic development situation of Zhejiang Province.Starting from the background and policy basis of social security resettlement in Zhejiang Province，this paper analyzed the resettlement willingness，implementation advantages and disadvantages of this resettlement method.The analysis results show that social security resettlement is not a panacea，and it is necessary to analyze the applicability of social security resettlement，namely whether it has a solid real economy as the foundation，and consider the livelihood recovery and long-term and stable development of immigrants.At the same time，we should also respect the wishes of immigrant and realize the independent choice of resettlement mode under the leadership of the government.

Key words：

social security resettlement;reservoir resettlement;immigrants resettlement;production resettlement;Zhejiang Province