测绘工程招投标的现状与建议

仲跻文，于 慧

(长江水利委员会水文局长江下游水文水资源勘测局，江苏 南京 210011)

1 招投标历史由来

18世纪末和19世纪初的资本主义国家开始实行招投标制度， 为了适应国际形势发展，我国于1994年开始实行招投标制度，并于1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国招标投标法》，2017进行了修正，并逐步实施。

招投标工作的开展，保证了招投标过程的公平、公开，维护了市场公正[1]，为促进承包商增强市场竞争了起到了积极作用，同时对项目业主过多干预项目委托过程起到了一定的限制作用。

2 测绘招标投标的必要性

近年来，测绘行业传统的经纬仪、钢尺等人海战术测记法逐步退出历史舞台，现代测绘技术主要以计算机技术、光电技术、网络通信技术、空间科学为基础，以全球定位系统(GPS)、遥感(RS)、地理信息系统(GIS)等3S技术为核心，以及相配套的系统集成[1]。测绘工作作为规划、设计、建设的前提，将具有更广阔的发展空间。

为促进测绘单位加强内部管理、提高生产效率，保证测绘质量，鼓励测绘单位公平竞争，使工程造价更加趋于合理，采取招标投标方式择优选择测绘单位是必要的[2- 3]，也是大势所趋，有利于形成由市场定价的价格体制，一定程度上降低了工程投资[4- 6]。

3 现状问题

3.1 资质“挂靠”现象依然存在

目前，我局对于测绘资质的管理已由原来的甲、乙、丙、丁逐步向甲、乙资质过渡，对于人员、仪器、设备等具有严格的管理规定，这就导致了有的测绘单位申报资质有较大的难度，随着社会市场的放开，原来的测绘项目均要求进行招投标，低一级测绘资质的单位要承担上一级资质的项目，只有借用高等级资质单位的名义从事投标活动，从而产生挂靠现象，另外存在有的测绘单位虽然具有相应的测绘资质，收购地方的小规模公司的方式到处开分公司，从而以自身的名义从事测绘活动，导致资质等级弱化。

3.2 招标代理机制亟待完善

招标代理是招标人和承包商之间的中介服务组织，按照《中华人民共和国政府采购法》的规定，采购人可以自主选择采购代理，并对招标活动进行过程的监督。近年来，政府采购逐步取消了招标代理资格限制，虽然对竞争和降低代理服务价格有着一定的推动作用，但反过来意味着任何招标代理机构都可以参与到政府采购中来[7- 8]。目前形势下，随着招投标市场的逐步规范，招标代理机构规模的快速扩大，导致市场竞争越来越激烈，招标代理为了多承接业务，只能最大限度的满足招标人的要求，按照招标人的意愿完成符合法规程序的招投标行为。在招投标活动时，由于缺乏严格的监管机制，招标代理作为乙方，没有绝对的话语权，有的招标代理甚至按照招标人要求在招标文件中设定特殊条款、排斥潜在投标人，并未让招投标活动达到公平、公开、公正，因而建立规范有序的招标代理机制势在必行[9- 10]。

3.3 行政主管部门监管招投标工作存在难点

基于目前有些项目的实施进度原因，导致实际过程存在实施在前、补办手续在后的现象，为了保障实施单位顺利中标，招投标过程中常会出现一些同现行政策法规相悖的现象，如互相串通、明招暗定等诸多不规范的运作，加上大量缺乏政府采购经验的代理机构的进入，对政府采购的监管也带来了严峻的挑战。从法规上说，行政主管部门目前主要依靠《招标投标法》、《测绘法》及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中缺乏配套的监管措施。有些招标人虽然按照要求在指定网站发布招标公告，但背后存在设置诸如资质、工期、业绩等条件提高投标门槛，排斥潜在中标人，加上资格审查和评标没有统一的规范，目前的测绘市场招投标仍然未能实现完全按照投标方的综合实力定标，招投标的监督评审机制还不完善，一般情况下只是业主代表负责对开标、评标等监管，距离全过程监管还有差距，加上专家水平的参差不齐，导致评标的客观性受到影响[11]。

3.4 评标专家委员会未能实现既定功能

《招标投标法》的颁布从法律上理论上体现了招投标的民主化、科学化，也给予了相应的评标专家合法地位，减少了招标方对项目定标的行政直接影响[12]。针对招投标方式的不同，评标的方式也略有差异，邀请招标、议标是由业主自行邀请专家来进行评标，公开招标的专家一般是由各省市专家库(有条件的大单位一般有自己的专家库)抽取，邀请评标的专家一般有一定的针对性，是业主选定的，就和业主有很大的关联，评标时就会收到业主的约束或者暗示，按照业主的要求进行评标，公开招标的专家从社会各行各业产生，专家的综合素质较难把握，特别在库容不足的情况下，合乎法律硬件规定的专家基本都入库，有的专家为了提高抽签中签率，随意申报专业，致使专家质量参差不齐，这给项目评审公正性带来了隐患，但由于工作特殊性，即使触犯法律，取证也较为困难，法律约束也不硬，对大部分项目而言，代理机构从压缩招标成本考虑，评标时间仅仅有几个小时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量评标成果不现实，往往仅是履行法律上的程序而已。甚至存在评标委员会充当招投标活动中“橡皮图章”的功能，这就需要我们做出客观的认识[13]。

3.5 最低价中标

《中华人民共和国招标投标法》规定，在招标阶段最大限度地满足招标文件实质性要求的最低价可以作为中标人(明显低于市场成本的除外)，其优点在于最大化地节约了成本，评标过程易于操作，但是最低价中标的实施，必须有完善的法律制度及投标单位的诚信作为基础，就目前我们行业环境来看，仍缺乏完善的评估和公信机制，实行最低价中标的条件仍需完善，不少单位采用竞争谈判最低价法来选择单位，而中标单位由于是低价，在实际过程中质量势必无法保证，为了减少成本，有时偷工减料，投标中的承诺和实际项目实施过程产生的结果差异很大，甚至出现先中标再分包的现象，在最终成果的审查阶段，有时专家把控不严，导致只是表面上完成了相关的成果，其质量大的折扣无从核定，因而下次投标时仍旧照搬[14]。

4 规范化招投标的建议

招投标制度是我国社会主义市场经济体制建立完善的重要内容，目前仍处于初级发展阶段，如何公平公正，最大限度地实施，结合上述问题，提出如下几点建议。

4.1 对投标人资格进行严格审查，杜绝出借资质与挂靠现象

近年来，我国逐步对出借资质与挂靠的现象进行了清理，但仍然存在一定的问题，为更好地保护投标人利益，杜绝出借资质与挂靠的现象，建议在投标前报名阶段进行详细的资格审查，这个阶段招标人应当配合招标代理进行资格关的审查，然后在投标阶段对于投标人的人员、仪器、设备，包括承揽项目的业绩是否匹配均应该进行仔细地审查；另外对于投标单位中标后分包或转包给低一级资质的单位进行测绘，这种变相借用资质的现象就需要我们的业主及监管部门加强对项目落实过程中全面检查，对于发现的问题按照《测绘资质管理规定》，由测绘资质管理单位对相关责任单位进行处罚。

4.2 实行招标代理优胜劣汰

采购代理门槛的降低导致大量的招标代理机构进入市场，社会的高质量发展也需要招标代理不断提高服务水平。为了更好地加强管理，实行有序竞争，政府部门应该对代理机构的准入设置相应的门槛，搭建招标代理培训、服务平台，建立招标代理机构培训、考核、监督机制，让良莠不齐的众多采购代理机构公平、公正地参与竞争，通过其专业水平、信誉状况等综合实力进行评价，逐步培养、筛选一批专业化的服务队伍。对在招投标活动中不合格的限期整改，无法及时整改的暂停或取消代理资格，对存在严重违法违规行为的实行一票否决制，同时将所有代理机构的考核结果向社会公布，并列入企业诚信档案，逐步达到优胜劣汰。

4.3 完善招投标过程体系，建立科学有效的监督管理体系

我国开始采用招投标方式起步较晚，但发展很快，依据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》，招投标活动的监管都进行了明确的分工，但在实际过程中，监管部门虽然制定了很多规范性文件对招标活动予以纠正，仍然存在“道高一尺、魔高一丈”的现象，在招标活动中仍存在一定的问题[15]。

为保障投标的公正、公开，维护参与者的权益，就要求加强对招投标工作的监督管理。首先要加强宣传，强化全民招投标法制意识，其次理顺监管体系，构建统一的监管平台，落实各自的监管职责。在此基础上，不断完善，逐步建立公正开放、竞争有序，服务到位、监管有力的招投标市场，让招投标活动越来越规范，并逐步与国际接轨。

另外为避免招标人对招标活动的过度干预，逐步解除招标代理对招标人的过度依赖，建议强化招标代理的话语权，让招标代理放开手脚，全程把握招投标过程，依法依规完成招投标活动。

4.4 加强评标专家管理

一方面加强招标单位专家库的管理落实，有条件的单位建立自身的专家库，否则由社会专家库进行抽签摇号确定。另一方面加强评标专家的入库、培训、考核，严明评标纪律，为各行业、各领域提供质量较高、客观公正的评标专家，同时加强对专家资料的审查、考核，做到专家有进有出，对评标中的违法违规行为，严肃查处[16]。

加强评审专家选取环节风险防控，确保规范评审评标时，严格执行从专家库中随机抽取评审专家。

4.5 进一步加强对采购方的监管约束

一是加强招投标资金落实的过程监督，按照招投标要求，只有项目资金落实后方可招标。而在实际过程中，有些法人将需要资金列入预算，未批先招标的现象时有发生，导致有的项目招投标流于形式，项目工程完成后，项目资金仍未能落实到位，这给项目承接单位形成现金流压力；

二是加强项目法人参与招投标全过程的跟踪监督，判断是否客观公正地走完招投标流程，是否存在肢解项目等现象。

三是加强对采购合同的约束，严格按照采购合同的要求落实项目，防止后续刻意增加工作量等钓鱼过程，加强对招投标事后跟踪监督检查，督促各项合同落到实处，加强对招投标资金的监管，避免给工程质量及市场诚信度带来不利的影响，不利于市场的健康有序发展。