博弈理论下洞庭湖生态经济补偿机制研究

夏纯迅

摘要 洞庭湖地区的退耕还湖是恢复湿地及长江流域生态功能的重大举措，建立洞庭湖生态补偿机制，对洞庭生态修护与治理具有重要意义。通过文献资料查阅、实地走访，对比国内外湖泊生态治理经验发现在生态经济补偿中存在博弈现象，提出了符合洞庭湖生态经济补偿机制的优化建议。

关键词 博弈理论;生态补偿机制;退耕还湖

中图分类号：X321 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2021）09–0103–03

2014年修订的《环境保护法》正式以法律形式确定了“生态保护补偿”这一术语，原则上规定了财政转移支付和政府间协商或按市场规则进行生态保护补偿制度，从立法的高度明确了生态补偿机制研究的重要意义。在生态保护补偿机制研究中，首先必须明确补偿的主体，即补偿谁、谁补偿的问题，其次就是为什么要补偿，即明确补偿的基本原则，最后，就是如何进行科学补偿的问题，即补偿的方法及补偿标准的问题。因此，厘清洞庭湖生态经济补偿中存在的博弈关系，有利于洞庭湖生态经济补偿机制的研究。

1 洞庭湖地区生态补偿主体的博弈

1.1 洞庭湖地区生态补偿主体

1.1.1 补偿谁 洞庭湖地区湿地的治理与建设主要是对洞庭湖及周边地区所占用的耕地、林地、经济建設用地纳入湿地建设，以保持该地区生物多样性、饮用水源保障、农田灌溉保证、调蓄洪水、气候调节、降解污染物及水产品的开发与利用等功能，具有生态环境价值、农业灌溉价值、调蓄抗灾等社会价值和经济价值。补偿的客体是所在区域的农户、农村经济实体企业、各地区的行政单位和在此地参与经济建设的商业群体（表1）[1]。

1.1.2 谁补偿 按照谁受益谁补偿的原则，洞庭湖地区生态补偿的资金应由受益方出资与筹措，明确谁补偿的问题。洞庭湖地区湿地建设后的受益方是一个复杂的群体，可分为直接受益方与间接受益方，直接受益方主要是湖区农户、湖区自来水企业、湖区旅游部门、湖区行政部门及向洞庭湖排污企业等，间接受益方应包括洞庭湖流域居民、长江流域居民、全国人民乃至全人类。目前，许多学者也充分认识到了这一点，所以洞庭湖地区湿地建设生态补偿受到了国际生态保护组织、国家行政机关、各级地方政府及湖区人民的普遍关注，国际生态保护组织建立了相应基金，中共中央与地方政府也从国家财政与地方财政拿出资金进行补偿。

1.2 洞庭湖地区生态补偿主体间的博弈关系

在对洞庭湖地区生态补偿中，博弈主要集中在湖区农户、行政部门、经济实体与国家行政机关和地方政府之间的博弈，湖区农户、行政部门、经济实体与自身的博弈，以及国家行政机关和地方政府自身的博弈。

1.2.1 湖区农户、行政部门、经济实体与国家行政机关及地方政府的博弈 洞庭湖地区的生态恢复与自然建设会与湖区农户、行政部门以及经济实体产生利益的冲突。首先是湖区农户在生态恢复与建设中会被征收走赖以生存的土地资源，我国实行土地所有权国有制，农户具有使用权，一但使用权被夺走其生存权也将受到较大影响，通过货币对使用权进行量化难度很大，移民后期的扶持与安置将是一个长期且头痛的问题;另一方面，农户的耕地往往与房屋连接在一起，也要对房屋的所有权进行补偿，而对农村住房的补偿标准也将会产生较大的分歧。

其次是湖区行政部门与地方政府的博弈，虽然湖区的行政部门是非盈利的服务机构，可以通过调离安置等办法解决，但其他地方同级行政部门很难消化如此庞大的群体。另外，要想让行政部门人员乐意调离，最有效的方式是升级调离，但这又不符合行政规定且难度更大。

最后是湖区经济实体与政府间的博弈，相对于前面二者，经济实体与政府间的博弈更容易一些，通过货币补偿就能实现，但经济实体是以盈利为目的的，所以在补偿标准上与国家及地方政府之间存在博弈。

1.2.2 湖区农户、行政部门、经济实体与自身的博弈 洞庭湖地区农户、湖区行政部门以及在湖区投资建设的经济实体，它既是补偿方，也是被补偿方，存在自己给自己补偿的现象。但这一群体并没有真正认识到这一现象，将这一部分博弈也转移到与国家行政机关及地方政府的博弈。

1.2.3 国家行政机关及地方政府与自身的博弈 对洞庭湖地区生态治理与建设，特别是实行“双退”机制，需要国家行政机关及地方政府痛下决心才能取得理想的效果，从20世纪90年代到今天，对洞庭湖地区生态治理国家行政机关及地方政府与自身还存在着博弈，其主要表现为以下几个方面。

第一，是实行“单退”还是“双退”仍存在争议。退人不退耕的“单退”模式最大限度地保障了湖区农民生产资料，对洞庭湖地区经济影响较小，主要从调蓄防洪对人身安全带来的损失的角度出发，最大限度地减少了洞庭湖地区洪水给湖区人民带来的生命安全隐患，但对整个洞庭湖地区的生态治理与恢复影响较小，不能从根本上对洞庭湖地区生态进行治理。而采用退人退耕的“双退”模式虽然能从根本上对洞庭湖地区实施生态治理，但对经济的影响较大，且生态补偿金额巨大，难度很大。

第二，国家行政机关及地方政府也在反复考量洞庭湖地区生态恢复与治理的面积，按照《2010—2015年洞庭湖4350还原计划》目标是将洞庭湖水面恢复到4 350 km2，已过去5年，离这一目标的实现还有很大的距离。

2 洞庭湖地区生态补偿的原则

生态补偿国际上通常称“生态服务付费”或“生态效益付费”，主要包括4个类型：直接公共补偿、限额交易计划、私人直接补偿和生态产品认证计划[2]。我国在《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》第三条基本原则：生态保护补偿应当坚持政府主导与市场运作相结合，鼓励公众、企业等各类社会主体积极参与。按照权责一致、分类分级的方式开展，衔接配合好各类型、各层级生态保护补偿政策，形成共同推动生态保护工作的合力。

我国对生态补偿政府承担主体责任，实现多样化的生态补偿形式，鼓励各类社会主体积极参与。结合国内外生态补偿办法，洞庭湖地区生态补偿可以借鉴以下4项原则：（1）谁破坏谁付费原则;（2）谁使用谁付费原则;（3）谁受益谁付费原则;（4）保护者得到补偿原则。根据以上原则，在退耕还湖策略下，洞庭湖地区的农户的土地使用权丧失应得到相应补偿，实体企业直接投入机会成本的丧失也应得到相应的补偿。

3 洞庭湖地区生态补偿方式及标准的博弈

从法律机制构建的角度来看，生态保护补偿方式和标准的确立不是纯技术的问题，而是社会性的问题，生态保护补偿对象的类型化社会性行为与类型化的合理补偿要求是决定生态保护补偿方式和标准的决定性因素[3]。从生态保护补偿机制建构来说，确定补偿对象的类型，进而确定其应受补偿的原因，判断其补偿要求的合理性与类型，再借助生态保护补偿协商机制，确定其具体补偿方式和标准。

3.1 湖区农户的补偿方式与标准

3.1.1 补偿方式 退耕还湖后湖区农户的土地使用权丧失，等年限的土地流转费用可以采用货币补偿，部分农户对土地的眷恋也可采用同等面积土地使用权进行土地置换。土地补偿中宅基地及地上建筑物的补偿问题，可以采用划拔土地集中安置或折算成货币进行资金补偿。政策补偿是对退耕还湖后湖区农户由于生产资料丧失后，对自己生产能力与工作能力下降后的一种阶段性补偿，可以通过优先安置就业、免费技能培训及创业税收减免等优惠政策进行补偿，包括移民后期扶持。近年来，移民人员的智力补偿也是各级政府在积极探讨的一种补偿方式，随着科技的飞速发展，农户学历层次较低，知识和技能有限，很难快速适应环境的变化，加强智力学习与培训十分重要，年轻群体可以开展职业教育、创业培训来提升移民农户的适应能力。

3.1.2 补偿标准 土地流转费用应结合当地土地租赁与流转标准进行补偿，在洞庭湖退耕地區有部分农场的土地性质是集体所有制，可借鉴近3年平均土地租赁费乘以最低土地确权年限进行补偿。

3.1.3 补偿方式与补偿标准上的博弈 在补偿方式上，通过对湖区部分农户的调查，可知有41.4%的农户选择货币补偿，有27.3%的农户选择土地补偿，剩余31.3%的农户既同意货币补偿也接受土地补偿。说明湖区农户在补偿方式上还存在博弈，这与目前土地流转政策和流转费用的持续上涨息息相关。

在补偿标准上，在保障政策落实的基础上政府希望越低越好，而农户则希望越高越好，所以就保障标准也存在着博弈。当然补偿标准不能底于当地土地平均收入与最短使用年限的乘积;最高标准不能高于当地土地平均收入与最长使用年限的乘积。

3.2 湖区投资建设经济实体的补偿方式与标准

3.2.1 补偿方式 湖区投资建设的经济实体主要是指在洞庭湖区投资建设的企业，包含国有制企业、集体制企业及民营企业。对企业的补偿方式主要是货币补偿，也包括部分政策补偿，以帮助企业改建与重建。

3.2.2 补偿标准 国有制企业是由国家或地方政府筹资兴办，其归属与决策由国家及地方政府决定，可重新选址兴建，只需要补偿重建过程中员工的损失。而对集体制企业及民营企业的补偿标准则要形成统一的标准和规范进行补偿，可以借鉴生态保护补偿已取得了较好成效和经验的地区的相关补偿办法与标准，结合中央财政及湖南省地方财政的能力设计补偿标准，充分考虑被补偿人的补偿意愿与配合程度，开展基础性补偿与激励性补偿相结合的补偿办法进行补偿。同时，可以思考货币补偿外的补偿方式，如政策补偿，对退耕还湖后企业的改建与重建可以给予土地优先使用权、税收政策的减免等优惠政策。

3.2.3 补偿标准上的博弈 企业的主要目的就是获得赢利，所以在补偿标准上希望获得超出期望值的补偿，而政府则是代全体纳税人对洞庭湖进行生态修护补偿，所以是希望能最大限度地发挥补偿金的效用，所以在补偿标准上存在着博弈。企业应该了解，通过洞庭湖的生态修护能发挥更大的社会效益与经济效益，特别是依赖于洞庭湖水质与风光的养殖企业、观光企业、农业企业及水厂等实体企业，只有通过洞庭湖生态修护才能更好地获得经济效益。各级政府也要认识到，企业也是纳税人，是洞庭湖生态修护的支持者和出资者，也是未来洞庭湖的治理与开发者，所以在补偿标准未能达到企业期望值时，可通过给予土地优先使用权、税收政策的减免等优惠政策来协调企业期望值，使补偿标准达成一致。

3.3 湖区行政部门的补偿方式与标准

3.3.1 补偿方式 洞庭湖在退耕还湖后会有大量行政部门裁撤，产生大量行政人员的冗积，这些人员的安置直接影响退耕还湖工程的进展，以及洞庭湖生态修护的进程。一方面，洞庭湖生态修护过程中及修护后的管理需要成立新的部门，通过对行政人员进行培训学习及考核，可以将考核合格的人员安置在新的部门;另一方面，加强退耕还湖后的移民安置管理，通过合村建社区等形式扩大行政人员缺口，解决另一部分行政人员的安置，推进城市化进程;对多次考核不合格的行政人员则给予一定的经济补偿或转岗安置。

3.3.2 补偿标准 洞庭湖退耕还湖后所冗积的行政人员遵循平级调用的原则，对考核不合格的行政人员则给予一定的经济补偿，其补偿标准应参考当地经济水平与年龄结构进行补偿，同时统一纳入社保。

3.3.3 补偿标准上的博弈 对湖区行政人员的补偿最大的博弈仍在补偿标准上，作为行政人员如果平级或降级调用，不能有较发挥其积极性，但由生态修护工作而产生大量升迁调用又不符合组织任用原则。洞庭湖生态修护部门要认真思考，洞庭湖的生态修护工作的推进还需要这些人的支持与参与。

4 结束语

洞庭湖生态经济补偿存在博弈现象，具体主要表现为：第一，湖区农户、行政部门、经济实体与国家行政机关及地方政府的博弈;第二，湖区农户、行政部门、经济实体与自身的博弈;第三，国家行政机关及地方政府与自身的博弈。博弈的对象主要集中在补偿方式与补偿标准上，洞庭湖生态经济补偿应包含生态环境修护经济补偿和生态环境维持经济补偿，在洞庭湖生态经济补偿机制构建中，要明确补偿的主体、补偿的基本原则、补偿的方法与标准，合理的补偿方式与补偿标准对洞庭湖生态环境的治理与维护将起到积极的促进作用。

参考文献

[1] 熊鹰，王克林，蓝万炼，等.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估[J].地理学报，2004（5）：772-780.

[2] Scherr S J， Bennett M T， Loughney M，et al. Developing future ecosystem service payments in China： lessons learned from international experience[R]//A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development （CCICED） Taskforce of Ecocompensation.2006.

[3] 肖爱，宁艳.生态保护补偿机制的“对象中心论”——以洞庭湖湿地生态保护补偿为例[J].法学时代，2017，15（3）：11-15.

责任编辑：黄艳飞