发挥统一战线优势完善城乡社区治理制度研究

王青松

[摘 要]城乡社区是我国社会治理的基本单元，社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。党的十八大以来，党中央就社区治理作出一系列重大决策部署，推动我国城乡社区治理取得了新的历史性成就。当前，国内外局势波诡云谲，社区治理面临新问题新挑战，亟需凝心聚力、攻坚克难。发挥统一战线优势，创新完善治理体制机制，能够大力提升城乡社区治理成效。

[关键词]统一战线 社区治理 共建共治共享 制度

[中图分类号] D 6 1 3 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 7 8-0 6

[基金项目]本文系福建省法学会2 0 1 9年度课题“发挥统一战线优势，完善共建共治共享的社区治理制度研究”的阶段性成果。

“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力”[ 1]“社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实”[ 2] （ P 2 2 5）“社区工作是一门学问，要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条，提高服务水平，让千家万户切身感受到党和政府的温暖”[ 3]。党的十八大以来，党中央就社区治理作出一系列重大决策部署，推动我国城乡社区治理取得了新的历史性成就。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（ 2 0 2 0-2 0 2 5年）》也明确要求，健全社会组织、城乡社区、社会工作等方面的法律制度，进一步加强和创新社会治理。加强和完善城乡社区治理具有重要的战略意义和现实价值。

一、城乡社区治理制度建设现状

党的十八大以来，我国城乡社区治理制度建设不断完善，主要体现在以下几个方面。

（一）加强了社区治理制度的顶层设计

一是明确社区治理的总体要求。党的十九大召开前夕印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》是历史上第一个以党中央、国务院名义对城乡社区工作进行专门部署的纲领性文件，提出健全完善城乡社区治理体系，不断提升城乡社区治理水平，着力补齐城乡社区治理短板等。为开创新时代城乡社区治理新局面提供了根本遵循，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对城乡社区治理的高度重视和远见卓识。二是着力打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九大报告明确要求打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会进一步提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。党的十九届五中全会再次强调“完善共建共治共享的社会治理制度”。由此，党委、政府、社会、公众等多元主体的社区治理体系日臻完善，共建共治共享的制度更加健全，相关要求也更为明确。

（二）完善了社区治理制度的落实举措

一是统筹协调、各司其职。民政部积极推动建立贯彻落实举措，其他相关部委有的负责建立健全城乡一体的社区教育网络，推进学习型社区建设；有的负责探索将居民群众参与社区治理、维护公共利益情况纳入社会信用体系等。二是地方结合实际细化落实措施。以福建省为例，福州、厦门、漳州、泉州、南平等市均就坚持和完善城乡社区治理制度提出具体落实措施。福州市制定实施了《福州市加强和完善城乡社区治理三年行动方案》，厦门市印发了《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》等。这些具体措施既重视基层党组织建设，确保城乡社区治理始终保持正确的政治方向；同时又因地制宜，加强城乡统筹，确保了举措落实，取得成效。

（三）強化了社区治理制度的创新激励

一是建构制度以推进社区治理和服务创新。为激励先进、鞭策落后，民政部建构实施了“全国社区治理和服务创新实验区”评价制度，目前已批复确认了三批共8 3个实验区，这是党的十八大以来民政部指导推进全国社区治理创新的重要载体。有的省份也创新实施了诸如“农村社区建设省级示范单位”“城乡社区协商示范点”等创先争优评价制度。实践证明，这种评价制度具有较强的政策生命力，也是推进社区治理创新的有力武器。二是总结创新经验并加大宣传力度。民政部特邀著名高校专家学者对实践创新成果进行经验总结和理论升华，推动社区治理不断提质增效。福建省在积极推广军门社区工作法的同时，不断深入挖掘又总结提炼出一批优秀的社区工作法。这些源于实践且富有成效的社区治理工作方法，问题导向明确，工作理念先进，具有较高的可推广性、可复制性和可操作性，通过相互学习激励，有助于提升社区治理工作的整体水平。

二、当前我国城乡社区治理面临的新问题

当今世界正经历百年未有之大变局，这是习近平总书记作出的一个重大战略判断。“十四五”时期区别于以往五年规划期的最大不同，就是我国外部环境所面临的这一“百年未有之大变局”。[ 4]习近平总书记指出，今后一个时期，我们将面对更多逆风逆水的外部环境，必须做好应对一系列新的风险挑战的准备。[ 5]复杂多变的内外环境使我国城乡社区治理面临新问题新挑战。

（一）共建机制需要进一步健全

一是补齐共建短板等问题。当前，我国社区类型发生了较大变化，社区承载的功能越来越多，便民服务、养老助残、疫情防控等。顺应信息时代形势变化积极应对人口老龄化，融合多方力量共建，加快补齐社区养老服务基础设施、信息设施短板是当前城乡社区治理面临的新问题。二是完善人才队伍共建机制问题。例如，社区助残问题仍然存在。根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算，我国心智障碍人数保守估计达2 0 0 0万。背后是2 0 0 0万个急需帮助的家庭和超过8 5 0 0万家庭相关人员。[ 6]这些家庭长期承受着心理、精神、经济等多方面的沉重压力，亟需心理师、医护人员纾难解困。社区治理工作中的人才队伍共建机制需要创新完善。

（二）共治机制需要进一步完善

一是民族和睦共治问题。民族问题常与宗教问题、边疆问题、贫困问题等相互交织。当前我国面临人口流动性不断增强，城市社区人口结构日益复杂等问题。城乡社区治理难免遇到事关民族方面的问题，新时代，推进基层治理，增进民族团结是新的挑战。二是宗教和顺共治问题。当前，我国民族宗教关系总体和谐稳定，但也出现了一些值得注意的新问题。例如，宗教过度涵化民族问题、利益之争引发信仰冲突问题等。[ 7]这些问题在城乡社区不可小觑。防范共治这些问题的体制机制需要创新完善。

（三）共同体建设机制需要进一步加强

一是社区治理共同体建设问题。随着住房制度改革的深入推进，“职”“住”分离已是城乡社区的常态。社区居住的自主选择性使得社区居民职业、文化、习俗等异质性特征明显，居民之间普遍缺乏沟通协调机制，人际关系影响居民对社区治理的认同度、参与度，同时也影响邻里之间的包容度、忍耐度，这要求完善社区治理共同体建设。二是社会协同机制问题。例如，关于野生动物保护问题，虽早已有相关法规制度保护野生动物，但社会上依然有人我行我素，无视相关法律法规，致使“野味产业”依然规模庞大，其负面效应给城乡社区治理增加了新的难点。另外，历史虚无主义等多元社会思潮也对社区治理带来了新的挑战。

三、发挥统一战线优势，完善社区治理制度

习近平总书记强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势，广泛凝聚共识。各民主党派、工商联和无党派人士在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中大有可为。[ 8]

（一）发挥民主党派资源优势，助力城乡社区治理

1、发挥民主党派智力优势，完善城乡社区治理制度体系。政党协商是社会主义协商民主的重要形式，体现了社会主义民主的本质。民主党派中央一年一度的重点考察调研，又被称为“年度大调研”，是民主党派履行职能、发挥作用的重要形式，也是提高政党协商水平、增强政党协商实效的重要途径。2 0 1 9年，各民主党派中央通过“直通车”向中共中央、国务院呈报意见建议9 3件，中共中央领导同志批示8 4件，有效推动了党和政府科学决策、民主决策。[ 9]城乡社区治理是国家治理体系的重要组成部分，也是民主党派关注的重点内容之一。例如， 2 0 1 9年九三学社中央专门就强化基层社会治理体系向中共中央提出建议； 2 0 2 0年民进中央年度“大调研”的选题就是如何有效推动城乡社区治理。[ 1 0]通过深入调研，进一步增进了对社区治理重要性的认识。在民主党派的深入调研中，还能发现大量创新务实的基层治理经验，有助于破解社区治理工作的难点问题。相关职能部门应注重社区治理实践的日常调研与经验总结，加强与同层级民主党派的沟通协商，充分发挥民主党派智力优势，为进一步加强和完善城乡社区治理制度体系提供更高质量的决策参考。

2、发挥民主党派人才优势，助力城乡社区补齐短板。城乡社区治理遇到的突出短板之一是人才资源匮乏。要依托民主党派人才荟萃的优势，调动民主党派参与服务基层工作的积极性。例如，农工党中央推进“同心全科医生特岗人才计划”，帮助筑牢基层卫生人才网；民革各级组织2 0 1 9年开展法律咨询和普法活动8 4 0 0多次，实施法律援助案例5 3 0 0多个，累计受益群众4. 8万人次；民盟中央持续拓展“烛光行动”，试点建立“农村教育烛光行动培训基地”等。[ 9]要创新工作对接机制，充分发挥民主党派人才优势，为社区基层制度化、常态化治理提供人才支持，切实帮助城乡社区补齐治理短板。

（二）发挥民族宗教界代表人士作用，妥善处理民族宗教问题

1、发挥民族宗教界代表人士思想引导优势，促进民族和睦、宗教和顺、社会和谐。民族宗教工作本质上是群众工作，习近平总书记强调，无论本土宗教还是外来宗教，都要不断适应我国社会发展，充实时代内涵。要用社会主义核心价值观引领、用中华文化浸润我国各种宗教，支持宗教界对宗教思想、教規教义进行符合时代进步要求的阐释，坚决防范西方意识形态渗透，自觉抵御极端主义思潮影响。[ 2] （ P 1 8 1）例如，落实宗教场所“四进”工作，通过宗教界代表人士正确引导信教群众起着十分关键的作用。再如，佛教、道教、基督教等教义，仁者见仁，“读经容易解经难”，确保好经念好需要宗教界代表人士发挥作用。重视发挥民族宗教界代表人士的思想引导作用，强化政治引领，加强沟通协调，能够更好地增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，增进“五个认同”，促进民族和睦、宗教和顺、社会和谐。

2、创新工作机制，高度重视民族宗教领域治理工作。掌握情况、摸清底数是做好民族宗教工作的前提基础。但目前仍有地方对宗教场所特别是信教群众等基础数据掌握的不够准确，治理存在漏洞。需要加强改革创新，探索信息共享的机制方法，相关部门加强协作，密切联系，充分运用大x数据等现代信息技术，建立共建共治共享的数据信息系统，为开展民族宗教工作和城乡社区治理提供更加精准的数据服务。

（三）发挥党外知识分子文化智力优势，促进社会治理共同体建设

1、强化社会治理共同体意识。“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”是党的十九届四中全会首次明确提出的制度要求。在此制度框架下，每个人既是治理的客体，更是治理的主体，都有义务、有责任参与社会治理。党外知识分子是统一战线工作的重要成员，凝聚党外知识分子的特殊力量强化居民群众共同体意识、推进社会治理共同体建设，是城市社区值得探索的重要内容。通过深入调研发现，一些社区正积极发挥党外知识分子的文化智力优势助力城乡社区治理。福州市鼓楼区西湖社区地处经济文化中心城区和千年历史景区，具有“四雅三多”（人雅、事雅、物雅、景雅；干部多、人才多、单位多）特征。社区治理同样存在着不少亟需破解的难题。为破解困局，西湖社区因地制宜，坚持以文化为纽带凝心聚力，推动社区治理。例如，以“植树节”“庆祝改革开放4 0周年”“喜迎十九大”“共圆中国梦”等为主题，充分发挥辖区内党外知识分子的文化智力优势，及时开展多种文化交流活动。运用统一战线工作方式方法，加强社区公共文化服务体系建设，因地制宜，凸显乡土特色、民族特色，通过组织丰富多彩的社区文化活动，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感，加强关于社会治理体系和社会治理共同体等方针政策的宣传，着力培育社区居民、社会公众、社会组织的社区治理主体意识。

2、创新关爱机制促进社区治理。西湖社区认为，一个家庭培育一个孩子；一个孩子同样也能影响一个家庭。社区高度重视对青少年儿童的文化教育，联合省关心下一代工作委员会开展活动，关爱下一代文化教育和健康成长，围绕毛泽东同志的《七律·长征》一诗展开叙事，每句诗句都请辖区内书法家书写，再盖上所关联地名的当地邮局的邮戳章，并附上文字介绍，分段详细解读伟大长征历史，将之集结成册并予赠送。组织辖区内少年儿童深入学习中华优秀传统文化、革命文化。充分发挥党外知识分子文化智力优势，创新活动载体，把社会主义核心价值观和村规民约等治村宝典以居民群众喜闻乐见的方式呈现出来，落地落实规章制度，凝聚人心智慧，不断提升治理成效。

（四）发挥统一战线作用，完善城乡社区治理制度

1、建立实施统一战线服务城乡社区治理机制。通过调研发现，统一战线具有破解城乡社区治理棘手问题的独特优势。现实中，基层统一战线作用发挥程度参差不齐，主要取决于政府行政体制改革的整体推进情况和基层干部的政治觉悟和治理能力，缺乏完善的体制机制设计。必须由上层统筹规划，加强顶层设计，做好制度安排，重视运用统一战线思维和方式方法，既在巩固壮大自己的力量方面发扬优势，也在争取中间力量特别是分化瓦解敌对力量方面发扬优势，着力在城乡社区基层固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动和服务城乡社区治理，使统一战线的政治优势和资源优势不断转化为国家治理效能。

2、创新商会、协会服务社区治理机制。统一战线服务城乡社区基层治理不等同于基层统战部门直接为社区居民或社区统一战线成员服务。明确职责定位，才能找准统一战线服务社区治理的着力点和落脚点，否则仍然可能导致出现内容单调、方式单一、主体单干等问题。从实践成效较好的案例来看，基层统战部门直接服务社区治理的主要方式之一还是牵线搭桥，汇聚社会各界力量共同为社区治理献计出力。而商会、协会是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，承担着联系政府和企业、行业的桥梁纽带作用，也是统一战线工作的重要抓手。創新商会、协会以及社会组织服务社区治理机制，能够有序引导社会力量补充社区短板，提高治理水平。政法委、统战部、工商联、社会主义学院等部门可以联合加强对商会、协会等统战性质的社会组织的培育引导，提出并且实施切实有效的措施，进一步帮助商会、协会更好地汇聚商会、协会所联系的行业主体力量，服务城乡社区基层治理。

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[ 1 0]“智治”“自治”齐发力城乡社区治理从独奏到合唱———民进中央2 0 2 0年度重点考察调研观察[ E B/ O L]. h t t p： / /n e w s . s i n a . c o m. c n/o/2 0 2 0-0 9-0 4/d o c -i i v h v p w y 4 9 1 4 1 6 0. s h t m l， 2 0 2 0-0 9-0 4.

责任编辑：胡芬芳