司法改革语境下检监衔接制度研究

梁 丽，王文娟，孟祥梁

(1.甘肃省兰州市七里河区人民检察院，甘肃 兰州 730050；2.甘肃省武威市凉州区人民检察院，甘肃 武威 733000；3.西北师范大学，甘肃 兰州 730070)

在刑事诉讼活动中检察机关是在监察体制改革下与监察机关联系最为密切的国家司法机关，同时也是受改革影响最大的国家司法机关。检察机关与监察机关的办案衔接问题，从国家权力层面来看是检察权与监察权的衔接问题；从国家体制层面来看是司法体制与监察体制的衔接问题；从国家立法层面来看是在《宪法》领导下，《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接问题。

人民检察院与监察委员会以刑事诉讼程序为载体进行对接，实现了职务违法犯罪案件从监察程序到司法程序的转化，最终达成监察权与司法权的互相配合与制约。由于检察权与监察权的性质不同，二者在司法实践中必然存在配合上的问题，如何做好监察程序向司法程序的转化工作，需要建立合法的、合理的、科学的、有效的检监衔接制度。这就要求检察机关在全面深化司法改革的国情下，针对实务中突出的检监衔接问题进行分析，探讨如何建立健全检监衔接制度。

一、司法改革背景下检监衔接存在的问题

全面推进司法制度改革背景下，《监察法》的出台对职务犯罪预防与办理构建了不同于以往的全新模式。在职侦职能转隶以后，职务犯罪案件的立案与调查权一并转移到了监察委员会，以前的反渎职侵权局与反贪污贿赂局的侦查人员也一并转隶到了监察委员会工作，同时职务违法犯罪的预防工作也一并由监察委员会负责。人民检察院除法律另有规定的，不再承担职务犯罪侦查职能。从此以后，职务违法犯罪案件的刑事诉讼工作进入了由监察委员会调查后移送人民检察院提起公诉的新模式。《监察法》与《刑事诉讼法》是互相独立的法律体系，由于监察委员会调查终结的案件出口在人民检察院，人民检察院在受理案件并经过包括审查逮捕及审查起诉在内的刑事审查程序后，最终将案件移交人民法院提起公诉。在《监察法》与《刑事诉讼法》规定不一致的情况下，监察机关与检察机关之间面临着诉讼程序的衔接问题。

1.提前介入引导侦(调)查的问题

检察机关提前介入引导侦(调)查制度，即在侦查机关移送重大疑难复杂案件之前，检察机关通过自行决定提前介入或者由侦查机关邀请提前介入的方式，对案件事实先行了解，在认为构成犯罪的情况下就案件取证方面引导侦查机关把握取证重点，避免延误最佳取证时机导致证据毁损灭失等不利后果，提升案件证据质量。检察机关提前介入的预期目的是为了初步认定罪与非罪、区分此罪与彼罪，并就下一步侦查取证的方向提出建议，最终实现司法资源的优化配置，提升案件质量。但是目前司法实务中，检察机关对监察机关所办案件的提前介入，更多的是由于监察机关为了避免案件被退回监委补充调查，导致诉讼流程被拉长而开启的。相较于公安机关书面出具邀请检察机关提前介入材料来说，实务中监察机关更多的是通过口头邀请的方式提起提前介入；相较于对公安机关侦查活动提前介入时主要由检察机关进行主动引导，实务中检察机关对监察机关的调查活动引导更为被动，即由监察机关主导提前介入工作，比起由检察机关主导下的提前介入来说，此时的提前介入必然会存在不充分、不全面、不完善的问题，不利于实现引导侦查的最终目的。

2.选择退回补充调查还是自行补充侦查的问题

《刑事诉讼法》第一百七十条第一款(1)《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十条第一款规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”明确规定了检察机关在确有必要的情况下也可以自行补充侦查，但是对此处“必要时”的理解，实务中缺乏明确的规范标准，即当检察机关审查案件后发现需要补充证据时，应该以什么标准决定是否要启动自行补充侦查程序，应当以何种方式启动自行补充侦查程序，实务中检察机关为了避免因缺乏法律明确规定可能引起的检监衔接的摩擦，绝大多数情况下还是选择将案件退回监察机关补充调查。此外，检察机关决定自行补充侦查也面临很多问题，例如决定启动自行补充侦查程序的主体如何确定？是办案检察官决定启动即可，还是需要检察委员会同意或者检察长的批准决定？检察机关案件办理审限内，在人均办案量偏高的实际情况下是否可以集中精力如期完成自行补充侦查取证的目标？检察机关自行补充侦查的证据是否需要审核批准后再行移送法院？以上诸多问题都缺乏具体可行的标准。目前，《刑事诉讼法》尚未对检察机关的自行补充侦查权作出更加明确的规定，影响着实务中职务犯罪案件的证据补充侦查程序的可行性，影响案件办理质效。

与此同时，检察机关与监察机关就决定案件是否需要退回补充调查的情况缺乏一个明确的协商机制，实务中更多的是办案人员之间经过简单沟通后由案件调查人员再行补送证据。实务中办案人员之间尽可能充分地沟通当然有利于案件更好地取证，但与此同时缺乏补证协商机制的弊端显而易见。由于职务犯罪案件的特殊性，在调查取证时需要多方协作配合才能避免关键证据灭失。在需要补充调查的情况下，检察机关与监察机关需要一个专业的交流平台让办案人员更加充分透彻地剖析案情，找出问题关键，并由检察人员向调查人员说明需要补充什么证据，补充该证据的证明目的是什么，若是缺乏该证据会影响案件的定罪还是量刑等问题，以此更好地让监察机关了解退回补充调查的作用，调动调查人员补充调查取证的积极性。

3.采取强制措施的问题

《刑事诉讼规则(2019)》第一百四十二条(2)《人民检察院刑事诉讼规则》(2019)第一百四十二条规定：“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当在受理案件后，及时对犯罪嫌疑人作出拘留决定，交公安机关执行。执行拘留后，留置措施自动解除。”、第一百四十三条第一款(3)《人民检察院刑事诉讼规则》(2019)第一百四十三条第一款规定：“人民检察院应当在执行拘留后十日以内，作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”明确规定，检察机关对于监察机关已采取留置措施的案件应当及时作出拘留的决定，并于执行拘留后十日以内对犯罪嫌疑人进行审查逮捕作出是否批准逮捕的决定，特殊情况下该决定时间可以延长一到四日，并不计入审限。该规定实质上在监察调查程序与审查起诉程序之间设立了“审查决定强制措施”[1]程序。鉴于职务犯罪案件的特殊性，为了规避犯罪嫌疑人串供、隐匿证据等诉讼风险，也考虑到监察机关的办案期限限制，为了加快案件办理进程，实务中对于职务犯罪案件的逮捕率相较于其他刑事犯罪案件普遍更高，鲜见做出取保候审决定与监视居住决定的情况。职务犯罪案件逮捕率过高，一方面有利于诉讼程序顺利进行，但是另一方面也与“少捕、慎诉、少监禁”的司法理念有所背离。职务犯罪案件审前羁押率过高，直接影响到司法改革时期刑事案件“羁押应当是例外而非原则”的理念转变。

对于检察机关受理的监察机关未采取留置措施的案件，《刑事诉讼规则》规定检察机关在审查起诉过程中，可以根据案件情况决定是否采取强制措施。根据规定，检察机关此时做出的决定包括是否采取逮捕、取保候审或者监视居住，但是由于犯罪嫌疑人在此之前未被监察机关采取强制措施，那么检察机关此时的逮捕决定交由公安机关执行的程序以及向监察机关告知的方式，都需要进一步明确规制。在办理职务犯罪案件时，检察机关与监察机关之间是相互制约配合的关系，面对司法实践中出现的检察、监察衔接问题，需要双方进一步优化协作制度来保障检监关系良性发展。

4.案件材料移送时间的问题

根据《监察法》规定，监察机关在移送审查起诉时，应当将案卷材料、物证与涉案款物等材料一并移送至检察机关。但是根据各地出台的衔接办法来看，监察机关应当在留置期限届满前将相关材料移送检察机关。各地案件材料移送时间没有统一标准，不利于保障被调查人的人身权益，也不利于检察机关行使法律监督职能。

5.证据种类的问题

《刑事诉讼法》第五十条(4)《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十条规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括：(一)物证；(二)书证；(三)证人证言；(四)被害人陈述；(五)犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；(六)鉴定意见；(七)勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；(八)视听资料、电子数据。”中明确规定经过查证属实，勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录与鉴定意见等八种证据都可以作为证据使用。但是《监察法》第三十三条(5)《中华人民共和国监察法》第三十三条规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”中明确规定的可以在刑事诉讼中使用的证据只有六种，其中不包括《刑事诉讼法》中列举的勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录与鉴定意见。那么监察机关遇到需要鉴定或现场勘验等情况，应当采取何种方式调查取证？取得的有关该两种类型的证据是否可以直接移送检察机关？检察机关如何认定由监察机关移交的鉴定意见和勘验等笔录？在检监衔接诉讼时需制定一个统一的规范来解决监察机关立案调查案件的证据种类与其他刑事案件证据种类不同的问题。

二、建立检监衔接制度的必要性

《监察法》《刑事诉讼法》与《刑事诉讼规则》的相继出台与修正，基本在立法上统一了监检衔接的法律理念，但是同时也在具体法律规定上面存在差异。例如，《监察法》在监察权限中明确规定对证据的要求和标准要求与刑事审判保持一致，但是在证据的适用上面《监察法》较《刑事诉讼法》而言，少了鉴定意见与勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，根据构建以审判为中心诉讼模式的要求，检监衔接过程中的证据审查标准应当与刑事审判中的证据审查标准相一致。为了解决监察机关与检察机关在法律规定上的冲突，建立检监衔接制度势在必行。

1.检察机关与监察机关依法履职的必然要求

建立检监衔接制度是检察机关依法履行法律监督职能的必然要求，也是监察机关依法履行职务违法犯罪调查职能的必然要求。修正后的《宪法》明确赋予了监察机关独立行使职务犯罪调查职能的监察权力，当监察机关依法履职，对职务违法犯罪调查完毕后，应当依法将职务犯罪案件移送检察机关，由检察机关履行审查逮捕及提起公诉职责。依法履职期间，监察机关与检察机关有着明确细化的分工，也在刑事诉讼程序中互相配合先后完成诉讼环节的法律调查及审查工作。监察机关调查终结后移送案件至检察机关时，检察机关要对监察机关立案是否达到法定立案标准、监察及检察环节是否对案件拥有管辖权等程序性内容进行审查；当案件顺利进入检察环节后，检察机关要对案件事实认定及证据审查采信等实质性内容进行审查，以此做出是否依法逮捕的决定，直至做出是否依法提起公诉的决定。在此期间，为了更好地提升案件审查质效，检察机关与监察机关的沟通协调就显得尤为重要。建立畅通的沟通渠道与切实可行的协调办案机制，有利于帮助监察机关抓住调查重点、把握最佳调查时机、提升取证水平，更有利于检察机关在审查逮捕环节更加清晰地做出不逮捕是否有社会危险性的判断，还能避免案件进入审查起诉环节以后仍然存在证据采信上的瑕疵导致出现“带病起诉”或“案件流产”等问题，保障职务犯罪案件的取证质量。

2.检察权与监察权互相配合制约的必然要求

《宪法》(6)《中华人民共和国宪法》第一百二十七条规定：“……监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”明确规定，监察机关与检察机关之间是互相配合、互相制约的关系。刑事诉讼程序中，检察机关与监察机关有明确分工的同时，也必须互相协作。监察权在行使过程中，必然要为了职务犯罪案件能顺利公诉，而与检察机关配合实现案件的取证程序合法以及证据之间相互印证形成完整的证明链条的结果；检察权在行使过程中，也必然要为了职务犯罪案件顺利完成程序性以及实质性内容的审查，与监察机关配合完成案件的引导调查取证。与此同时，监察机关作为职务犯罪的调查职能者，要对符合国家机关工作人员这一职务犯罪主体身份的检察机关工作人员进行制约；检察机关作为国家的法律监督职能者，也要对监察机关实行的职务犯罪调查行为进行法律监督，在双方相互的制约关系下，合法的、合理的衔接机制构建尤为重要。

三、建立合法有效的检监衔接制度的可行性

在全面深化司法体制改革的时代背景下，建立合法有效的检监衔接制度是健全司法权力运行机制的重要环节。2018年以来，从《监察法》出台到《刑事诉讼法》修正，我国对职务违法犯罪的处理形成了全新的监察调查体系。国家通过对监察权的立法，为检监衔接工作夯实了法律基石。

根据《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题规定》中关于案件管辖范围的规定，检察机关除了自行补充侦查的权力以外，还对14种司法工作人员涉嫌的罪名拥有侦查权。从立法角度来看，检察机关对这14种罪名的侦查权是一定条件下“可以”行使的，这种侦查权力并不是监察制度建立以前的检察机关对职务犯罪的刚性侦查权力，而是在必要的情况下选择性行使的，对监察机关的调查工作起到的更多是补充作用。检察机关履行法律监督职能时，对案件办理一般会采取提出抗诉的方式，对监督主体一般会采取提起公诉的方式，对办案单位一般会采取发出纠正违法通知书的方式，对社会综合治理工作方面更多的是采取发出检察建议书的方式来履行法律监督职能。监察制度建立以后，法律赋予检察机关的侦查权，其实是一种保障检察机关法律监督职能的立法考虑。

根据《监察法》规定，监察机关是对全体国家公职人员进行全面的监察[2]，深究立法内涵，这种全面的监察不仅包括了反贪反渎时期的职务犯罪，还是一种更为广泛的对公权力的监察，这就意味着监察机关对职务犯罪案件的立案标准和处理原则会与检察机关存在一定差异与冲突。从立法理念来看，检察机关与监察机关都被赋予了对行使公权力的国家机关工作人员的监督权力。其中，监察机关行使监督权、调查权和处置权，检察机关行使审查权、起诉权和求刑权，双方都是国家监督机关。从刑事诉讼程序来看，双方是刑事案件的前后衔接办理机关，所以从立法层面与司法层面上，检监双方在行使监督权时密不可分，针对双方建立衔接制度迫在眉睫。

四、优化健全检监衔接制度的思路

最高人民检察院可以针对宪法赋予的法律监督的职责所需制定与监察机关的衔接制度，国家监察委员会可以根据履行监察职责所需制定与检察机关沟通协作的监察法规。立法先行的情况下，检察机关与监察机关还可以从实际办案需要出发，制定科学有效的衔接机制，分工协作、相互制约，加强检监双方的沟通协调，强化反腐败工作效能。

1.建立案件线索移送制度

检察机关在工作中发现职务犯罪案件线索，依法应当交由监察机关调查。检察机关可以借助全国统一业务应用系统的升级与办案大数据库的建立时机，和监察机关协作，建立职务犯罪案件线索移送制度。从检监建立协作制度出发，利用智慧检务办案系统将线上移送案件线索与线下移送相结合，确保线索及时移交，全面提升线索研判效率。

2.建立立案管辖协商制度

《刑事诉讼规则》明确规定了检察权与监察权在职务犯罪案件办理过程中采取的是协商一致的原则。根据检监双方“谁适宜谁立案”的司法理念，建立检监立案管辖协商制度。检察机关在办案过程中发现司法机关工作人员涉嫌职务违法犯罪的线索应当由监察机关管辖的，应该及时与监察机关沟通协商，原则上由监察机关调查为主，检察机关协办为辅，特殊情况下也可以由双方分别立案或由监察机关并案。监察机关在立案调查过程中发现司法机关工作人员涉嫌职务违法犯罪的，应当及时与检察机关沟通协商立案管辖问题。如果司法机关工作人员涉嫌职务违法犯罪的情形属于可以由检察机关立案的，原则上不得由检察机关单独立案，应当由检察机关协助监察机关调查。当监察机关和检察机关之间需要上级指定管辖时，双方商请的时间要为强制措施及案件审查留有余地，避免后续时间不足造成被动结案，影响办案质量[3]。

3.建立办案沟通协同制度

检察机关在工作中发现司法人员涉嫌职务违法犯罪的线索，经与监察机关协商后，两机关决定分别立案进行侦查、调查的，检监双方应当建立及时有效的沟通机制协同办案。可以采取书面发函、组织案件推进工作会议等方式，确保双方互相了解办案进展情况，避免在监察机关已经留置被调查人的情况下对其重复采取强制措施，保证案件办理同步推进。当侦查、调查工作完成后，检监双方还需要将案件同步移送审查起诉，方便刑事诉讼部门并案审查起诉。

4.建立提前介入引导调查制度

检察机关提前介入制度目前已经形成了较为成熟的运行机制，针对监察机关移送审查起诉的案件，检察机关可以参照对公安机关侦办案件的引导取证经验，建立对监察机关移送案件的提前介入引导调查取证制度。对社会影响重大、案情疑难复杂、定罪量刑分歧严重的职务犯罪案件，由监察机关邀请或者经监察机关同意，尽可能在调查前期提前介入，就案情的认定、案件的取证方向以及法律适用等方面提出意见和建议，保障前期调查取证的及时性、高效性，方便调查人员对证据的收集与固定。

5.建立检监联席会议制度

检监衔接过程中可以参照当前公检法司协作制度，建立专门的检监联席会议制度。检察机关针对在办的监察委员会移送的案件，主动组织案件推进联席会议，邀请监察机关一同针对重大疑难复杂案件的犯罪事实认定以及证据采信问题进行沟通，减少不必要的退回补充调查环节，有利于双方就案件定罪量刑方面协商一致。同时监察机关也可以针对同时期辖区内的职务违法犯罪案件办理情况组织召开联席会议，与检察机关就职务犯罪的预防与办理工作进行沟通，更新检监办案理念，强化反腐工作力量。

五、结语

建立合法有效的检监衔接制度从当下来看，有利于职务违法犯罪案件的高效高质量办理。衔接制度越完善，司法资源配置越合理，不仅优化诉讼程序，还节约诉讼成本，提升反腐工作效力。从长远来看，建立合法有效的检监衔接制度，有利于构建执法司法制约监督体系，是当前国家政法工作领域深化改革的题中之义，也有利于全面深入推进司法体制改革，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要保障。