德国教育政策制定的特点及启示

陈 曦

(集美大学 诚毅学院，福建 厦门 361000)

教育政策的制定是一个国家的重要决策，事关国家未来的发展，所以，什么样的教育政策能够最大限度地支持国家的发展是各个国家不断进行探寻和摸索的。教育政策既是国家教育事业的首要表现，又关系到每一位公民受教育的质量和机会。所以，制定出好的教育政策是一个国家坚持不懈的追求，也是一个国家教育发展的基本需要。

一、德国高等教育的内容

在德国教育计划中明确提出：在教育的实施阶段，应当帮助和引导学生获得一些基本的能力，即在与他人的交往过程中，应当具备基本的技能，这便是德国高等教育的基本内容。其中，基本能力主要包括以下五个方面：自我感知能力、社会行为能力、个人定位能力、承担责任的能力以及学习方法能力。

1.自我感知能力

在培养学生自我感知能力方面，应当从学生的自尊和积极自我认知为出发点，自尊指的是一个人对自身特点与行为能力的积极评价，良好的自尊心是建立自信的基础和前提，比如，当学生感觉很讨他人喜欢时，就为自信打下了坚实基础；积极自我认知指的是学生对自身的了解，这一了解包括很多方面，如学习能力的自我认知、社会能力的自我认知以及情感能力的自我认知等[1]。

2.社会行为能力

社会行为能力主要包括与成人的沟通能力、交流能力、合作能力和对冲突的掌握能力等。

3.个人定位能力

个人定位能力的培养会对学生的一生打下坚实的基础，在这一方面，教师的侧重点应当帮助和引导学生逐渐形成自己的价值观念，培养其对价值观念的保持，并教会其学会如何尊重他人。基于不同学生具有不同的价值观取向，教师还应当引导学生对不同于自己的价值观念能保持客观公正的态度，在现如今多元化的背景之下，人与人之间的价值观念是不尽相同、不可避免的。基于此，还应当鼓励学生去接触和了解与自身价值观念相左的人，这样更有助于学生了解不同的价值体系，这也是德国高等教育的重点内容。

4.承担责任能力

在要求学生承担责任能力方面，德国早在学前教育阶段就已经将该能力列入了德国教育政策制定中。首先，教师应当引导学生为自己的行为负责和因自己的行为产生的后果负责；其次，学生还应当不断学习如何对别人做到尽职尽责，比如，对于年迈的老人应当伸出援助之手，无论对方是否认识自己；最后，学生还应当学会对自然环境负责，这一点尤其值得高等教育教学工作者学习。

5.学习方法能力

学习方法能力指的是学生有意识地、积极、主动地获取知识的能力，这可以为学生今后的生活和工作奠定坚实的基础。伴随着这一重要能力的形成，学生能够不断扩大和更新自己的知识储备量，进而过滤一些繁冗和无足轻重的内容。而如何有效地培养学生学习方法的能力，不仅取决于获取知识的方法，还取决于知识内容的价值，但其根本目的是为了将所学习到的知识内容运用到日常的生活中。否则，知识的应用就失去了一定的价值与意义，如记忆能力、思考能力、创造能力等。

二、德国教育政策的制定机制

1.德国中央教育政策的制定程序

德国联邦政府享有德国教育和科学最高的权力，也一直是德国中央政府管理全国的教育事业、教育机构以及科学部，而其中教育部和科学部的主要职责就是为全国的教育政策专门提供一些具体的建议和咨询服务。政府机构并不是德国研究教育政策的全部，除此之外，德国还设置了一些如联邦职业教育所等联邦一级研究机构，这些机构也是帮助德国进行教育制度研究的关键机构。各个机构所负责的区域和具体的内容不同，彼此之间的并没有太大的相关性，各自研究自己的领域，当研究结束后以报告的形式提供给教育部和科学部，为教育政策的制定提供依据[2]。教育部的部长根据研究报告来起草具体的教育政策报告，最终上传给各个专门委员会进行研究，并作出相关决议。这份决议必须是委员会的全体成员都同意后才能形成，而一旦形成就作为国家的教育政策加以实行。以下就以德国的职业教育政策的制定为出发点，具体解读德国教育政策制定的整个过程。

长时间以来，职业教育都是德国引以为傲的一种教育模式，但在20世纪70年代德国职业培训市场中出现的供大于求危机背景下，职业教育与地区经济发展之间的矛盾就显露出来了。矛盾出现的最主要诱因是职业教育政策的制定缺乏整体性的规划和部署。从此以后，德国政府便将职业教育工作主要放在了职业教育政策的研究方面，希望通过具体的市场数据对潜在的问题防患于未然。德国在1976年通过了《培训岗位促进法》，该法明确规定，每一年都要做职业教育研究报告，并在报告中介绍当年职业教育的现状与发展。其后在1982年通过的《职业教育促进法》中，力争实现职业教育研究的官方化，正式明确了职业教育研究在国家教育政策制定中的重要作用。在这种法律规定的情形下，每一年的职业教育研究机构专门起草的《职业报告》就在整个国家的教育政策的制定上起到了纲领性的作用。这也被很多国家称之为德国联邦政府职业教育发展政策白皮书。在此基础上制定国家的教育政策。德国的成功经验证明这是一条正确的政策制定的道路，我国应该借鉴德国教育政策的方案[2]。

2.德国地方教育政策的制定程序

德国的教育权并不是全国统一的，地方州政府掌握本地区的教育决策权。而各个州政府主要通过立法和财政预算来实现对于学校的控制，通过发布一些命令和指示对于学校的教育进行监督。而州以下的教育行政部门和各个学校并没有参与权和决策权。比如，德国在制定课程政策方面，课程的具体制定并没有统一的要求，各个州可以根据自己的实际情况单独制定。但在州的角度制定课程编制要以全国为重，符合国家的整体政策制定方向。地方的角度上，在原则上不参与课程编制的制定[3]。但各个学校可以在“教学指导书”的范围内参与教学。课程结构方面，州只决定基本的科目，至于选修科目各个学校可以自行设定。教科书编审方面，也采用自由竞争的方式来进行。州教育部负责审核教学大纲，合格生产后，学校具体使用哪家教材需通过学校的委员会研究决定，学校可以根据本校的办学特点以及一些地区优势选择符合自己的教材进行教学，打造出属于本校的教学特色方案。

虽然教育决策权掌握在州政府和教育行政部门的手里，但近几年，为了学校更加科学的发展，一种新的办学方式应运而生，这主要体现在德国的小学办学过程中。科学化和民主化在这里得到充分发挥，学校的决策机构由教师和家长联合组成，并且人数各占一半。由教师和家长组成联合办学委员会等权力机构，来具体决定学校的一些大事，比如，采用哪种教材进行教学等。如果学校采取的具体举措不能促进学校的发展或者阻碍发展，联合办学委员会有权力阻止举措的继续实施。

三、德国教育政策制定的特点

第一，有研究者提出：德国教育政策制定的方式主要有如下三种：从上至下、从下至上、从上至下以及从下至上的结合。当然这是一种理想境界的区分，学生实际生活中的教育政策制定方式要比这三种模式所讲的困难很多。比如，文中笔者提到的关于“2020协定高等教育”这一政策是从下至上而说的，但柏林学校结构改革政策确实从上而下提出来的。在教育政策不断形成和发展的过程中，上面的政府机构和下面的利益团体两者之间是存在互动关系的，不断协调和修正政策方案。总体来说，德国教育的主要制定模式应该是从上至下、上下进行互动和合作，这是德国教育政策的第一个特性。

第二，德国是联邦制的国家，形成了联邦政府和地方政府都可以决策立法的两级机制。德国教育政策主要表现在各州和各地方主要层面上，联邦制政府也仅仅起到一个平衡和补充的作用。这一结构模式可以促使德国各个州结合当地的主要情况探索出适合本州实际情况的教育方案，有利于创新性教育政策方案的形成和发展，提供给各州进行相互借鉴和参考，同时也利于提高教育政策的可行性和目的性，使教育政策得到完全落实，为进行下一步工作做好铺垫。

第三，德国政府明确划分了各个州和各地区教育管理的权限和范围，对于各不同的代表机构已经对教育政策制定的相关制度有明确的规定，并且可以通过法律条文更加制度化和明确化。教育政策的主体形式在制定过程中更加遵守法律的规定，使德国的教育政策制定向着制度化和规范化的方向发展，这样更加有利于德国政策的发展。

第四，德国教育政策在制定和逐渐完善的过程中，决策者应该对实证调查或者请有关学者和专家进行全面的论证和商讨。此外，德国政府在实行国家教育准则前，先与有关领域的专家共同完成一份详细的报告，进行全面的研究和评估。这项举措说明，德国教育政策制定具备明显的科学决策的导向，这也是我国应该借鉴之处。

第五，德国教育政策的制定十分注重与不同阶层的政党代表和各方利益相关者进行研讨的过程，这无不体现着民主化的特性。首先，德国联邦政府和各个州政府之间是联合执政模式，由于没有具体的政党力量进行单独执政，议会内外也有众多的反对党。而不同政党都有不同的价值取向，比如，在柏林学校进行结构性改革过程中，社会民主党和左派人士更加注重于社会的公平性，着重考虑到下层人民的自身利益，所以，在择校方面不愿意采取精英化的管理模式，但自由民主党和基民盟思想比较保守，比较注重维护中上阶层的利益，主张依照学生成绩进行择优，对学生实施分化管理[4]。所以，在教育政策的形成过程中，反对党和执政党之间会发生矛盾，尤其是当利益难以协商出结果时，执政党通常会追求获得更多的支持，而使教育政策具有合法性，不再顾及到反对党的意见和感受。

第六，经济界、学生、家长、教师、学校校长等多方面人员的利益也会代表相关机构，完全被纳入到教育决策的过程中来。除外，在公开讨论相关政策时，教育研究机构、教育咨询机构、社会著名人士、媒体等都会积极参与进来，充分表达自己的意见以及提出自己认为最优的教育政策方案，这样的教育政策方面是考虑到了各个层次的特点，是完全符合多方特点的最优教育政策方案，这样的举措同时也有助于德国教育政策得到更好的发展。

四、德国教育政策制定对我国的启示

德国的教育事业之所以能够取得如此惊人的成就，总的来讲，与其所制定的教育政策的导向性作用是息息相关的。怎样制定出更好的教育政策并且严格地落到实处，目前，全国都在进行各方面的尝试和努力。总结德国政策教育制定经验，从中可以明白：教育政策科学性和民主性的重要保障就是教育政策制定的制度化。科学化和民主化是目前各国都追求的教育政策目标。针对我国的教育政策的制定模式，特别是从地方政府方面进行研究，存在着很多随意性的现象和行为，甚至还有一些操作在背地里进行。虽然，我们一直都在强调应该高度重视教育协调机构的主要功能以及作用，充分发挥出专家的作用和优势，鼓励社会各界人士积极参与到教育决策中来，但目前还有形成完整的沟通机制。一方面，决策部门希望能够得到相关学者和专家的支持；另一方面，专家和学者想要参与到决策中来的愿望又不是很容易实现。关键问题还是在于我国的教育政策缺少健全与完善的制度规范以及要求，这样就使本该科学化和民主性的教育政策完全丧失了最重要的作用[5]。所以，若想促进教育政策制定的科学化和民主性，就必须先完善各种制度的相关要求。根据现实状况应该做出以下努力：国家法律法规对教育科研方面还没有做出明确的规定，专家和学者的研究需要得到教育管理部门的支持和参与。根据管理职责、时间进度、人员经费等多方面，应该出台相关明确的规定，建立相关制度的管理才能有序完成科研任务。另一方面，教育行政机构还没有做出教育决策之前，应该到咨询机构做深入的调查和研究，并且对于这种决策性程序建立起相关的制度。另外，教育管理部门需要制定与之相关的规章制度，规定出各界社会人士安于教育决策的主要形式和方式。唯有经过深入的研究和商讨，才能使制定出的教育政策更加完善和容易进行推广和执行。

五、结语

综上所述，因为我国和德国的政治制度倾向不同，对于德国教育政策的制定方式，我国也就只限于进行借鉴，但对于向地方政府放权、探索符合当地情况的教育政策、科学论证的教育决策导向、注重多方面群体民主参加到教育决策中来等一系列办法，我国可以进行适当的参考和学习。尤其是自上而下的放权，让学校自己掌握更多权力，让民主和科学更多的参与到不同的学校当中，各个学校根据自身的特色办学，这样的教育制度必然是促进教育发展的动力。