国库改革20年助力区域经济发展

梁涛 陕西省西安市长安区财政局

一、国库管理体制改革的实施历程

（一）会计委派制改革

根据省市关于在行政事业单位实施会计委派财政改革的文件精神，1999年7月，长安区财政局选调10名财政干部进入教育局、公安局、广电局等10个部门开始实施会计委派改革，委派人员按照会计委派制改革的要求在被委派单位担任会计，对单位的财务核算进行监督和操作。2000年，会计委派改革在前期试点的基础上扩充到20家单位。会计委派工作通过两年的运行，在加强被委派单位财务核算与管理的基础上，对财政资金的监控、单位财务收支的规范、各项财务制度的执行等方面均得到显著提升，达到了会计委派制度改革的预期目标。

（二）会计集中核算改革

2001年，根据省市关于实施会计集中核算的财政改革要求，长安区财政部门严格按照改革实施计划与安排及时启动，在区级人事、编办等相关部门的配合下，成立的长安区会计集中核算中心，通过人事部门组织的考试落实了工作人员，于2001年7月1日，对区级单位经过审计部门审定的财务移交资料进行了交接并立即建账处理业务开始正式运行。会计集中核算财政管理体制改革上线运行与实施，所有纳入集中核算单位的财务核算、业务流程全部按照统一、规范的财务制度进行处理，从根本上杜绝了票据不规范、现金坐支等违规问题的出现，进一步加强了财政资金监控与单位财务核算的制度化、规范化管理。

（三）国库集中支付改革

根据西安市关于深化国库集中支付改革工作有关问题的通知要求及国库集中支付制度有关规定，长安区于2009年开始全面启动国库集中支付改革试点工作。首先制定了国库集中支付改革的实施方案，明确了改革实施必要性、指导思想、基本原则、主要内容和实施步骤等，在建章立制、软硬件配备到位的情况下，选择水务局、民政局等8家单位全面启动国库集中支付改革试点工作，2010年至2012年，在试点的基础上逐步进行增点扩面，并于2012年底实现了区级将所有预算单位全部纳入国库集中支付系统，通过近3年的努力实现了国库集中支付改革在全区的全覆盖，集中支付改革的任务和目标全面完成。通过国库集中支付改革的实施与在线运行，解决了传统的通过预算单位设立多重账户分散进行财政资金拨付的方式，财政资金经过主管预算部门层层转拨到基层预算单位，再由基层预算单位支付给物品和劳务供应商。杜绝了重复和分散设置账户，财政资金活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督以及大量资金滞留在预算单位，降低了资金的使用效率和财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题的发生。多年来国库集中支付改革的实施证明，国库集中支付在简化流程、提高财政资金使用效益，信息共享、增强预算执行透明度，操作规范、强化预算约束和执行监督，集中库款、增强财政宏观调控能力等方面取得了良好的效果，得到了预算单位的普遍支持和广泛认可。

（四）财政云支付系统改革

根据陕西省财政厅《关于做好陕西财政云推广工作的通知》精神，从2019年7月份开始，全区严格按照省市的统一部署和要求，全面启动陕西省财政云系统改革的上线运行前期筹备工作，成立了以财政局党委书记、局长为组长的财政云推广工作领导小组，设立了以业务分管领导为主任、局内相关业务科室负责人为成员的推广领导小组办公室，及时采集、汇总、上报相关业务数据工作，确保财政云推广工作稳步推进。2020年元月1日，陕西省财政云系统全面上线运行，从目前情况来看，预算编制、指标管理、预算执行、总预算会计核算等模块均能正常运行，实现了财政核心业务横向到边、纵向到底的电子化在线运行操作模式。运用新一代云计算、大数据等信息手段推动现代财政制度建立，助力财政治理能力提升，实现财政管理跨越式发展的重大举措，基本达到了财政云支付系统改革预期的目标。

二、国库改革过程中的经验与不足

近20年来，财政国库管理体制历经4次大的改革，每一次改革都是对建立现代财政国库管理制度的补充、完善和推进，每一次改革都是对财政国库管理水平的改进与提升，每一次改革都是对强化财政资金监管、规范财政财务收支、优化财政资源配置的充实与完备。通过不断的改革尝试，目前我们基本实现了财政国库管理纵向到底横向到面的全覆盖管理模式，财政资金实现了最优的分配与支付流程，在推动区域经济健康快速发展的同时，财政精细化管理水平得到显著提升，通过各项财政改革的分步实施，在改革实施过程中总结经验的同时，也发现了存在的一些问题。

一是随着财政国库管理体制改革的不断深入，实施方式的变化从开始的小范围试点到逐步扩面再到最后的全覆盖，一般有一到两年的过渡期，而最近的陕西省财政云系统改革直接一步到位，从一个时间点开始全省同时启动全面实施，在保障改革任务落实和目标实现的同时确保了改革取得立竿见影的效果。

二是财政国库管理体制改革的不断探索与实施，从理论到实践为建立现代国库管理体制奠定了扎实的基础，而每一次改革都是对当时财政经济环境下推动国库管理制度完善、规范财政财务收支行为、优化财政资源配置能力的总结与提升，尤其是集中支付改革与财政云，更是将现代财政国库管理与电子信息技术高度融合的全新模式下的改革，为实现财政资金效益最大化、财政财务收支的规范化、制度落实的实践化提供了强有力的技术与业务相融合的全新模式，为建立现代财政国库管理制度奠定了坚实基础。

三是在财政国库管理制度改革的初期，会计委派和集中核算在一定程度上也显现出改革带来的一些不足，首先是会计委派制的实施，财政部门直接参与预算单位的财务核算，对被委派预算单位财政财务收支进行了监管，在规范预算单位财务收支行为的同时提升了预算单位的财务管理水平。但是由于财政监管的实时参与，一定程度上弱化了预算单位相关财务稽核的职能，尤其是随后实施的会计集中核算改革，将预算单位财务实行统一管理，更是造成了单位财务核算的极度弱化，甚至于部分单位直接对财务进行了撤并，单位财务管理的弱化在集中核算末期账务退回时这一问题凸显。

四是会计集中核算的退出以及国库集中支付改革的加快实施，一方面预算单位财务管理普遍加强，财政资金流转环节进一步压缩，财政资源配置更加优化，资金效益得到充分发挥，集中支付改革目标充分显现，财政国库管理体制改革向纵深发展的步伐持续增强，现代国库管理体制初具规模。

三、推进国库管理体制改革的具体策略

（一）科学转变委托金库制

国家相关部门需要彻底改革国库管理体制，对委托金库制进行科学转变，合理应用独立金库制，虽然委托金库制在现代社会发展中具有很多的优点，但是依旧存在很大弊端，尤其是在我国银行管理机制发生重大变革之后，由于没有理顺一些关系，使财政管理体制和国库管理体制出现不相符的问题。所以国库管理机制需要科学应用独立金库制，设置国库银行，只需要向国务院负责，同时可以将其设置为政策性银行。由国务院垂直领导国库银行，国库银行不仅需要对国库进行科学管理，同时还需要结合国库存款余额具体情况研究预算内外的各项资金，同时还可以将部分国库存款向预算内的企业发放，进行新税源的合理配置。最后还需要针对财政库存余额和国务院提出的经济发展目标，发放国债，对政府债券进行科学管理，确保财政国库管理能够高度实现现代经济发展目标。

（二）完善《国库管理法》

相关部门需要进行国库管理法的科学制定，确保能够依法管理国库，在我国现阶段，依法治国得到了很大的发展，但是相关部门在具体执行国库职责，对国库进行监督管理时，由于缺乏有力的国库监管手段和完善的监管措施，使预算管理中国库的地位被严重削弱，所以相关部门需要进行国库管理法的科学制定，通过立法形式确定国库的权限和具体职责，同时，科学制定国库监管手段，通过该种方式可以使国库职能作用得到充分发挥，进而控制国家预算资金。保障国家相关部门能够更为有效的支出各项资金，提升整体经济建设效果，为国家经济水平的进一步提升创造良好的条件。

（三）推进国库单一账户

在构建国库银行的同时，还需要科学设置国库单一账号，并将财政部门的各项资金合理融入，对其他商业银行为征收部门和财政部门设置的过渡性账号完全取消。国库在进行财政款项的征收时，针对其从征收大厅所征收到的各项款项，需要在国库银行中间行专用账户的合理设置。与此同时，国库银行还需要进行联行体系的合理设置，确保能够及时上传下达国库资金，并对其准确性进行有效保障，保障用款单位和财政部门在用款方面具有更高的快捷性和方便性，进而使用款单位的用款需求得到更高的满足。

（四）强化预算收支计划审计

一般情况下，国库部门对相关部门执行各级财政预算的具体情况相对了解，具有较高的权威性，每年，人民大会都需要对其财政预算的执行报告进行严格审议，国库部门需要共同制定国家预算，提出明确的意见。人民代表大会在组建财经委员会时针对预算执行过程中出现的各种问题，需要设置一名国库人员，确保能够使国库充分发挥监督作用，对我国现代国库建设的进一步发展进行更高的保障，确保能够使国家各项资金得到更为充分的利用，实现国家整体经济水平的全面提升。

总的来说，财政国库管理制度近20年的改革与实践，是建立现代国库管理体制的不断探索与完善，是适应现代国库管理要求的办法与举措，更是不断提升财政国库管理水平的理论与实践相统一。尤其是陕西省财政云系统改革的全面实施，实现了现代国库管理制度与IT技术的无缝衔接与融合，把法律、法规、政策、业务实践与操作流程全面融入到系统中进行规范操作，在充分发挥财政国库管理实时动态监控职能，财政资金分配、执行安全公开透明的基础上，同时，云系统将预算编制、指标管理、预算执行、财务核算以及资产管理、政府采购的涉及财政资源配置的方方面面全部纳入系统统一管理和平台操作，全面实现了财政国库管理一体化、信息化、规范化、程序化的运行与操作，国库管理工作水平得到显著提高，财政资金效益得到充分发挥，财政在助力区域经济发展的前景更加广阔。