国有资本财务监管存在的问题及对策探讨

赵延霞 济南市投资控股集团有限公司

通过探讨出资人在财务监管实践中存在的问题及困惑，结合国有资产监管相关的政策理论与方法，正确认识和把握国有资产监管的内在规律，找到破解当前财务监管面临问题的方向和方法，逐步健全和完善出资人财务监管机制，维护国有资本权益，促进国有企业财务管理水平不断提高。

一、我国国企出资人财务监管的历史沿革

建国70多年来，尤其是改革开放以来，国有资产监管体制几经变迁，不断趋于规范和完善。国有资产监管机构也经历了数次颠覆性的重构，从一开始的分行业管理到国有资产管理局，再到2003年成立的国务院国资委及地方各级国有资产监管机构，其监管的职能定位逐步厘清，监管范围不断扩大，为推动国有资产保值增值，促进国企做大做强发挥了极其重要的作用[1]。同时，作为国资监管核心和基础的财务监管，财务监督体制改革发展与国有资产管理体制改革同步推进。通过完善企业年度决算工作、审核企业预算、国有资产统计分析、清产核资、规范财务审计等财务监管方式，先后采取会计委派制、财务总监制和稽查特派员制、外派监事会制度等在内的监督形式，强化了出资人财务监督。财务监管的专业性、系统性及有效性有了长足进步，财务监管方式也更加符合市场化、法治化的要求，相应地促进了国有企业的财务管理趋于规范。

2018年3月，中共中央出台《深化党和国家机构改革方案》明确指出，为整合审计监督力量，增强监督效能，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计，和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会（简称外派监事会）。此次关于国资委监管职能的重大调整，对于国资委如何应对监管职能的重新定位、财务监管模式的调整、国有重点大型企业的治理机制的改变提出了挑战。

二、财务监管工作的开展及取得的成效

信息技术的快速发展为国企出资人财务监管工作的有效开展提供了技术支持，国资委利用信息技术构建完善的国资财务监管数据平台，有利于强化对出资企业财务的动态监管；近两年，随着国家、地方国资委相继出台关于财务监管的规章制度，如防止国有资产流失的《企业规章经营投资责任追究实施办法》，预防企业风险过高的《企业资产负债率管控工作方案》，为财务监管提供了政策依据；同时，根据审计报告中披露的企业存在的问题，分别不同企业建立问题整改台账，督促企业将问题整改落到实处，有效利用审计成果，发挥审计在财务监督体系中的重要作用。此外，聘请财审专家对年度决算审计报告、改制财务审计报告进行检查与复核，为维护国有企业出资人权益保驾护航[2]。

三、财务监管工作存在的问题

（一）重点关注事后监督，缺乏事前控制、事中约束的监管措施

部分国资委在财务监管如制定相关政策、国有资产统计分析、检查审核、督促企业针对发现的问题等内容中仍旧沿用原政府部门的财务管理的做法，带有一定行政管理成分，且基本属于事后监管范畴。对于企业预算管理、财务总监委派制等属于事前、事中控制的财务监管方式，部分国资委目前尚未开展。

（二）获取的信息不能满足财务监管的需要

目前，国资委作为出资人，获取的财务监管信息主要来源于企业每月编制的快报、年度的财务决算资料及部分关于重大事项的请示等，获取渠道相对固定。但随着监管工作的开展，获取的信息无论是在数据的准确性、信息的广度和深度上，越来越不能满足出资人财务监管的需要。

日常财务监管所需的信息主要来源于快报。快报优点就是提供财务数据及时，是国有资产统计分析的数据基础，更是领导进行判断与决策的有力支持。笔者曾经对快报12月份的数据与第三方审计的年度决算结果进行过对比，两者相同时点的数据存在着差异，甚至个别企业数据差别很大。一般认为经过中介机构审计的数据相对比较准确，也就是说，快报数据的准确性存在问题[3]。快报数据因为要“快”，故在某种程度上存在估计的成分，其准确性和企业的规模、结账时间、快报编报者的个人专业素质，以及对企业经营发展趋势的估计判断等因素有关。同时，快报数据的偏差会影响出资人的判断。

年度决算资料为出资人提供了较为全面、翔实地监督信息。但年度决算财务信息是格式化的信息，面向所有的企业财务报表使用人，并不是针对出资人财务监管需要提供的，不能完全满足出资人特定需求。首先，出资人仅能通过企业报送的财务决算报告获取以及企业的合并财务报告资料，几乎很难获得可能影响投资者权益的重要信息，如重大事件或二级及以下企业的风险情况。其次，出资人为了维护出资者权益，除了掌握企业一定时期的企业资产负债和经营成果信息外，必须对企业重大事项发生的原因、发生的过程信息了解。而年报提供的信息资料一般只反映年末企业的财务状况及经营结果，缺乏对企业重大事项的详细披露。

四、财务监管工作开展中发现的问题

（一）财务预算监督中存在的问题

一是出资人财务预算监督体系不完善。一方面全面预算管理落实不到位，出资人财务预算核准制度不健全；另一方面，重大财务事项审批机制不健全，企业财务行为的规范性不足，企业财务风险防控意识和防控能力薄弱。二是信息化建设不足。目前，部分国资委忽视了信息化建设的重要性，尚未建立健全符合国有企业实际发展需求的国资监管信息平台。

（二）财务决算审核中存在的问题及分析

出资人财务决算是企业年度经营业绩的综合体现，是财务监管工作的核心内容，是国资委作为出资人对监管企业运行情况进行自我评价、对监管企业进行绩效评价的依据。所有者权益、利润成为出资人及企业经营者最为关心的业绩指标。从对财务决算审核结果来看，存在着利用调整合并报表范围、期初余额等手段对所有者权益、利润指标进行调整，从而影响经营业绩考核指标等问题。

（三）改制财务审计复核中存在的问题

国有企业改制的根本目的是通过国有体制的调整，提高国有企业的经济效益，实现国有资本在产权交易中的保值增值。出资人通过聘请财审专家对改制企业的财务审计资料进行全面审核，克服缺乏专业人员不足的短板，发挥财务监督作用，保护国有资产的安全完整，防止国有资产在改制中流失。但从对改制企业审计结果进行复核的结果来看，出资人对于改制审计的监督管理仍存在一些无法解决的困难。

五、建议与展望

（一）构建完善的出资人财务监督体系

一是以年度财务决算报告为核心，提升企业财务决算的编审质量，加强会计信息披露，全面呈现企业资产财务现状和现金流量情况；二是以审计企业管理人员的经济责任为主体，重点关注因决策科学性不足、管理效率低下、徇私舞弊等因素而出现的国有资产流失；三是全面落实预算管理，建立健全出资人财务预算核准制度；四是建立健全重大财务事项审批机制，加强对企业财务行为的规范，提升企业财务风险防控意识与能力。

（二）打造实现智慧化监管的国资监管平台

为持续性推进信息化与国资委监管业务的深度融合，更好的符合以管资本为主，强化国有资产监督管理的相关要求，国资委应结合国有企业实际发展现状与企业特点，量身打造集国资监督管理业务为一体的能够体现网络化、智慧化、科学化和实用化的国资监管信息平台。借助智能化工具，对信息进行更加及时和深入的处理分析，在保障信息数据安全的前提条件下，探索实现国资财务监管与企业财务系统数据对接，畅通信息报送渠道，实现结构化数据实时抓取，达到智慧监督。

（三）整合监督资源，形成监督协同

结合国资监管实践，除了外派监事、董事及外派财务总监在内的国资监督形式外，其他国资监督方式主要包括审计监督、纪检监察监督、巡视监督、行业监督等。由于监督主体属于不同的部门，故整合国资监督资源，需强化顶层设计，对不同的政府监督主体从工作组织、制度设计、监督信息共享及成果运用等方面建立协同工作机制。建立跨主体的监督领导和协调机构，对不同的监督主体在协同的节点上作出深化设计，建立有力的数据共享平台，避免重复检查，形成监督合力。