PPP模式下土地储备融资的变革与创新

2021-01-15臧莉江苏盐城市地产交易所

环球市场 2021年22期

臧莉江苏盐城市地产交易所

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府和社会资本相互合作的一种新型模式，在很多大型工程项目建设过程中，政府部门和社会资本之间的合作具有合作性特点，在工程项目建设全过程中，政府部门和社会资本应积极参与，保障工程项目建设的透明性、公开化，促使社会资本有效应用到大型工程项目建设全过程中，可以使社会资本和政府部门都获得相应的收益。PPP模式作为一种新型的融资方式，使得企业可以更好地参与当地政府的基础设施建设项目，在这种模式下可以为企业带来更多的市场机会和利润，所以共赢是PPP模式的最大特点[1]。企业参加社会公共基础设施的项目竞标，政府部门选择合适的企业，然后双方达成合作，签订特许权协议；然后社会企业按照合作约定开展项目，这就是PPP模式中的常见结构。在这种模式下，政府部门需要和金融机构进行项目沟通然后达成合作，但是这个合作并不是金融机构将资金直接给政府部门，而是要求金融机构将资金给予那些已经中标的公司，这样就可以保证PPP模式合作下的企业在实施项目时可以有充足资金，不需要企业自己寻找资金支持，这就是PPP模式下的融资形式。PPP模式本质就是政府部门简政放权，将一些基础设施的经营等权利交给合适企业，这样就可以使基础设施建设更加快速的发展。

二、PPP模式下土地储备融资变革的重要性

（一）有效解决政府资金问题

面对发展迅速的现代社会，社会各层面的基础设施建设需求也越来越大，虽然各部门每年已经投入了大量的人力物力，但依然无法满足基础设施的缺口，各地政府部门大多也会出现资金问题，土地储备结构已成为很多地方政府融资的主要平台之一，但土地储备融资过程中，存在渠道单一、运行风险等问题，直接影响着地方政府融资活动的有序开展，从根本上改善过分依赖银行贷款的问题，加快和社会资本之间的合作，实现土地储备融资活动的有序开展。目前，很多土地融资项目前期开发资金普遍来源于银行贷款，土地储备管理机构通过借新换旧的方式，或者财政部门通过出让成本返还资金，确保年度土地储备资金的平衡性，并不断扩大土地储备融资规模，保障土地储备前期工作有充足的资金作为支持，改善城市基础设施建设中资金投入不足的问题。另外，在土地储备融资工作过程中，普遍存在融资方式单一的现象，都从很多银行进行信用贷款，通过实行这种方式完成项目建设滞后，会带来很多利息，导致政府还债压力越来越大。因此，通过实行PPP模式，资金既能够从银行信贷系统获得，又通过招标企业投入资金，从根本上解决政府实施项目的资金问题，并为基础设施项目建设活动的高效开展提供基础保障。

（二）加强了项目建设的速度和质量

现阶段，银行贷款是土地储备融资的重要方式之一，但土地储备融资方式相对单一，在实际融资工作中仍存在很多问题，直接影响着地方政府融资活动的高效开展。土地储备贷款在内的地方偿还高峰期已到来，地方政府部门已认识到快速推行PPP模式的重要性，这种教学模式是政府部门和私人组织进行有效合作的关键方式，为土地储备融资活动的变革和创新提供大力支持。在实施PPP模式下，项目建设和经营普遍由被招标企业进行，其主要目的是获取更多的效益，促进企业的快速经营，但一般项目建设速度越快，使用时间会越少，项目成果能够无须等待很多时间就能够投入使用。另外，项目质量是影响项目经营效益的直接因素，高质量的项目有利于提升项目的市场竞争实力，加强了项目建设的速度和质量。

（三）降低了各方风险

在土地储备融资过程中，通过实施PPP模式有效解决了政府部门的融资问题，降低了银行信贷还债的各方风险，PPP模式的关键是政府部门和企业进行有效合作，确保企业在运营过程中具有独特性的经营方式，这种方式涉及管理、运作等各个方面，在和政府部门进行合作的过程中，可以将经营模式融入合作全过程中，提升土地储备融资工作的整体效率[2]。并且，在合作过程中，合作双方经营风险需要共同承担，从而降低政府部门因项目施工延误带来的各项风险。

三、PPP模式下土地储备融资的变革与创新

（一）系统规划项目实施方案

政府部门应针对兴建项目的实际情况建立系统、完善的项目实施方案，明确各方需要承担的义务，这种方式的实施有利于明确双方自身的工作范围，为各方的有效合作提供支持。首先，政府部门还需要建立完善的合作制度，根据项目建设实际情况规范合作、风险承担，充分发挥出政府部门在项目建设中的指导作用，合理组织工作、分配资产，有效处理各项风险问题。首先，规范合作管理办法，同时政府部门应明确规范标准合同范本，保证合同内容完整。其次，建立完善的风险分担制度。相关部门应根据项目实际情况，在政府部门和私人组织之间建立风险分担制度，保障这一制度的全面落实，为实现PPP项目的“多赢”提供基础保障。最后，建立健全监督防控制度。政府部门需要全面分析和研究项目在建设和运营过程可能存在的各种风险，并针对风险进行有效论证、方法，将其融入合同设计内容中，以此建立完善的风险防范制度，形成独立、透明、专业的PPP项目监督管理体系，并由政府监督管理部门、投资人员、社会公众、专家等共同参与。另外，相关部门应做好合作推出工作，积极探索PPP项目的推出路径，还需要加强对接管公众的重视，有效做好投资回收、资产处理等各项工作，确保项目建设的持续性、稳定性。

（二）减少不必要环节，提高工作效率

在PPP模式下，土地储备融资机构开展项目建设活动中，需要向与之合作的企业提供大力帮助，规避其中不必要的工作流程、审批内容，为企业开展相关工作提供有效的信息作为支持，有助于加快办理项目实施相关部门的手续，减少手续办理时间，有效维护合作企业的合法权益，在瞬息万变的行业市场内保证企业的公平性。面对这样的问题，各地政府部门就需要建立有针对性的机构和组织，处理解决PPP模式下土地储备融资出现的问题。例如，各地各级国土部门需要在这种合作模式中为社会资本企业提供需要的信息和各种有利资源，协助社会资本企业办理相关手续，推进并简化相关流程，提高效率，切实维护社会资本的权益，营造出公平竞争的投资环境。相关财政部门需要转变工作思路，为PPP项目提供长期可靠的财政规划，在整个项目的运营实施过程中提供高质量的预算管理。

（三）拓展融资方式

在土地储备融资变革和创新过程中，需要拓宽思路，寻找更多的高效融资方式。首先可以引入社会资本，并让其直接参与土地储备项目。提供投资的社会组织需要依据土地储备规划等相关规定，把计划投资的土地储备项目上报给所在地的土地资源管理部门，项目申报审批通过后，投资机构需要主动将资金投入到土地后续的建设工作中，这样才可以获得相应的资金收益。其次，土地储备部门可以根据项目情况，发行收益债券。收益债券是指，在土地储备项目的融资中，将已经在土地收储体系里的土地作为发行债券的主体，这样就可以更加方便快速地筹集到大量资金，从而可以更好地开展土地开发，保障土地出让金的收入，这些项目都具备一定的偿还能力，能够将社会资本投向收益稳定、风险低的土地储备项目中，确保投资者收益的稳定性。最后，建立土地储备基金。在新时期的发展中，地方政府举债主要是土地储备融资，这不仅是土地财政的基础内容，还是地方债的关键内容，面对这种情况，政府部门可以通过建立土地储备基金的方式来解决。政府部门可以将土地储备后所带来的增值资金用来还款，这样基金类公司可以利用自己的优势，为土地储备筹集大量的资金，同时吸引更多的企业参与到项目中。并且利用这个方式可以消除部分不法金融机构利用土地储备项目套取银行信贷的问题。

（四）加强项目实施过程中的各监管力度

在PPP模式下，政府部门通过和企业之间的合作，共同针对某一项目进行经营，政府部门和企业各自的任务有所不同，双方为了更好地履行自身的义务，必须尽最大努力做好各项工作，这种合作模式有助于项目建设工作的有序实施，确保双方得到自身想要的结果[3]。另外，企业在项目施工过程中，会出现很多问题，政府部门应针对施工全过程进行监督、管理，确保项目结果在施工结束后投入使用。