新时代党建引领乡村治理的基本路径——基于R村的实践考察

2021-01-16刘文佳

黄冈职业技术学院学报 2021年3期

刘文佳

刘文佳

（中共广州市委党校花都分校，广东广州 510800）

乡村治理作为基层社会治理的基础性环节，需要健全党组织领导的“三治”结合基层治理体系。随着乡村社会变迁，基层党组织陷入空心化、悬浮化困境，乡村社会权利争斗愈演愈烈，村集体经济落后越来越明显。R村的实践经验表明，以先进性和有效性建设增强基层党组织的组织力、以重振集体经济构筑共同体意识、以党建引领协作治理的基本路径，既有效化解了乡村治理的困境，也推动了党领导下乡村“三治”体系的融合。

乡村治理；党建引领；基本路径

2019年9月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》第四条第一款指出：“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进”[1]，系统阐述党对农村工作的领导体制机制。伴随工业化和城镇化的深入推进，我国农业农村进入一个新的发展阶段，农村各种社会矛盾变得尖锐复杂，农民利益诉求又呈多元状态，很多新的问题和挑战不断涌现，对党领导农村工作提出了更高的要求。然而，农村社会治理滞后不前，基层党组织涣散无力，与党建引领乡村治理的实践要求相去甚远。在此背景下，以个案考究党建引领乡村治理的实践路径及其科学机理，进而形成党建引领下的乡村治理体制机制，提升乡村公共事务治理效能和促进乡村振兴，业已变得十分必要。

一、研究综述与问题提出

“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调解，从而达到一定目的的活动”[2]。所谓乡村治理，则是“人们通过对公共权力的配置和运作，对乡村社会实施组织、管理和调控的过程”[3]。从这个角度来看，将党建嵌入乡村治理的命题关切基层党建对公共权力运作及其对乡村组织产生的正向效益，是治理理论运用于乡村研究中的分析概念。多元学科和多种流派在党建引领乡村治理研究场域的汇集，造就党建引领乡村治理研究的双重路向。

一方面，在制度主义的视野下进行内部研究，主要聚焦于修复和稳固党组织在乡村的权力结构、提升党员队伍素质、强化干部管理等方面，以优化党组织内部架构带动乡村公共事务治理。这其中，既有整体维度的剖析，也有单一向度的探颐。前者从党组织政治建设、思想建设和组织建设全面维度切入，指出：通过强化基层党组织的政治领导力、提升基层党组织的思想引领力和加强基层党组织的社会号召力，整顿软弱涣散党组织，从而完善乡村治理现代化能力体系[4]。后者分析农村党建的具体问题，提出保持基层党组织先进性的举措，如“痕迹管理”取代“群众工作”，关注党员的吸纳、教育等[5]。

另一方面，在功能主义的视野下进行外部研究，主要从社会政治系统的开放环境分析党建与基层社会治理系统的实践性关联，探讨党建在农村社会中功能与定位[6]。其核心内容为“以基层党建创新引领和推动社会治理创新”[7]。例如有学者从党建示范区中梳理党建引领乡村振兴的地方经验，以期概括和推广现实可行的好做法[8]。还有学者从党群关系的互动性着手，认为乡村治理是激活党建动力和路径的重要载体，党建又可以重塑基层治理[9]。

从以上分析看，现有研究依然较多沿用“嵌入”的分析话语，从治理或党建的单一视角论述，或局限于党建“机械”“嵌入”乡村治理展开，并没有系统地回答或者基于经验耙梳党组织书记“一肩挑”等强化农村基层党组织在乡村治理方面引领作用背后的实践机理，对新时代党建引领公共权力的配置运用以及基层党组织对乡村社会治理调控的正向效能缺乏整体性认知。

二、乡村社会变迁与党建引领的现实困境

本研究分析主体——广州市R村，是远近闻名的盆景之乡，有着良好产业基础的城市远郊村，却长期被其他势力把持操控，村党组织软弱涣散，被列为重难点村挂牌整顿。在此之后，R村党委通过一系列加强基层党组织建设的做法，为传统盆景产业升级发展及乡村振兴提供强劲动力。2020年，该村获得全国“一村一品”示范村、广东省特色产业名村、广州最美村庄等荣誉。从R村可以透视出，近年来在乡村治理中党建虚化弱化、其他势力干扰、集体经济发展慢等现实性困境，集中体现在：

（一）基层党组织的组织力不强

在快速城镇化的背景下，大量乡村的专业型人才和青年流入城区，留守的群体以老弱病为主，这导致乡村党员干部队伍过度老化，使得村“两委”干部在“高素质”和“专业化”两个方面存在着较为明显的短板。以R村党委来看，该村50岁以上党员占比46.7%；学历层次普遍较低，高中及以下学历的占80%以上。这带来的直接影响就是党员干部的业务能力和政策能力“双重不足”，党组织责任意识与治理手段“双重缺失”，党建引领乡村治理与乡村振兴“双重乏力”。

（二）乡村社会权利争斗对党建引领的掣肘

“农村政权组织涉黑化倾向是农村自治与民主实践问题的缩影，国家对基层控制力量的势弱与农村社会治安管理制度供给不足也是诱发这一现象的重要原因”[10]。一方面，少数干部与村民与其他势力的勾连形态多元化，产生非法操控选举、利用职务便利攫取非法利益、使用暴力手段形成非法控制等行为，严重干扰“两委”正常工作。另一方面，由于受“一元化领导”惯性思维的影响，村党组织书记和村委会主任争夺乡村政治领导权，存在村委会片面强调自治权力的现象。如R村“两委”班子内部不团结、经常互不买账，导致决策力与执行力弱化。

（三）村集体经济落后影响乡村党组织的权威

“凡是农村党建工作整体水平较高，抓得有亮点、有创新点的建制村，都有较为雄厚的经济基础、稳定的经济来源作后盾”[11]。在市场经济条件下，乡村振兴各项活动需要相应的资源支撑。虽然国家给予乡村公共秩序的项目制资金落地在一定程度上避免乡村陷入经济困顿状态，但没有稳定的村集体经济收入，村内民生事务无法得到保障，最终损害农村党组织在群众中的领导权威。R村是全国重要的盆景种植村，产业类型单一，但近年来盆景市场不景气，经济效益下滑，村民收入下降，导致村党组织在领导乡村治理事项上的话语权受损。

三、党建引领乡村治理的基本路径

党建引领是社会治理体系与治理能力现代化的鲜明特征和首要制度要求。乡村治理作为一项系统工程，需要党建引领，才能弥补劣势、放大优势、提高效率。在实践中，党建引领显然不是简单地将党组织嵌入乡村治理中，而是在提升村级党组织组织力、重振集体经济和理顺治理网络中整合资源，为乡村治理“造血”和“输血”。

（一）整顿村党组织，提升基层堡垒组织力

“现代化之中的政治体系，其稳定性取决于其政党的力量”[12]。现代国家的治理需要政党力量的牵引，以确保治理的有效性。基层党组织是乡村治理的“顶梁柱”“主心骨”，需要从先进性建设和有效性提升两个维度来实现自身力量的强大，更好引导乡村善治。

1.以先进性建设整顿软弱涣散村党组织

先进性建设是中国共产党建设的核心内容，包括制度体系的科学性和完善性、组织结构的合理性和健全性、运作机制的灵活性与顺畅性，并依靠高效的领导和执政功能两种具体形式实现。对基层党组织而言，先进性建设既涵盖牢固树立共产主义的理想信念和坚定社会主义的政治方向，还体现为密切联系群众、服务群众的实际行动中。作为掌握乡村公共服务资源的村“两委”，只有坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，不断提升自身素养，才能赢得信任、有所作为。

第一，打牢组织先进性的基础。选优配强村“两委”班子。R村所在的镇党委、村党委和村民代表大会按照法定程序，免去涉案人员的职务，并补选合适人选担任支部委员。同时，经村民代表大会选举，两名委员先后当选为R村村委会委员和村委会副主任。借助村委会补选、村党组织升格契机，将两名在外经商企业家和本地盆景企业家纳入村党组织。不仅基本配齐村“两委”班子，而且成员工作积极性高，群众服务的能力和热情高。

第二，强化思想先进性的培育。列宁曾经指出：“只有以先进理论为指南的党，才能实现先进展示的作用。”R村党委严格落实“三会一课”制度，引导干部认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，廉洁从政，奋发有为，团结协作。并通过“结对子”等手段强化党组织共建关系，多维度提升党员理论素养。

2.以有效性提升“两委”干部工作能力

“农村基层党组织的绩效合法性是中国共产党的执政根基，这意味着村党组织对乡村治理的引领应具备有效性，也即能够实现促进社会发展、推动乡村善治的目标，而不应是一种‘低能’或‘无效’的治理”[13]。要实现村党组织引领乡村治理，要有信仰坚定、业务过硬的党员干部以及合理的培养方式。

第一，培养合格的村后备干部。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定“从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员”培养并选拔村党组织书记，并要求“每个村应当配备村级后备力量”。R村党委在扎实推进基层党组织“头雁”培养工程的基础上，注重突出政治标准，培养一支数量充足、结构合理、素质优良的村后备干部队伍，着力解决村“两委”干部后继乏人的突出问题，基本构筑梯次化的后备人才队伍体系。

第二，着力提升党员队伍的整体素质。“集体行动陷入困境的重要原因是相关行动者的能力短缺，以至于他们不能以自由行动者的角色构建集体行动”[14]。由此，R村党委从优化党员队伍的年龄结构入手，通过综合考评确定青年村民作为入党积极分子，及时补充新鲜血液、有生力量，改善党员队伍年龄结构不合理、老化严重的状况。强化对党员的培养，以发展产业为依托，培育其组织群众、凝聚群众、发动群众和推动实现乡村振兴战略的能力。

（二）重振集体经济，构筑共同体意识

农村集体经济既是重要的治理资源，也是维系村社共同体价值观的重要基础和纽带。作为领导农村集体经济组织发展壮大的核心领导力量，农村党组织的“经济功能”被赋予“引领村集体经济发展，带领农民摆脱贫困、发家致富”的丰富内涵。R村党委精准施策，通过“因地制宜，选准路子；制度配套，选好‘当家’；信息公开，加强监管”的实践进路重振集体经济，重新整合村、社与村民利益的关系，凝聚人心，增强村民的共同体意识，探索出一条党建引领集体经济发展的新模式。

1.因地制宜，选准路子

选好发展路子是发展村集体经济的关键环节。R村党委找准自身定位，着力打造“党建领办产业”的新型模式。一方面，R村党委紧紧抓住其种植盆景面积大、历史悠久、文化底蕴厚重、产业特色鲜明的优势，编制相关规划，以现代盆景展示长廊项目为核心，推动编制岭南盆景现代产业园的建设方案和园区规划。另一方面，以美丽乡村建设和现代农业产业园建设为契机，整合内部资源，推动盆景产业转型升级，打造R村盆景品牌文化，将盆景产业链向第三产业延伸。

2.制度配套，选好“当家”

制度是保障一切行动有理可依的基础。《中国共产党农村工作条例》明确指出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。R村党委从《中国共产党农村工作条例》的顶层设计、完善村级治理体系的宏观目标以及“选好能人、激活经济”的具体要求出发，依照《广东省农村集体经济组织管理规定》推动修订《R村经济联合社组织章程》等25个组织章程，推动村党委书记和村集体经济组织负责人“一肩挑”，实现村的党组织书记通过合法途径兼任农村经济组织负责人。同时确定经济社社长任命制、社代表议事制，优先任命社党组织书记为社长。党组织书记“党政经一肩挑”、社长任命的模式实质上优化了R村治理体系，凸显党建对乡村治理的正向助力效应。

3.信息公开，加强监管

有效的制度具有保障作用，能够使人们的行为面临更少的不确定性风险，并使预期的稳定性和行为的可辨别性得到改善，能够促进经济效率和实现资源与利益的分配。R村修改后的经联社章程有几个明显的变化：第一，将坚持党的领导写进经联社章程；第二，新增股份制原则及目标，提出建立产权清晰、权责明确、民主监督、管理科学的集体资产管理体制和运行机制；第三，新增“规范社务、财务公开”的社委会职责；第四，强化财务监督，要求设财务、会计人员两名，原则上由行政村党组织非兼任社委会的成员担任；第五，设立民主监督小组，成员一般由村党组织推荐，镇党委、行政村党组织可依据工作需要按程序进行届中调整，及时优化民主监督小组成员结构。从R村的实践来看，制度的明确保障作用，首先体现在将党建引领写进集体经济组织章程；其次是坚持党管干部，做好对集体经济组织干部选用；再者是参与对集体经济的民主监督，规范集体经济组织的日常管理和服务行为。

（三）理顺治理网络，形成协作治理

农村公共事务治理的高效性并不依赖传统单向度的行政命令方式，也不能完全寄托于纯粹的村民自治，而迫切需要多元主体的合力共建。此时，村党组织在乡村治理中的核心作用凸显出来，即，通过多举措的引领合作行为及环境优化把乡村治理中的主体组织起来，资源运作起来。

1.党建引领合作行为

“建构主义认为人们是根据有意义的社会建构采取行动的，但集体行动所需的共同意识、资源、成员都需要组织者积极动员”[15]。从建构主义的角度来看，党建引领乡村治理的焦点在于触发村干部、党员和群众，需要构建合作参与乡村治理的动员机制，以更好地达成村干部、党员和群众的合作行动。

第一，理顺机制，促进科学决策。长期以来，党建系统中产生的村党组织和村民选举产生的村委会组织在农村的并存，意味着在村一级事实存在着“二元性”权力。村党组织和村委会的关系因此成为村民自治理论与实践中的重要面对。加强党对基层工作的领导并非机械化实行一元化领导，而是在党组织领导下建立一种科学有效的民主决策方式。据此，R村探索在“四议四公开”基础上改革村民议事制度、村民调解制度，利用“村民议事厅”研究决策重大事项，落实“民主商议，一事一议”的村民代表议事制度，保证民主决策的规范化。

第二，创新载体，密切党群关系。做群众工作是我们党的优良传统，《中国共产党农村基层组织工作条例》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》均指出，要开展“党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务”等各类活动，回应群众多元诉求是推进乡村治理的必经环节，需要党组织、党员干部以及群众合力共谋、勠力同心。R村党委以党群服务中心为主要阵地，充分利用家庭综合服务平台，带动党员积极履行义务责任。并借助其他现实载体在乡村公共事务中积极介入，实现与村民的互动对话，促进良性的协商行动。

2.党建引领优化环境

良好的干事环境、社会环境和人居环境是乡村治理的有效指标，是乡村治理精细化的重要体现。在乡村治理过程中，村党组织通过矫正不良自治现象、持续开展扫黑除恶和完善基础设施，以优化干事环境、社会环境和人居环境，实现乡村治理现代化。

第一，矫正脱离村民自治现象，优化干事环境。“村民自治把千千万万的农民变成无所不在的监督者，这不仅节省了政府的监督成本，而且可以大大提高监督的成效”[16]。将村干部置于村民的监督之下，再辅以民主评议、村务公开等，有助于防止和杜绝村干部以权谋私或不作为的现象。R村建立村代表议事制度，推动村民民主议事、民主协商、民主监督；同时，依靠村民选举罢免受处理的村委干部、对村“两委”干部组织谈心和法规普及教育，增强了其依法治村的能力，营造了良好的干事氛围。

第二，开展扫黑除恶专项行动，优化社会环境。农村的恶势力团伙严重危害村民的经济利益和人身安全，严重影响农村的社会稳定。R村党委制定《R村涉黑涉恶重点治理工作方案》，通过广泛投放的线上宣传和村社党员干部专题宣传、入户宣传等线下活动，营造扫黑除恶的浓厚氛围，遏制不良势力的发展，为村民营造安全的社会环境。

第三，完善生产生活基础设施，优化人居环境。乡村治理的出发点和落脚点就是满足村民日益增长的美好生活需要，最基本在于完善乡民的生产生活基础设施。据此，R村党委领导村委会和经联社采取一系列举措：一方面，全面改善村容村貌。如推进机耕路、“三面光”排水沟等内容的农田基本建设；协调交通、住建等部门，建设完善全村的主要干道，改造全村路灯；推动旧房、危房拆除，消除安全隐患。另一方面，将政府服务资源下沉。如将家庭综合服务中心设在村里，服务老人、孩子，让弱小群体可以便捷享受服务。

四、结语

乡村治理作为基层社会治理的基础性环节，是党领导农村工作的重要组成部分。党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，明晰基层党组织在我国基层社会治理中的领导地位。党建融入到乡村治理的深层脉络，有利于促进党建目标与乡村治理目标兼容和双赢，让党建在促进社会利益的实现中获得合法性基础。

要按照中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，以党的建设伟大工程实现党在农村工作中的全面领导，推进实施乡村振兴战略。

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