关于建筑企业PPP项目投资财务风险管控探讨

张明爽 中国水利水电第八工程局有限公司

一、PPP模式

（一）PPP模式的核心要素

PPP是Public-Private-Parther-ships（政府与社会资本合作模式）的英文缩写，“Public”指政府，包括政府本身、政府具体职能 部门及经过政府授权认定的机构；“Private”指社会资本方，包括依法设立的民营企业、国有企业、外资企业及其他具有资质的合法人；“Pather”指合作，“ships”指模式，是政府与社会资本以长期契约模式去共同提供社会公共产品与服务的模式，旨在政府的合理调控下，与社会资本方共同提升公共产品服务质量。

PPP模型包括至少三个要素：融资、项目产权和风险共享。金融因素提到，社会资本对资金筹措负有责任，并且，参加社会资本的投资和融资可以合理、有效地减少政府的财政负担，有助于加快基础建设。是区别传统模型和PPP模型的关键符号之一。产权要素引用的项目属性是一种正确的约束。不仅如此，不仅参照所有权，还有管理权、所得权等权利。通过拥有项目所有权或项目管理权和收入权，使PPP项目更快更好，社会资本可以鼓励执行管理和技术革新以实现更高的经济效率。风险分享意味着，在PPP模式下，政府和社会资本将根据他们各自的抗风险性共享风险。风险分享机制有助于调动社会资本的热情，鼓励和指导社会资本参与PPP项目的建设。为了区别传统模式和PPP模式，共同风险共享是重要标准。

（二）PPP模式的特点

从某种角度而言，PPP属于一种以项目为主体的融资模式，依据项目具体的资产情况、预期收益去进行融资，打破了传统融资的模式。在此模式下，项目经营过程中所产生的收益及政府扶持所转化的效益将成为还贷的主要资金，项目资产及政府有效承诺成为了项目贷款的重要影响因素。

PPP模式最为显著的特征即为政府与社会资本方合作以形成良好的合作关系，朝向同一个分都目标去共同努力，在此过程中政府部门更顺利地实现公共价值，企业追求自身的盈利。

PPP模式下的项目具有公私利益共享的特征，具体而言，政府可以控制项目利润和分红，适当调节社会资本方在项目过程中的超额利润，确保社会资本方获取相对稳定的回报。

PPP模式下的项目要求适度降低成本、有效改善公共服务质量、不断提高项目效率，因此，一些项目工期难以确定、项目质量难以保障的项目，则不使用采取PPP模式进行建设。

政府与社会资本方应该考虑风险共担的最佳实践，以将项目风险降到最低，并在风险发生时，双方共同努力、相互配合去化解项目风险。

我们在分析PPP模式的时候，发现其特征体现在以下两个方面：

第一，根据合同约束双方当事人的行动。政府和社会资本有着为执行项目而不同的目的，对项目的追求有不同的影响。为了显示PPP模型的价值，必须改进与这些特性相应的管理方式。第二，双方共享资源。政府和社会资本在实际活动中有着不同的资源。政府主要管理国家资源政策，社会资本主要管理技术和经营资源。PPP模式实现科学有效资源共享，为企业正常运营和社会健康发展提供有力支持。

二、PPP项目财务风险因素识别

（一）法律风险

当前，PPP模式的应用需要与其相配套的法律法规的保障，明确规定政府部门及社会资本方在项目生命周期中的权利、义务及所需承担的风险。然而目前，国内与PPP模式相配套的法律法规并不健全，国务院现行法律法规并不完全适应于当前基于PPP模式项目的实施。与此同时，国务院及地方部门的法律法规并非国家层面的规律法规，其权威性不足以支撑PPP项目的实施。另外，当前法律法规对于PPP项目具体运营过程中的文件形式、合同关系、授权模式、项目运作风险等的规定并不完善。因此，法律法规的不健全成为影响PPP模式发展的重要因素，从国家立法角度建立健全与PPP模式相配套的法律法规，明晰政府与社会资本方主体，促进双方形成相互合作、相互制约的关系，以法律法规为依据进行责任追究，有效解决PPP模式项目在实施过程中的问题。

基于PPP投资项目的特点，一旦发布的相关法律法规有所变动，会引起项目的合法性的违规。虽然今年来政府和企业对PPP项目的投资热情高涨不下，与之相关的解释指导等规定也陆续出台，但是法律规定都不完善，各个部门、政府相继发布的政策规定都有相互矛盾的地方，使得PPP项目的法律风险加大。

（二）政府履约风险

长期以来，地方政府承建的公共基础设施项目大多都是公益性质，项目自身经济效益方面的劣势，在某种程度上成为影响项目融资与项目建设的重要阻碍，除政府外很少有社会资本方对其进行投资，而基于PPP投融资模式的项目则可以通过政府的扶持与支援，降低项目经营风险，保障社会资本方的利益，进而促使该类项目融资的实现。

减轻政府的项目预算压力及债务偿还负担大多数国家都对政府预算作出了严格的规定，中国也是如此，这在一定程度上限制了政府在融资市场进行融资活动的展开。在此模式下，政府可以对能源、交通等具有一定经济效益的公共项目安排PPP融资，以此去减轻政府的项目预算压力。与此同时，政府还可以以项目扶持者的身份组织项目融资，而非以项目投资者或借贷人的身份参与项目活动，这也在一定程度上降低了项目的债务偿还风险，能够促进项目的有效进行。

社会基础设施项目一般需要较大额度的投资，而高额度的项目融资往往超出了社会资本方所愿意承受的范围，因此采取传统的融资模式将不会取得预期的融资效果，其原因在于如果项目出现安全问题或财务漏洞，社会资本方将很难承受其损失，甚至会影响社会资本方自身的生存。对此，PPP模式下的投融资使多个资本方得以共同参与到一个项目之中，不仅仅会使项目的融资成为可能，而且还会齐心共建项目，降低项目风险发生的概率。

地方政府作为承担信用风险的主体，其偿还债务的能力直接与项目融资情况相关，关系着贷款的本金和收益能否安全兑付。影响政府履约风险主要有以下两点：一是地方政府偿债能力可能出现风险，自2014年开始，地方政府和大型国有企业开始进行债务清理和债务置换，但目前各地区经济基本面还未回稳，地方政府通过投资拉动经济压力的需求依旧较大，很难保证地方债务不会出现再一次的反弹。二是在PPP项目较长的建设和运营期内，地方政府或大型央企管理上有很多不确定因子，如政府换届、预算调整、人事变动、产业升级等都会影响到政府的履约风险。

（三）建设风险

建设风险是指建筑企业从项目立项前期的投标决策阶段到PPP项目的建造完成的过程中所发生的各类风险，诸如项目完工时间、完工质量和合同成本的变动导致项目未达到设计目标。合同成本超预算、工程变更等对能否获得最终的项目目标的产品都有较大的影响。

（四）融资风险

大部分PPP投资项目的资金需要银行贷款或结构化融资模式来满足。对于使用银行贷款方式，目前政府出台文件对PPP政策收紧，尤其是各种资管新规和政策指南陆续出台后，各大银行对PPP项目放贷门槛有所提高，进一步加大了PPP项目的融资风险。目前，据我公司已落地的PPP项目数据显示，项目融资落地率不足15%，项目融资已成为PPP项目执行的“拦路虎”。

（五）利率变动风险

金融市场资金的利率是浮动的，项目承担的融资成本也会随之发生变动，债务成本升高。目前PPP投资中有不少项目采用的是政府付费的回报机制，在利率变化的情况下，需考虑政府调整价格的可能。

（六）对PPP模式的认识不到位

目前，PPP模式之所以没有被广泛使用，其关键原因在于部分政府对PPP模式的认识存在误差。一方面，一些地方政府依然习惯传统的投融资模式，经济增长靠投资、出口带动，资产组织通过借款、卖地等方式去实现，甚至还有部分政府喜欢凡事单独处理。而在新时期的背景下，政府原有调控能力强的优势将不复存在，政府务必适应现阶段经济特色，转变传统的投融资工作理念及工作机制，为社会公共项目营造包容性强、适应性强的政策环境，吸引社会资本方的投资。另一方面，还有一些地方政府对PPP模式过于敏感，误认为PPP模式属于为项目争取更多资金的机遇，由此便不顾及项目具体情况与所需融资数额，盲目采取PPP模式进行项目的投融资与具体建设，由此将使政府面临着更严重的债务负担。对此，政府不能够忽视PPP模式，更不能对其过于敏感，要合理应用PPP模式，由此才能够保障社会公共项目的有效建设与健康运营。

（七）PPP机制的市场竞争力相对较弱

在投融资的背景下，各项调控措施的标准也更加细化和完善，对PPP模式下的项目应用也提出了更高、更严格的要求。然而，当前PPP项目机制并不健全，与当前经济形势与项目实情相矛盾的问题也逐渐凸现出来，主要集中于项目审批流程过于繁琐、相关监管部门缺位等方面。首先，PPP模式下的项目各个过程的审批都需要不同部门的审批，而非通过一站式立项、审批及审批机构对其进行监管，各部门间交叉审批现象普遍存在着，其审批的效率也相对较低，并不利于PPP模式下项目的高效实施。其次，PPP模式下的风险共担并没有实现，尽管有很多项目采取PPP模式进行，项目有一定的财政补贴，然而实际风险发生时，政府仅仅负责最终的“兜底”，社会资本方则需要承担更多的责任。最后，当前PPP项目评价系统并不严谨，PPP项目在执行过程中也会面临各种风险，一套系统的、完善的评价体系，将有效防控草率签约、工作懈怠等不良现象的发生。

（八）收益分配并不合理，加大项目的不确定性

当前，PPP模式下政府与社会资本方的收益分配方面并不合理，其具体表现主要集中于几个方面：首先，当前PPP项目往往集中于周期较短且多集中于盈利性明显的项目，这样的项目多为政府付费项目，政府承担主要的财务负担，这与PPP模式设立的初衷相悖。其次，项目的投资回报率并不容易被确定，原因在于公众往往希望获取优质的公共产品及服务，社会资本方希望获取更多的经济利润，政府无法有效分析公共服务的成本及回报率，在价格调整方面仅仅执行“成本价法”的传统方法，因此其无法满足公众对公共服务及产品的期望，也无法通过准确回报率的保障去吸引社会资本方的投资，在一定程度上影响了项目的实施。

三、企业PPP项目财务风险管控的方法和建议

（一）关注PPP项目投资政策和法律环境

现在，PPP投资的限制机制越来越严格。财务部和国资委反复发行促进PPP项目推进的文件，各种各样的限制措施相继导入。PPP投资的主要目的是与政府和社会资本合作，扩大融资渠道，减少投资风险。近年来，中国PPP投资模式的开发仍处于调查阶段，相关法规的发行和变化很大。我们可以利用这个机会，重新协商合同，承担风险。企业应注意各主要投资地区，事先跟踪各地方政府的相关投资政策，判断投资项目的总体风险。

（二）了解政府方信用及履约能力

政府履约能力直接关系到PPP项目投资的成功与否，所以应将政府履约能力作为评估项目是否可行的标准之一。企业可通过了解当地GDP水平及未来增速趋势、当地政府近年来的财政收入、财政预算拨款情况、发行地方债券偿还情况、以前年度参与的投资付费项目是否有毁约行为，是否有过更换合作方的记录，大致了解政府方的信用水平。对于已中标但未签约以及已签约但未实施的项目，可尝试在和政府方进行谈判，并在合同中加入附加条款，对于未签约的PPP项目，企业可以在未来与政府在签订合同时，在合同中加入特殊条款并约定风险分担机制；对于未成功入财政部PPP库的项目，政府方需对已发生的成本进行合理补偿，整个投资项目的实施过程中，定期更新信息，避免由于换届或政策转变导致的失约。

（三）加强对表外投资项目信息采集

对于PPP项目采用结构化融资模式的表外投资项目，如以金融机构为主导的基金控制的投资项目，企业虽然不将其纳入报表合并范围，但仍在参与这些项目的管理中，而现在公司对于大部分的项目并没有渠道或者信息平台及时掌握他们的业务、财务信息，无法及时了解项目的经营情况，也不能提前应对可能发生的风险，只能被动地进行事后控制。因此企业具体进行管理时，项目应定期向公司提供项目的财务数据，沟通运营过程中的问题，以便公司了解其财务状况和运营情况。

（四）利用结构化融资模式的PPP投资项目的风险管控

关于资金筹措风险，在项目准备期间内引入基金会，将资金计划和资金结构的整理与项目实施计划相结合，明确基金会期望的收入需求，事先制定基金会的资金出口计划。为了避免其他相关风险。为了限制风险，合理设计所有权结构和SPV公司治理结构。企业可以根据自己的融资能力和风险承受度来选择占主导地位或参与不平衡表的金融模式。必须允许定期公开非平衡表投资业务，实现非平衡表业务的透明度。关于利率变更的风险，在结构化融资模式的成本模式下设计为最高的浮动模式，或以间隔进行再调整。如果基金具有交替周期，则可以根据当时的市场状况来确定下次交换周期发行时的对应成本，并且可以减少由于资本市场中利率变化而产生的影响。

（五）确立人才培养体系

为了PPP项目的有效实施和操作，人才是主要资源。从市场风险水平的角度来看，市场需求的变化和金融风险需要分析优秀的经济和金融才能。在项目风险水平方面，需要相应的专家和技术人才。PPP项目模式急需政治、经济、社会和专业技术的综合才能。人才训练可以从多个角度入手。第一，实行集中训练，为政府、企业和金融单位所需专家提供集中PPP项目专业知识培训，各单位可对内部员工进行专业培训。这些员工本身具有相应的专业知识和实际经验，可以很快整合PPP项目所需的知识，并使单位内部的员工更加稳定，适应更好的PPP项目的长期特点。第二，按照国际标准制定相应的标准和评价体系，建立中国的PPP人才。

投融资模式下社会资本方PPP模式应用既是机遇，又是挑战，但是现实情况表明基于大于挑战，PPP模式下的项目打破了传统项目在投融资方面的制约，面向社会资本方进行具体项目的投资与融资活动，促进全民共同参与到公共基础设施与基础服务过程中，这对于充分保障社会公众权益，促进社会资本方利益提升，降低政府的债务负担等等都有重要意义。因此，抓住机遇，正视问题，将能够更好地发挥PPP模式在现代经济发展进程中的重要作用。

综上所述，PPP模式项目存在投资风险问题。有必要系统分析相关问题并构建有针对性的解决方案，以确保投资风险控制的安全性和有效性，并进行风险控制和管理方法的有效整合，最大限度地提高PPP投资项目的收益。