论我国公立高校财政自主权的特质

冉富强 曹振

建设现代大学制度，发挥公立高校[注]本文所称的公立高校，是指由各级人民政府出资设立并管理、实行普通高等教育的普通学校，包括普通本科高等学校、普通高等职业学校、普通高等专科学校。在人才培养和科技创新上的重要作用，必须保障公立高校的财政自主权。目前，国内学界对公立高校财政自主权的关注不多，研究重点在于高校办学自主权。从现有成果看，学界不仅对我国公立高校财政自主权的概念界定没有形成统一的观点，对高校财政自主权的性质也没有明确认识。有鉴于此，本文拟通过对公立高校财政自主权逻辑基础的回溯，阐释我国公立高校自主权的性质定位以及基本特征，为公立高校财政自主权制度的完善提供理论参考。

一、我国公立高校财政自主权的理论缘起

公立高校财政自主权是指公立高校为了更好地发挥其功能，请求政府提供财政拨款并获取其他非财政性收入的权利，以及对高校办学资产在一定范围内享有自主管理、自主使用和自主支配的权力。公立高校财政自主权的产生与学术自由、大学自治密不可分。

(一)学术自由是公立高校财政自主权的逻辑起点

学术自由是现代大学产生的理论基础，也是公立高校财政自主权的逻辑基础。从大学追求学术自由的历史看，传统的德国自由理论将学术自由视为消极权利，要求排除来自政治国家的不当干预。大学出于对学术自由的追求，不断地与外部势力做斗争，努力摆脱政府与宗教的控制，使大学发展成为具有自治权的团体。19世纪初，洪堡论述了学术自由的理念，明确提出教师和学生有进行学术研究、免受外界政府管理和社会经济生活干扰的自由，具体包括思想自由、科研自由、学习自由、出版自由、言论自由等。洪堡还通过创建柏林大学实践了学术自由理念下的大学自治，对世界各国产生了深远影响。[1]31-32学术自由作为现代大学的理论基础甚至是价值目的，需要具备一定的财产自由以对抗政府借拨款施加的政治压力。

然而，随着政治国家与市民社会的逐渐融合，传统的消极学术自由也逐渐有了要求国家承担保障义务的权利功能。换言之，现代大学不仅与社会关系密切，还承担着部分政府职能，为社会提供准公共产品。因此，学术自由不仅成为宪法上的一种基本权利，更要求国家承担消极的行政不干预义务、积极的财政给付义务以及积极的立法保障义务，满足大学自身发展所需要的社会环境要求以及财政支持要求。从这个意义来看，学术自由与公立高校财政自主权关系密切，二者是派生或者依附关系。

(二)公立高校财政自主权是大学自治的物质保障

与学术自由联系最紧密的制度就是大学自治，二者是相辅相成的关系。本质上，学术自由的客观价值秩序功能要求建立相应的保障制度——大学自治制度。在这个意义上，“大学自治获得了持久的精神动力，而不再是自发形成的古老习俗”[2]，同时大学自治又为学术自由提供了制度性保障。

从历史上看，西方大学自治是大学师生与世俗势力和宗教势力持续不断争斗并最终以特权形式出现的。英国哲学家霍布斯认为，权力是“获得任何未来明显利益的当前手段”[3]62。大学自治是允许大学自我统治而最低程度地接受外力强制的一种权力。[4]20不过，大学并不能对外部主体如政府、教会等行使命令与服从意义上的权力，大学自治只能是一种内部权力，是对领导管理、内部财政管理、从非公共渠道获得资金、学位资格审查和认可等事顶进行管理，不受政府、宗教以及其他个人团体干涉的权力。

为实现大学自治，大学必须具备相对独立的财政权力。经费是一个组织存在和发展的基础和根本，没有充分的独立财权，组织的自治性与独立性将无从谈起。作为提供准教育公共产品的大学，不可避免地会与社会、政府产生必要的关系，社会对大学提出不同的教育需求，同时大学需要外界市场和政府的经费投资，以便提升高等教育的质量和实现学术自由的追求。不过，对于外界资源的过度依赖将会削弱大学的自治程度，使其容易受到外部利益的制约和不当影响。在这个意义上，赋予公立高校一定的财政自主权具有足够的积极意义和正当性理由。总之，公立高校的财政自主权不仅是实现大学学术自由的应有之义，更是确保大学自治实现的制度性权力(利)。

(三)我国公立高校财政自主权的理论逻辑

目前，我国确立了学术自由在宪法以及相关法律中的地位，但对于公立高校的财政自主权的规定尚不明确。我国《宪法》第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”该条被认为是我国对于学术自由的宪法规定。学术自由作为宪法赋予公民的基本权利，同时具有主观权利面向、客观价值秩序功能、制度性保障功能。其中，学术自由的制度性保障功能要求国家构建一定的制度保障公民的学术自由权，同时也应当依法保障高等院校这一组织机构的学术自由权。高等院校自主权实际上就是国家在宪法层面保障公民及高校学术自由的体现。

高校自主权是国家在宪法层面上赋予高等院校自身享有就学术事项或问题的规则制定权。这一关涉学术事项的规则制定权实际上是宪法赋予高校的“立法权”。因此，在涉及学术自由的领域，比如考试规则的制定、教学目标的设定等均属自主事项，高校可以依据学术自由的理念做出相应规定。在诉讼中，人民法院应尊重并保护高校及学生的“学术自由”，这一司法审查边界被称为“学术遵从原则”[注]“学术遵从原则”是指最高人民法院指导性案例39号“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”确立的高校学位授予细则及学位授予行为司法审查的“学术自治尊让原则”。。但是，对于不涉及学术自由的领域，高校如果做出影响学生基本权利的决定，应当执行法律保留原则。

尽管我国公立高校办学自主权没有形成强有力的法律制度保障，但我国《宪法》有关学术自由的规定和《高等教育法》对依法自主办学以及七项高校权利的规定可被视为法律依据，各个高校有权在此基础上自主制定符合本校定位和特色的章程规范。无论是西方与学术自由相辅相成的大学自治制度还是我国的高校办学自主权，实质上都是在处理政府、社会与高校之间的关系。两者都强调大学应具备独立的财政自主权。高校的财务自由是高校能在政府束缚下获得自主发展的最基本要求。在我国，公立高校的办学自主权不仅包括高校内部有关学术方面的自主决定权，也包括行政事务上的自主管理权。我国法律规定高校有权依法从政府之外的其他社会主体获得办校经费，同时对于依法取得的财产有自主支配和管理的权力，以支持高校发展特色的教育事业，满足社会的需求。因此，公立高校在办学自主权之下享有一定的财政自主权，财政自主权也最能体现政府、社会与高校之间的管理与服务关系。办学自主权与财政自主权是相辅相成的，办学自主权是财政自主权的前提，财政自主权又为办学自主权提供物质保障。

二、我国公立高校财政自主权的性质

我国公立高校对外表现为独立的法人主体，具有不受非法干涉的办学自主权，相对于高校以外的其他主体享有一定的法定权利，对内具有一定的权力因素，对内部事务实施必要的管理。在实践中，高校为实现高等教育目标，必须进行有效的管理，所以国家通过法律法规赋予高校一些行政权力，例如《教育法》第二十二条和《学位条例》第八条关于学位授予的规定。公立高校财政自主权属于办学自主权的一部分，具有“权利”和“权力”两种性质。

(一)我国公立高校财政自主权的权利面向

《民法通则》将高等学校视为事业单位法人，规定了事业单位应当具备法人条件，必须依法成立、有必要的经费或财产、有自己的名称以及组织机构和场所，并且能独立承担民事责任。《民法典》在“非营利法人”部分规定了事业单位，基本延续了《民法通则》的规定。根据《教育法》《高等教育法》的有关规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。因此，公立高校可以独立的民事主体身份参与民事活动，是法律规定的私法人主体。公立高校主体地位的独立意味着公立高校不是政府的附属机构，可以在《高等教育法》规定的自主权的框架下结合自身需求实施有自我特色的发展计划，有效避免政府的干预；与此同时，公立高校要独立承担的义务也通过其法人地位的确立得以确定。[5]

研究公立高校办学自主权实质上是研究高校与政府间权利义务的分配问题，而其中的财政自主权更能从微观上凸显两者之间的关系，公立高校财政自主权的自主程度能够反映政府对公立高校办学的控制程度。一般而言，公立高校受政府约束的直接原因就是高校的办学经费大部分来源于政府拨款。权利是法律所保护的利益，无论财政自主权的客体是什么，对于高校而言，它总是一种利益，若没有这种利益，权利也就不存在了。从这个意义上看，公立高校争取财政自主权是为了获得公立高校自主办学的经费，使高校本身有独立发展的空间，保障学术自由。权利与义务相对应，将公立高校的财政自主权视为权利，意味着必定存在与之相对应的义务。

在市场经济条件下，公立高校财政自主权存在权利因素，主要表现为公立高校整体的收入自主权。如公立高校有向国家申请办学经费的权利，公立高校的举办者是国家，具体的职能承担者是中央或地方政府，政府拨款是公立高校办学资金的主要来源，公立高校对中央或地方政府具有资金拨付请求权，政府负有向高校依法足额拨款的义务。又如，公立高校向学生收取学费是法律规定的高校财政自主权利。有关学费的收费标准由国家统一规定，即国家掌握着公立高校学费标准的制定权，但公立高校具有对学费的直接收取权，这一权利的行使不仅成为高校缓解财政压力的主要途径，还使公立高校获取了一定的财政自由。[6]47除此之外，宪法和法律也允许公立高校通过其他渠道获取财产来支持高校办学，这些都体现了公立高校财政自主权的权利面向。

(二)我国公立高校财政自主权的权力面向

随着国家对高等教育事业的重视，高校的民事主体资格得到承认，可以以自己的名义在市场领域获取教育资源并参与社会治理。但是，高校的法人资格仅在私法领域适用远不能满足学校自身办学和自我管理的需要。高校办学除了需要具有私权利，还需要享有独立于政府之外的公权力，这种公权力不是由政府为了公立高校的办学事业而赋予其行使的针对师生的权力，而是由公立高校基于内部管理需要直接行使的权力。在自主办学的层面上，高校与政府各自应有独立的行为空间。“政府并不是高校办学自主权的权力主体，政府和大学应当‘各行其是’。”[5]实现公立高校运行行为的全面法治化，不仅应当注意政府与公立高校关系的法治化，还应关注高校内部管理行为的法治化，“要由关注高校与政府的权力关系转移到高校内部权力的配置”[7]。

笔者之所以做出上述论断，是因为高校在实施内部管理时所形成的法律关系很难用私法关系进行界定，比如高校对学生授予学位的行为和处罚行为很难套用民事法律关系进行解释，这两种行为与公法之下的行政行为更为接近。

目前，理想的现代高校特性是“有组织的无政府状态”，即公立高校在具有独立性的前提下，自我发展自己办学，政府只通过拨款和法律法规政策等引导高校发展，不实质参与高校内部事务的管理。正如有学者所说：“赋予高校更多自主管理和发展的权利，将学术事务及内部治理的权力归于高校。”[8]在这个意义上，公立高校财政自主权的权力面向指的是高校内各院系、教职工、学生之间的财务关系。申言之，公立高校享有支出自主权属于高校的内部治理，公立高校有自主管理本校资产的权力、独立使用非专项经费的权力。具体来说，根据法律规定，高校内部管理体制、经费来源和财务制度都应该通过章程予以明示，高校与校内二级教学单位、各非法人组织机构对财政支出都具有一定的权力。但是，由于公立高校对所占有的国有财产特别是受托管理使用的不动产并非完全享有所有权，因此其使用权受到一定的限制和约束。

总之，无论单纯地将高校财政自主权视为权利或权力，都不完全符合我国公立高校财政行为运行的实际情况，前者可能导致我国高校办学自主权遁入“私法”系统，不利于高校实现公共利益；后者不利于高校灵活自主办学，提高高校社会服务的质量。[7]财政自主权对外行使具有权利属性；内部资产的分配和使用类似于行政管理关系，属于权力的范畴。

三、我国公立高校财政自主权的基本特征

公立高校财政自主权既与地方政府的财政自主权不同，也区别于企业法人的财务自主权。具体来说，我国公立高校财政自主权具备有限性、行使的合法性、行使的合理性、内容的复合性、主体的多元性等基本特征。

(一)公立高校财政自主权的有限性

尽管《高等教育法》第三十八条肯定了高校对办学事项具有财政自主权，但高校“自主”到何种程度，在哪些事项上“自主”，法律并没有具体规定。可以肯定的是，公立高校的财政自主权不是无限制的，而是接受监督的有限自主权。从根本上讲，公立高校与举办者、投资者、利益相关者之间的权利(力)博弈，影响到高校财政自主权内容的确定。

首先，公立高校的财政自主权要受到合目的性的限制。公立高校的绝大部分资产是中央或地方政府提供给公立高校进行教学和科研使用的，公立高校不能随意违背高等教育这一准公共产品提供者的终极目的分配使用财产权。如果确实基于正当目的而超出教学科研目的使用财产权，必须报经举办者的同意；否则，就要依法追究相关人员的党纪责任、政纪责任甚至法律责任。

其次，公立高校对中央或地方政府拨付的专项经费不能随意挪用。《预算法》规定了已经批准的预算不能随意变更，各级地方政府及预算执行单位必须严格执行审议通过的预算。公立高校接受的国家专项经费均属于国家预算拨款，公立高校必须专款专用，无权自作主张随意挪用。

再次，公立高校的财政自主权要受到捐助协议的限制。社会投资者或捐助人通过合作协议、资助协议等方式参与高校资源配置，往往期望从中获得一定利益。因此，公立高校财政自主权应当受到投资者以及捐助者对所投入资产的管理和监督，甚至可以限定财产的使用目的、方式和范围。

(二)公立高校财政自主权行使的合法性

政府有权对公立高校财政自主权行使的合法性进行监督。所谓合法性监督是指公立高校的财政自主权必须符合法律、法规的规定，特别是要符合《预算法》《预算法实施条例》《高等教育法》《慈善法》《合同法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定。

公立高校财政自主权接受合法性监督的原因如下：首先，公立高校财政自主权对内具有权力属性，容易滋生腐败，影响正常的教学与科研活动，由政府对公立高校财政自主权进行监督，既能够保护高校学术自由，又能够促使公立高校提升依法治校的水平。其次，虽然公立高校可以自主决定部分资金的用途，但是难免会出现侵占、挪用资金的违法犯罪行为，政府监督可以有效遏制该类行为的发生。再次，政府监督是高等教育监督机制不断完善的要求。目前，我国中介评估机构不仅数量少而且权威性不足，难以承担起监督职责。发挥外部监督的作用，必须依靠政府监督与舆论监督，但是舆论监督又不具有强制性，相对而言，政府监督是最能发挥作用的外部监督方式。

(三)公立高校财政自主权行使的合理性

我国公立高校财政自主权的基本特征还表现为权力行使的合理性。如果说政府监督是对公立高校财政自主权行使的合法性进行监督的话，那么绩效审计和绩效考评就是对公立高校财政自主权行使的合理性进行监督。

随着政府职能的转变，政府与公立高校之间的关系需要重新协调，公立高校有自己发展教育事业的领域和空间，政府不宜也不应全面干涉高校的内部事务。国外高校监督财政自主权合理性的一个重要方式是设立介于政府和高校之间的中介机构。比如，英国的“大学拨款委员会”、美国加州的“大学评议会”、日本的“中介评鉴机构”等。它们的主要职责都是对公立高校使用的资金进行绩效考评，考察资金使用效率，为政府分配资金、衡量大学水平、学生选择学校提供参考。我国可以借鉴国外现代高等教育管理的体制机制，通过建立健全第三方高等教育评价机制，以高校的教学成绩、科研成果、人员规模等为依据，评价高校的办学质量，规范不同类型高校的使命，明确学术成功的关键因素，并通过立法固定下来。[9]这样，就可以有效监督高校财政自主权的行使，使教育资源得以合理分配，实现高校自主办学的社会效益最大化。

(四)公立高校财政自主权的复合性

在我国，公立高校同时具备民事和行政双重角色，不仅需要“权利”手段来获取高校自治所需的物质基础和条件，还需要“权力”手段来维护高校内部管理。因此，公立高校是横跨公、私两重领域的法人组织，“既可用为公器亦可用为私器”[10]。在公法人视野下，公立高校办学自主权应定性为一种混合权利(力)，兼具私权和公权的性质，财政自主权自然也是权力与权利的混合物。

具体来说，公立高校财政自主权既有权利内容，也有权力要素。根据霍菲尔德提出的八个基本法律概念，权力与无资格相反，与责任相关；权利与无权利相反，与义务相关。权力意味着具有作为或者不作为的资格，权利是有权要求他人作或不作某种行为。[11]118-119公立高校的财政自主权在法律性质上为公私混合权利(力)，其中财政自主权力面向应与责任相联系，权利面向应与义务相对应。财政自主权始终是与责任、义务相统一，没有不负责任的权力，也无只承担义务而不享有权利的权利。[7]在公立高校财政自主活动中，高校对内部管理享有财政自主权力，在职责范围内独立自主支配财产；享有财政收入的权利，但也负有基于公益目的使用财产的义务。

(五)公立高校财政自主权行使主体的多元性

从实践来看，公立高校财政自主权的特征还表现为权力主体的多元性，原因在于公立高校财政自主权利、权力都具有多元性。虽然公立高校财政自主权利的主体对外只能由公立高校作为独立法人单独行使，但基于公立高校财政自主权利实现的合目的性，公立高校的二级院系、非法人机构、广大教职工、学生也应当成为公立高校财政自主权利的内部行使主体。公立高校法人虽然在公立高校财政自主权力的行使过程中具有最高性、权威性等特点，但事实上公立高校的二级院系、非法人机构在公立高校财政自主权力的行使过程中也确实享有一定的自主权力，例如，享有概括授权之下的与其他社会主体签订合作办学、培训、科研研究等协议的权力。这些公立高校的院系、非法人机构实际分享了公立高校财政自主权力。同时，基于民主管理的需要，《高等教育法》也赋予高校师生广泛参与公立高校民主管理的权力。由此可见，公立高校财政自主权主体具有明显的多元性。

四、结语

在促进和配合国家产业升级的进程中，教育和科技对国家富强和民族振兴具有重要意义。在整个教育体系中，高等教育直面全球高科技及价值链竞争的地位更加明显，其对人才培养、文化传承、科技进步等都起着十分关键的作用。要有效强化高等教育的竞争优势，最为关键的就是通过建立公立高校公法人制度，赋予其一定的财政自主权。为此，需要从权力和权利两个面向对公立高校财政自主权的性质进行准确定位，并在此基础上明确公立高校财政自主权的有限性、合法性、合理性、内容复合性、主体多元性等基本特征，最终为明确公立高校财政自主权的逻辑构造奠定基础，为保障公立高校财政自主权利顺利实现提供制度供给，为规范其财政自主权力提供理论支撑。