教育考试机构预算管理现状及信息化问题的研究

姜小娟 江苏省教育考试院

教育考试机构主要承担招生考试的组织管理工作，以科学选拔各类人才和维护社会公平出发，以“办好人民满意的教育考试事业”为目标，统筹各类招生考试项目，深化各类招生考试改革，全速推进各类招生考试发展。当前我国各级教育考试机构，同时肩负着教育考试的管理职能（代表国家与政府）与业务职能。双重职能在预算编制与其他教育类事业单位相比有共性也具有自身的特殊性，如何利用信息化管理对各项考试业务收支项目进行整合、优化，提高资金使用效益对推动教育考试事业科学健康发展至关重要。

一、教育考试机构传统预算管理目前存在的问题

（一）未单独设置预算部门，预算编制准确度不够

预算制定和财务核算应有明晰界限，才能相应制约。据笔者调查，目前国内教育考试机构多数未设置独立的预算部门，由财务部门负责牵头实施，财务人员临时参与预算编制，对各部门实际业务支出了解有限，基础数据准确性无法审核，对设立的预算项目缺乏量化与科学论证，由此造成项目与资金不匹配，没有真正发挥预算资源配置作用。相反业务部门预算编制没有主动参与意识，只是被动接受财务下达的预算指标，有些项目预算只是走过场，财权和事权没有形成有机结，影响了预算的准确性。

（二）预算编制手段不科学，预算约束力度不到位

有些教育考试机构预算编制主要以上年度实际收支作为下年度预算编制的参照基数，但对上年度基数缺乏科学有效的分析手段，对一些年度化的特殊因素没有剔除，这样容易固化资金分配格局，不利于调整和优化支出结构，造成资金使用效益低下。单位经费预算一经批准，就应形成全员约束力，因为预算内控系统不够完善，预算编制数据不精准，导致追加预算，调整预算过于频繁，预算执行随意性大，影响预算权威性，弱化预算管理的严肃性。

（三）没有独立预算管理监督部门，缺乏有效内部监督

教育考试机构大多数没有明确的预算管理监督部门，虽然教育考试机构基本都成立了纪检监察部门，但对纪检监察人员参与预算管理的职责范围没有明确限定。监察人员更侧重的是对具体业务流程环节中的监督，而不是参与整个预算管理过程，也无法对预算管理制度的建立和实施情况进行科学评价。对预算管理中的漏洞，执行过程中存在的问题，因缺乏有效监督，整体内部无法迅速发现，进行调整弥补。只能依靠外部审计机构进行审计后，才能事后整改，监督具有滞后性。如果存在问题不能及时解决，会严重影响预算管理的顺利实施，整个预算管理体系的无法良性循环。

（四）预算管理信息化水平较弱，预算绩效评价流于形式

和高校相比，教育考试机构财务信息化在覆盖的广度与应用的深度有很大的差距，目前预算编报，预算执行情况基本依靠手工汇总和财务软件。手工编制预算导致实际数据分散，难以集中获取。一些信息系统之间没有实现数据共享，不能借助大数据分析，信息化效率低下，所以不能根据预算的执行情况做出迅速调整，无法科学精准的对预算项目进行绩效评价。管理者只能按照预算年度与同期下拨经费数据对比，按工作经验甄别有效关联信息对预算执行情况进行监控。考试项目间出现经费错用，挪用，制衡机制无法发挥作用，绩效评价过程控制弱化，造成预算执行失控。

二、适应预算制度改革、构建预算管理信息化系统

（一）预算管理信息化系统是科学预算的必要措施

近年来财政一直在强调科学预算，精准预算。改变以往“先安排钱、再研究事”“钱等项目”的粗放预算管理模式。科学预算要求单位编制预算时，对预算项目立项初期，不仅要全面考虑其是否符合国家政策、单位规章制度，会议纪要等制度依据，还要准确测量新增项目所需的资金量。如果未经前期研究、论证上报的项目会导致来年预算执行时资金需求量不准确，要么资金有缺口，要么预算执行率低，达不到预算绩效设定的目标。客观来看，预算目标是面向未来的指标，本身就面临大量模糊性和不确定性，人为测算更会忽略一些有效的信息，造成偏差，失之毫厘，谬以千里。如果将预算管理信息系统作为业务的载体，通过构建量化模型来确定预算目标，消除信息不对称的干扰，将预算批复、执行、监控、评价等环节优化于整个软件系统，使用现代技术去控制预算执行的全过程，可以避免人工统计数据误差，删除无效重叠项目的无序申报。只要预算一经批复，用信息技术手段控制完全可以完成预算执行、政府采购、固定资产的配置，对重点业务环节减少了人为操控因素，倒逼预算执行部门严肃认真地对待预算的执行，提高预算执行率，提升单位运营效率。同时随着考试业务规模的发展，业务的复杂性，多样性更需要将信息化技术作为提高预算管理水平的有效手段。大形势下，考试机构必须顺应改革，把握机遇，树立信息化、大数据思维，积极接纳和转变，推动预算管理信息化对业务的创新发展，全面提升财务信息化支撑能力。

（二）预算管理信息化是内控信息化的重要组成

2017 年教育考试机构开始编报行政事业单位内部控制报告，报告中对内部控制信息化建设提出明确要求，要求各单位在内部控制建设信息化建设阶段对投入资金规模、信息化覆盖情况及升级改造、信息化模块联通情况和政府会计核算互联互通方面作出评价。预算管理，项目管理，绩效管理是内控信息化系统的重要组成部分，其目标就是内化于制度，固化于软件，充分运用智能化手段，对经济活动进行全业务覆盖、全环节管控、全过程留痕，将管理责任和监督责任分解到岗，落实于人，有效遏制腐败的发生。预算管理信息化对资金高效安全使用和科学化精细化管理能够提供强有力数据支撑，保证整个内部控制管理制度有效落地实施。

（三）预算管理信息化是提升工作效率的有效措施

预算管理信息化系统能够将预算逐步细化，全员按照软件系统设置权限主动参与预算编制全过程，避免以往财务部门对整体预算一刀切的现象。业务部门参与预算的优点在于，其更加清楚相关业务收支情况，考试考务部门可以根据当年招生人数及考务实际情况确定收入及考试支出重点环节，后勤服务部门熟悉单位运营环节，知道开源节流的重点。命题部门对自考、高考、社会类考试委托命题费及各项试卷印刷标准更为了解。考试机构的业务部门按照时间节点在预算信息化系统上如实填报各自相关收支情况后，财务部门通过系统就能自动取得预算汇总数据，提高预算编制效率。将以往预算编制的随意性、数据的不准确性、汇总工作的复杂性以及反馈情况的不及时性降到最低。财务部门也能从繁杂而无意义的汇总工作中解脱出来，将更多地精力放在财务分析上，提升财务工作效率和工作质量。对高层管理者而言，通过信息化系统将以往不对等的信息整合起来，能更直观的了解单位整体情况，进行决策。

三、预算管理信息化建设的基础思路

（一）预算管理和财务管理必须相辅相成、紧密结合

预算管理是财务管理的核心，财务报销会计核算是财务工作的重点，所以在构建预算管理信息化系统时，预算管理和财务管理二者不能孤立，需紧密结合。2019 年教育考试机构正式执行政府会计制度，实行双核算，财务会计和预算会计相互对应，可以从财务管理角度对预算、报销等事项的审批流程和内控流程进行详细梳理，从事前到事后的每个环节认真论证，同时利用第三方软件公司的技术支撑开发财务信息一体化系统，在财务信息化平台内嵌预算管理业务，政府采购管理业务，其他财务处理业务等。将预算管理和内控管理、财务管理三个模块紧密结合，达到预算管理与会计核算的信息合成，数据共享，避免造成信息孤岛。

（二）明晰预算流程中的关键点，实现信息系统嵌入式管理

全面预算管理强调的是“全面、全员、全业务”，预算信息管理统建设时，却要从定位、业务和流程入手，确定哪些流程线上处理，哪些流程线下处理。按照预算申报与审核、预算执行与控制，预算分析与考核的工作流程，将所有工作环节中的具体要求固化到信息系统中，保证每项业务按照规定的流程运转，无须人为因素产生的不规范和低效率。初期设置可以对预算执行系统细分为账户管理，公务卡管理，用款计划管理，国库支付管理，动态监控，国库票据管理等几项重点模块，按照模块进行预算信息化设置。通过网络，按照职能权限让财务及业务部门能实时、清晰地了解预算下达及执行情况，进行有的放矢的调整，保证预算目标的实现。

（三）预算管理信息化同预算绩效管理相结合

目前大多数考试机构在完成财政部门整体绩效管理情况和项目绩效管理情况申报时，只能依靠本单位财务部门向业务部门下发电子表格传达财政绩效工作要求，再通过回收电子表格人工统计后汇总上报财政绩效平台，工作方式落后、时间周期长，数据不准确。预算绩效监控及时性可靠性不能有效保障，预算绩效管理过程中人工调整因素过多，随意性太大。依托预算信息化管理框架，将绩效管理目标融入预算管理全流程，在预算资金的分配、管理、监督过程的各个环节贯穿绩效管理内容，重新界定预算编制和审批、预算执行、预算调整、预算分析、预算评价等环节的工作内容、工作方法、工作程序、具体标准等，实现预算管理与绩效管理的紧密结合，形成以项目库管理为基础，以预算编制、预算执行、财务决算为主线的业务闭环。对项目库中的项目，制定相应的预算项目绩效管理办法，每个项目有相应的管理部门，归口部门对自己所属预算项目负责，承担相应的绩效管理责任。不具备专业技术条件的也可以邀请第三方专家对项目进行评估，论证项目的合理性、可行性。加快预算项目执行过程，利用数据分析做好预算绩效监控，及时纠正偏差，提升财政资金使用效率。

（四）预算管理信息化与财务一体化系统相融合

财务一体化系统是未来教育考试机构财务结算信息化的趋势，财务一体化系统以预算管理为主线，资金管控为核心，通过资金监管，及时发现单位财务管理过程中的问题。系统信息能自动生成，各级领导在各自权限范围内，通过可视化界面动态掌握预算执行的各类指标。在员工线上填报、流程审批、财务审核、确认付款等整个财务流程审批环节，利用电子信息技术自动控制预算，通过财务一体化平台对各项任务进行分配和监控，达到预算管理与费用管理、合同管理、共享应用。例如：业务部门报销流程，员工个人按照经办权限在财务一体化系统中录入报销信息，按照系统指引输入报销的相关预算项目，财务一体化系统直接比对此笔报销有无立项，报销项目是否匹配，将预算数据与实际发生数据进行差异化对比，对实际发生超出预算的部分进行自动约束。对系统通过的报销数据，领导按照“三重一大”等单位制度嵌入在系统内的职级权限进行层级审批，最后通过报销系统模块产生了实际资金支出数据，这个数据同时也直接反映了预算执行的结果，达到预算管理系统和财务共享平台的融合。最终目的是通过各系统的协作，引用数据和传送完成对预算的控制，保证预算的准确性。

（五）明晰预算信息化定位，结合业务特点，确定管理软件

教育考试机构业务上实行条线垂直管理，对上接受上级教育部考试机构业务领导，对下指导基层教育招考机构和有关学校的考试组织，所有收支围绕考试业务展开。收入主要来源为各项考试收缴的非税收入及部分财政拨款。与企业更重视成本核算的侧重点不同，考试机构更注重资金的安全性，预算项目合理合规性，以及预算执行率，和预算绩效的评价。所以不能简单盲目引用企业的预算信息化管理模式，应结合考试机构实际业务特点，预算管理信息化达到的设想目标，同时整合机构现有软件兼容性，充分评估市面软件的技术和功能特点，选择适合的软件系统。软件系统一上线就意味着预算工作流程和工作模式的已经固定，所以在软件系统实施初期，要考虑系统固化的预算数量，简化预算执行细节，保证关键的预算管理需求，使系统简练和有效，后期真正运转起来。

四、充分利用预算管理信息化的数据成果

（一）及时调整预算目标

预算编制结束后，在实际执行过程中要求一方面严格按照既定目标操作，另一方面通过预算管理信息化系统对预算目标执行情况进行跟踪监控，可以适当根据内部管理和外部环境的变化，对预算目标进行合理及时的调整，并根据单位发展方向、中长期规划适时调整预算管理信息系统，以保证预算管理信息系统在运行中不断完善。

（二）进行预算分析

预算分析主要通过信息系统内的功能设定完成，是实际执行效果与预算目标之间的数据对比。预算分析的完整流程可以如下操作：将单位实际预算数据录入信息系统、信息系统自动比对数据差异、整理数据差异、分析差异原因、制定相应改进对策，加强基础数据进行预算分析，可为新年度预算编制提供数据参考，同时提升管理水平，为领导决策提供可靠服务。

（三）进行预算绩效评价

通过预算管理信息化系统，对预算事前事中事后全过程参与，信息系统电子留痕不仅便于接受外部预算审计监督，内部也可以自行聘请政治素质与业务素质都过硬的财政、税务、会计、审计、法律等方面专家，组成专家组利用信息化数据，对每年年度预算编制、执行进行分析评价，形成分析报告。建立相应的激励机制，初步形成预算管理的经济责任体系，奖罚分明，公平、公开、公正。对执行好的部门进行奖励，执行不好的采取惩罚措施，形成良性的竞争模式，激发员工工作积极性，保证预算管理的严肃性，达到预算提质增效的结果。

（四）提高资源分配效率

预算管理信息化系统前期通过精确细致的预算目标制定和任务分解，将单位资源合理分配到各个业务部门。后期可以按照预算项目执行时间节点，提取系统中的数据，分析指标。跟踪监管及时调整预算项目，将有限资源用在最需要解决的问题上，保证单位事业良性有序发展。

五、结语

在当前国家对于教育考试机构深化改革的新形势下，教育考试机构内部的预算管理方式也发生了较大的变化，为保证预算管理效果，教育考试机构应转换理念，做好顶层设计结合本单位各项考试业务实际及单位内部控制制度，将信息系统嵌入预算管理的各个环节，充分利用信息化手段明晰预算流程中的关键点划分，规范各部门各岗位的预算职责和权限，健全和完善从预测到预算，从决策到执行，从执行到监督一套科学规范的预算管理信息化体系。确保预算编制，审批，执行，评价等各环节职责分明，相互制衡。