新乡贤助力当代乡村治理研究

徐子恒

(华东政法大学政治学与公共管理学院， 上海 232001)

在新的历史时期，针对中国的农村问题，“乡村振兴”战略应运而生。并且结合农村的具体情况，提出要在推进法治建设的同时重视“自治”和“德治”的作用[1]。从十九大报告的内容来看，“治理有效”是一个关键的点，它是乡村振兴的目标，也是实现乡村振兴的基础与前提条件，对于整个乡村来说更是稳定与进步的重要保证。在这样的背景下，乡贤作为国家权力与基层社会的桥梁，而受到广泛的关注。2018年中央文件也提出了地方培育乡贤文化，塑造新时代下的新乡贤，发挥他们对于乡村治理的促进作用[2]。在这之后，许多地方开始进行实践，开展一些工程来吸纳新乡贤，成立各种组织给新乡贤提供参与治理的平台。数量和规模较大的、反映效果较好的以浙江最明显，如德清建立乡贤理事会，营造了著名的“上虞现象”，还有绍兴的参事会以及其它各地的联谊会、乡老会等。因此，在学术界、媒体、政治上，新乡贤逐渐成为一个热点。乡贤治理有其自身的历史性，中国历史上通过乡绅实现对乡村的治理，有着“皇权不下县”的说法，乡贤在传统的乡村社会里占据着重要的位置。当前新乡贤的讨论如此热烈，究其原因，一是由于乡村中容易出现土豪劣绅、黑恶势力等不良主体，以及“能人治村”造成资源上的垄断，出于对以乡贤为名而实际不利于乡村发展的担忧；二是随着城市化进程，中国传统的乡村逐渐衰落，国家希望利用乡贤的力量来带动乡村发展、稳定乡村的秩序、重塑良好的乡村道德。

一、理论与概念的回顾

治理一词在最早是世界银行在1989年的一份报告中提到的“Governance”,之后治理慢慢被更多地使用。1990年，奥斯特罗姆夫妇较为系统地从学术意义上提出了多中心治理理论，他们提出无论是政府还是市场在作为单一治理主体时都会存在失灵的问题，因此应该构建一个治理机制，让政府、市场与社会多元参与，他们认为由三者合作组成的治理网络才能更好地弥补单一治理主体存在的缺陷[3]。多中心治理在公共管理中的应用主要强调治理主体的多元化，各主体之间保持一定的联系和独立性，在一定的范围内参与公共事务的治理活动，从本质上看是实现政府、市场、社会等主体之间的“多元共治”。

(一) 西方的治理理论给中国开展乡村治理研究带来的启发

随着国内外对治理理论研究的深入，许多学者在治理乡村的角度进行积极地探索。“乡村治理”的概念由国内一些研究农村的专家如徐勇、贺雪峰等人根据中国的环境主要针对中国乡村问题提出的。赵树凯认为“乡村治理是指多个主体彼此合作，通过参与、沟通和协商等方式来解决冲突与矛盾，建立一个和谐稳定秩序的过程。”[4]徐勇从国家政权的关联程度进行划分：一类是国家政权组织，包括乡镇党委和政府、村党支部和村委会；另一类是各种形式的民间组织，如商业组织、公益组织、互助组织；还有一类是半官半民组织。依据这种区别，分析了各类主体的职责，以及界定了各个主体之间在治理活动中的权力上的关系，并且提出各个主体应当采取合作的方式，共同治理[5]。还有像贺雪峰等将主体划为乡镇政府、农村基层党组织和村民，而村民又可以分为村干部、农村精英、普通村民[6]。

(二) 中国乡村治理困境的研究

钟宜认为中国乡村范围广，城乡发展不平衡，素质不高，以组织化的方式参与公共事务的能力较差。钟涨宝认为在没有农业税后，乡村治理的困境主要表现在基层政权功能减弱，村民自治程度不高，这也与财政不充裕有很大的关系[7]。目前针对乡村的治理中的困境，一些学者发现乡贤在乡村中的社会功能，在新时代下提出新乡贤的回归。“新乡贤”与“乡贤”的区别的核心在于“新”字，第一是产生的社会背景与外部环境与以往乡贤扎根于农村土壤是不同的，新乡贤产生于快速变化转型的现代社会，第二是新乡贤在乡村治理中较之传统乡贤拥有更大的空间。新乡贤的概念众说纷纭，各种解释有着共性与个性。比如李金哲认为简而言之就是乡村的贤能之士[8]。如果从其对于乡村治理以及助力乡村振兴的方面来看，可以界定为那些新时代背景下拥有一定资源、知识、名望，在乡村里起到模范带头作用，能够协助基层自治机关处理好乡村的人际关系、经济发展等事务，以乡村的有效治理推动乡村的振兴。这个群体包括愿意奉献于乡里的基层干部、被人尊敬的道德的模范、传播先进观念与技术的人才、可以带领村民致富的乡村企业精英等。这些人被整个乡村认可，有号召力，正是乡村治理需要的新贤。

二、当前乡村治理的困境及原因

(一) 人才的流失，治理资源的不足

经济的滞后、产业的不合理、收入水平的低下造成农村青壮年不愿守在乡土，劳动力流失，进一步造成乡村发展的后劲不足，农村成为过年回来短暂停留的场所，缺乏生机与活力，留守儿童或者老人成为主要居住者。乡村的有效治理离不开两股力量，其一是外生性的行政力量；其二是乡村自身的内生性力量。而外部的行政力量有其局限性，需要内生力量的配合才能有效地发挥作用，所以乡村自己的内生性资源或者相关力量就成为重中之重。乡村的内生力量主要是以乡村中的能人以及精英为主，但是现实的情况是乡村中大量人才的流失，所以本土人才匮乏，乡村内部的熟人化社会程度在不断降低，加上个人原子化的倾向以及现实中各种利益之间的冲突难以化解，造成矛盾激增。乡村的人才流失，内部关系的变化，这些对于乡村内部治理资源整合产生不利影响。近年来，国家以及政府有意识地通过一些政策以及财政上的优惠试图改善农村面临的困境，但是并未从根本上解决内生力量不足的情况。在滁州市L县H村，据当地的村官介绍，他们常常要面对很大的工作量，但是人员配备不齐全，干部流动性较大，青黄不接，村干部任务繁重、工资较低，导致很多人不愿意继续担任而选择辞职，但是村干部又是治理主体中的重要的一环，所以治理工作很困难。

(二) 城乡发展整体规划不健全，城乡发展不平衡

自从新中国成立以来，中国的农村、农业、农民在不同的历史时期给国家做出了重大的贡献和牺牲，这也造成农村长远发展面临困境。乡村相对于城镇的落后性等特征造成它难以分享到社会主义市场经济发展带来的红利。在影响乡村治理的众多因素中，经济这个因素是十分基础和关键的，而乡村社会长期作为被吸取的对象，经济状况较为一般。通过取消农业税在一定程度上促进了农业发展，但是并没有改变城乡二元经济结构，城乡发展不平衡的现象依然存在。新型城镇化希望以城带乡来促进乡村发展，但是二者的协调发展情况一般，而且可能会出现过于突出城市发展反而限制了农村的发展。乡村还是存在集体经济的发展动力不足，村庄基础设施建设落后于城市，农村自身产业转型与升级的失败，比如一些乡村相继推出农家乐、生态旅游等项目，希望向第三产业转型，但是因为与农村的现状不匹配，难以成功，造成经济发展进一步陷入困境，所以乡村治理的经济基础愈发薄弱，公共服务与供给也难以提高。而据滁州市L村的村官说，由于资金的不足，一些项目和工作在展开的过程中遇到不少困难。

(三) 乡村传统道德文化的式微，文化有功利化趋向

随着改革开放的浪潮席卷中国，中国的经济得到腾飞，西方的许多东西在很大程度上对国人造成冲击，还有市场经济的发展，不仅体现在生活方式等方面有一些变化，在道德标准和价值观念等认识上也有影响。传统的儒家思想对于乡村的影响逐渐弱化，道德伦理体系崩塌，精神信仰在一定程度上也有动摇[9]。在当前中国的乡村，传统文化的衰落是事实，而现代文明中的精华部分比如法治、公正等理念并没有得到普及，相反，拜金、享乐等不正之风反而在乡村大行其道。在一些地区，每年过年期间，虽然村里很热闹，但是很多人都在打麻将，而且数额较大，加上各种攀比之风，一些人一年的收入可能几天就挥霍一空。村民对于物质上的追求越厉害，越显示他们精神世界的空虚。一方面，一些传统文化逐渐消失在时间长河中，没有被继承和发扬；另一方面，当前提倡的社会主义核心价值观也难以在乡村中占据主导地位，塑造人们的道德观念。现在的乡村文化越来越自利，把投入与收益作为基本的衡量条件，把许多事情都是放在利益的视角下去处理。所以，现在的乡村在精神文化领域是很荒芜的，它处在一个传统道德文化衰落，而新时代优秀价值观文化难以确立的空白期。

(四) 村规民约的失效

乡村的道德、价值观念发生变化，礼教的约束力减弱。费孝通阐述的传统礼治难以发挥作用，无论是乡规民约还是一些没有明文却默认的规则其效力都大大降低。传统的“无讼”原则也在村民把自己利益作为事情判断标准的影响下退出乡村舞台。乡村的社会法制的契约精神以及评判标准并不健全，而道德层面的软约束效果弱化，这也是导致乡村内部出现治理困境的重要原因。

三、乡村治理的优化路径——新乡贤在乡村治理中的效应

(一) 引资聚财，经济的发展带动人才的回流

经济基础决定上层建筑。乡村的有效治理需要一个良好的物质基础。新乡贤在思想、信息方面的先进性和财富等资源的优势可以带动当地村民根据自身的条件与当地的特色进行产业的优化升级，如发展地方旅游服务业等，同时积极引入外资吸纳村民闲散资金，以乡镇企业为辐射点，带动周围乡村的经济发展。经济条件的改善也有利于完善乡村的基础设施。乡镇政府的资金有限，不能完全满足人们对公共设施的需求，尤其是在道路、文化体育设施、医疗服务这些与民众需求息息相关的公共服务滞后，而新乡贤的号召力和资金可以整合社会力量完善公共基础设施与服务。在滁州市H村，村干部会主动和新乡贤群体保持联系，在需要的时候通过自身的带动来筹集资金和物资，保证一些工作的进行。而经济的发展和基础设施的完善给乡村带来更多的就业机会、改善居住环境、提高生活质量，这就能够集聚人才，吸引青年劳动力返乡。乡村的振兴离不开人才的振兴，乡村的治理也需要人才的参与。尤其是乡村的空心化现象使得乡村凋敝，新乡贤的回归可以有效解决这一困境。

(二) 乡风改善，助力精神文明建设

传播社会主义核心价值观，促进德治。德治是通过激发人们心中的道德意愿来督促人们遵守道德的底线，从而实现乡村的有效治理。中国传统的乡村中十分重视家规家训，对于乡规民约也都奉为圭臬，对于违反这些规则的就会受到惩罚或在群体中被排斥，难以在乡村中立足，这种类似礼治的约束和道德上的软治理是长期保证乡村稳定的关键。一些乡贤在古代扮演着“大家长”的角色，反映出他们是保护型经纪人。新乡贤也是如此，在现实中，他们可以作为政府了解民情民意的资料来源，可以作为政府政策文本的讲解与传播的角色，更能帮助乡村及时化解矛盾。他们采用一种避免对簿公堂的方式，大家平心静气地坐下来协调，相比于法律的强制实施更温和也容易让人接受，起到德润人心的效果。当然，一切工作的开展必须以法律为基础，不能逾越法治的底线。新乡贤在乡村中的回归可以塑造一个道德模范的标杆，以自身的实际行为带动村民“克己复礼”，同时将传统文化中的精华在乡村中重塑，结合核心价值观使之深入人心，培育优良的乡风文明，在乡村弘扬诚实守信、勤劳节俭、尊老爱幼等道德要求有助于在乡村中形成积极、健康的人际关系网络,为乡村形成和谐与稳定的社会秩序奠定基础[10]。受过良好教育、拥有知识的乡贤，还可以在发挥自己纽带作用时扩大乡村基层利益诉求的渠道。村民诉求有门，自身利益诉求可以得到表达，产生了价值上的满足与认可，就会对乡村更有归属感，也营造了良好的乡村治理环境与氛围。

(三) 维护秩序，提高基层政府治理效能

中国政府的治理在绩效上的表现主要是为了实现治理目标而在治理方面投入的有效行为。新乡贤这个群体不是为了在乡村中分化权力，而是帮助基层治理主体改善治理。当前，许多乡贤在参与乡村治理的过程中，促进了乡村有效治理。例如：有着良好经济基础的乡贤对于乡村中的基础设施和公益事业在物质上的支持；有名望的乡贤对于乡村中的矛盾与冲突的化解；有着丰富人脉资源等社会资本的乡贤在组织各类活动上的出力；整合乡民利益诉求，进行民主监督以及给整个乡村发展的大方向提供新思路。此外，还以自身的实际行动促进了乡民积极参与公共治理当中。据滁州市H村的一个大学生村官介绍，他就是负责这方面的工作，由他牵头成立了村里的理事会，他把村里的老党员、退休老干部、以及一些有名望的人都组织起来，鼓励他们参与乡村治理。据悉，这个群体帮助村干部在处理矛盾、传达政策以及带头响应上发挥了积极的作用，有效协助了他们的日常工作。而这位大学生村官还表示他作为刚到本地的外来者，对于村庄情况不了解，和村民也不熟悉，就是这些新乡贤带领他更快地融入进来，保证了他方便地与和村民沟通以及工作的入手。综上所述，乡贤群体在乡村的经济发展、乡风文明的培育、公共服务和居住环境的改善等方面都有着积极的作用，大大提高了政府对于基层治理的绩效。而中国之所以倡导新乡贤参与到乡村的治理，不仅是由于乡贤在能力、资源上的优势，也是为了激发乡村内在治理能力，从而提升自治行动能力。

(四) 公众参与，促进基层民主的发展

民主的进步需要多方的长时间的渐进式的改进，城镇化的推进使得传统意义上的乡村发生了改变，乡村中也存在治理主体缺失的困境，而乡贤的回归在一定意义上弥补了这个空白。新乡贤因为帮助反映基层群众的利益呼声而得到村民的认可。其次，有助于提高村民的自治能力，带动村民参与公共事务的处理同时也扩宽村民参与治理的渠道，这就从整体上推动了基层民主的进步。此外，新乡贤作为一种内部的文化上的治理和与村民天然的联系，可以很好的凝聚乡村多元主体的治理力量，发挥村民、村两委、宗族组织、组织团体等各自优势，协商合作提高治理效率。而在参与的过程中，新乡贤可以有效监督村干部行使权力的过程，防止权力的腐败和滥用，提高村民在法治和民主上的意识，以德治促进法治，提高乡村自治水平。新乡贤在事业、品德以及名望上的优势，追求自身社会价值的实现，希望为乡村振兴贡献力量，建设美丽乡村留住乡愁。新乡贤具有草根性、专业性、非官方性等特点，可以有效助力乡村自治，有助于制约和清理村霸、劣绅等，构建文明清平的乡村政治生态环境，构建公平公正的乡村治理秩序。

四、结语

当前，之所以新乡贤被逐渐吸纳进乡村治理中，是因为在乡村治理中存在诸如治理主体乏力且单一，村民自治的实现困难，内生的力量缺乏，以及乡村文化和道德的衰退等问题。以积极的制度引导新乡贤的参与，对于乡村治理确实起到良好的补充作用。随着当前提倡国家治理现代化，多中心治理体系也会在乡村慢慢完善。因此应当营造一种“公平，信任，合作”的理念，助力乡村的有效治理，实现乡村振兴。