非物质文化遗产民事公益诉讼原告资格研究

陈玲珺

(上海师范大学，上海 200234)

传统民事诉讼理论强调直接利害关系作为认定原告资格的依据之一，公益诉讼实践的产生无疑冲破了传统理论对原告资格的桎梏，近年来理论界不乏对公益诉讼、公共利益与私人利益的讨论。基于人类文明的高度发展，社会公众的利益共同体意识趋于显著，利用民事公益诉讼遏制环境恶化、资源枯竭及消费者合法权益流失的重要性不言而喻。与此同时，现代文明的经济性扩张对古老文明的维系与重构形成了逆向作用力，非物质文化遗产(以下简称“非遗”)便是传统文化受现代产业经济侵蚀的典型代表，实践中人们试图以民事公益诉讼的方式对此加以防御，但囿于非遗民事法律保护制度理论关注度较低，要将非遗保护纳入民事公益诉讼范围仍需要回到诉讼起点——原告资格问题来考虑。

一、民事公益诉讼原告资格的理论观照

2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)将公益诉讼正式引入中国诉讼法体系，形成与私益诉讼互补的诉讼模式。现代公益诉讼最早盛行于英美法系国家。古罗马时期的公益诉讼指公民个人代表社会利益起诉，亦称民众诉讼。受其影响，德国继承公益诉讼传统，以信托的方式授予社会团体进行诉讼的资格。美国颁布了象征着现代公益诉讼诞生的《谢尔曼法》，使得没有直接利害关系的公民获得公益诉讼原告诉权，在面临诸如环境污染、政府欺骗、消费垄断等侵权行为时及时得到司法回应。诉权具有程序诉权与实体诉权两层含义[1]，程序诉权表现为起诉权，实体诉权表现为胜诉权与申请强制执行权。二十世纪六七十年代，面对自然环境恶化现象与公民愈演愈烈的示威活动，美国政府在第三次工业革命刺激下，不得不革新传统的重私权诉讼理念，建立起倡导全社会公民维护环境利益的公益诉讼制度。

我国学界对于公益诉讼的内涵有多元化解读，立法上民事公益诉讼将保护公共利益作为公益诉讼的核心要义，折射出社会主义法治国家建设语境下职权主义模式的强化。公益诉讼原告资格认定是推进公益诉讼制度构建的首要环节，现有研究对公益诉讼原告资格的扩张与限制问题均有涉及，其中以环境公益诉讼为分析视角的研究较为集中。受到英美法系环境公益诉讼原告资格理论的影响，我国学者纷纷借助诉讼信托理论、私人检察官理论、环境权理论来探讨我国环境公益诉讼原告资格，并结合实务界的担忧与考量分析原告资格扩张的利弊[2]。2012年《民事诉讼法》修订之前，学者们对公益诉讼原告范围的态度保守，无论是对自然人，还是对机关主体，抑或是对社会组织，大都主张限缩原告资格，规避新理论在实践中可能遭遇的障碍和风险。《民事诉讼法》修订之后，学界对公益诉讼原告资格的讨论进一步聚焦于公民个人能否作为公益诉讼原告这一层面。与此相关的观点分为两种，即支持论与否定论。支持者从直接利害关系的角度出发鼓励公民个人行使环境保护权利，否定者从司法资源有限性、传统思想约束、个人代表性不足等维度阐述推论[3]。此外，有关社会组织与行政机关的公益诉讼原告资格认定，理论界的态度趋向于开放和包容，除了对公益原告资格要件的认识存在差异，大都提倡赋予社会组织与行政机关法定诉讼担当身份。对于公益诉讼原告理论纷争最多的，莫过于检察机关是否享有公益诉讼原告资格。关于检察机关代表公共利益起诉的法理依据，有学者肯定检察机关作为公益诉讼原告的理由在宪法原则中有迹可循[4]。检察机关是公共利益的代表，也是法律监督主体，因而在行使公益诉权时需要有法定限制条件，公益诉讼受案范围也应限定在环境污染、资源破坏、消费者侵权等特定领域，以防止检察机关内部滋生权力腐败或不作为等不良之风[5]。否定检察机关具有公益诉讼原告资格的学者认为，民事诉讼是平等主体寻求公权力解决纠纷的方式，将检察机关纳入公益诉讼原告主体范畴有悖民事诉讼初衷[6]。另有观点认为，环境民事公益诉讼的原告并不是传统观念上的弱者，相反，检察机关作为拟制主体起诉时，容易让被告处于劣势的诉讼地位，从而破坏当事人诉讼地位的平衡[7]。

二、非遗领域公益诉讼原告资格认定疑难

非遗属于无形的集体资产，这为非遗引入公益诉讼制度提供了客观基础。2011年《中华人民共和国非物质文化遗产法》(以下简称《非物质文化遗产法》)出台，引领非遗法律保护制度迈上新台阶。目前民事公益诉讼虽未明文列举非遗为公共利益保护对象，但保护非遗文化是人们不可推卸的使命。2003年，联合国教科文组织大会第32届会议通过的《保护非物质文化遗产公约》第二条第三款对“保护”一词定义为“确保非遗生命力的各种措施，包括这种遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承(特别是通过正规和非正规教育)和振兴”。显而易见，公益诉讼作为一项法律制度,理论上可以纳入非遗保护措施中。2019年以来，已有16个省级人大常委会审议通过关于加强检察公益诉讼工作的决定，其中明确授权检察机关办理文物和文化遗产保护相关领域公益诉讼案件的有11个[8]。法律规范性文件也试图对非遗保护构筑体系化方案，各民族自治区非遗保护条例、相关行政部门指导意见陆续出台。

当然，非遗遭受重创实例的不断曝光，暴露了软法之治成效不足，非遗司法保护亟待加强。在无讼网以“非遗”为关键词搜索，截至2020年9月23日，全国法院公开的非遗诉讼案件文书总数为2463件，其中民事案件占比77.19%，共计1898件。民事案由相对集中：知识产权与竞争纠纷1173件，位居第一；合同、无因管理、不当得利纠纷476件；侵权责任纠纷57件。由此可知，知识产权与竞争纠纷和侵权责任纠纷占比达到了民事案件总数的64.8%。指导案例与公报案例共4件，案由均系知识产权与竞争纠纷。在这一案由的案件中，原告败诉案件共计1015件，撤诉58件。现实中非遗被大规模盗用、损毁、滥用的例子远远高于公开的裁判文书数量。尽管立法并未确立非遗保护的公益诉讼渠道，但在这些案件中不乏原告以保护非遗公共利益为由进行的诉讼。遗憾的是，法院往往以涉案标的物属集体财产为由否定原告与案件有直接利害关系，有关商业或产业行为引发的非遗侵权案件多以原告诉求被驳回而告终或以撤诉而草草收场(1)参见指导案例46号：山东鲁锦实业有限公司诉鄄城县鲁锦工艺品有限责任公司、济宁礼之邦家纺有限公司侵害商标权及不正当竞争纠纷案。。案例透露的信息表明，在某些情况下传承人与涉案标的物虽然没有直接的利害关系，即自身并未因某侵权行为受到直接的人身损害，如其他传承人或管理人不正当利用传承权利或管理权利对非遗技艺、作品进行不正当的商业输出或转移，歪曲非遗文化、损坏非遗独特内涵，但也不排除法院对传承人起诉的潜在公益需求予以肯定的可能。非遗文化集中分布于少数民族地区，非遗诉讼原告资格限制对该地区非遗保护形成的阻碍则更为显著。非遗产业开发过度致使非遗保护传承矫枉过正，非遗产业发展内生性需求与非遗文化存续紧迫性需求的矛盾由于缺乏必要的法律制度而愈演愈烈。非遗诉讼原告大比例败诉背后，折射出侵权行为人以非遗传承之名谋取私利之实却可以逃脱法律责任追究的畸形状况。在法律没有明确规定非遗公益诉讼原告范围的境况下，非遗公益诉讼审理呈现出独特性与障碍性相互交叠的情形，法院虽有意区分非遗与知识产权保护、反不正当竞争法保护的主客体差异(2)参见最高人民法院(2010)民提字第113号民事判决书。，但囿于相关判例与审理经验的缺失，在裁判思维上以“行政—民事”两分法为主导，将非遗保护划归行政公权力管理范畴，却把涉案标的与民事权益的关联束之高阁，最终导致原告诉求落空(3)参见四川省自贡市中级人民法院(2009)自民三初字第5号民事判决书。。事实上，非遗作品与著作权作品发生交融亦为常态，区分非遗传承人权利与著作权人权利的确存在客观困难，法院也只能采取公平原则在非遗的创造者、保存者、发展者之间确定利益分配(4)参见广西壮族自治区高级人民法院(2008)桂民三终字第15号民事判决书。。尽管理论界和实务界对将非遗纳入公益诉讼制度的呼声愈来愈高，但从现有的诉讼情况来分析，习惯上被称为公益代表的检察机关鲜有提起非遗侵权民事诉讼的实例，热心的公民和社会组织却囿于原告资格缺失而有心无力。

此外，在有关民事公益诉讼的法律条文中,“法律规定的机关和有关组织”这一表述过于原则和宽泛，使得公益诉讼嵌入非遗法律保护体系困难重重。实体法和程序法的双重缺失，导致人们对《非物质文化遗产法》公私属性的认识也存在分歧。笔者认为，《非物质文化遗产法》与强调私权保护的《著作权法》《商标法》不尽相同，但也不乏私权保护的影子。《非物质文化遗产法》第十四条、第四十四条及《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》第二十条至第二十二条的规定，为非遗寻求私益诉讼畅通渠道。《传统工艺美术保护条例》第十七条至第十九条从非遗商业秘密保护、个人奖励机制、行政与刑事责任这些角度较为全面地规定了有关法律责任。遗憾的是，该条例仍暴露出非遗民事诉讼保护制度的缺失。已有研究也指出，《非物质文化遗产法》更多地从行政法角度规定行政部门的法律责任，缺少对侵权责任的具体规定，有关非遗传承人及团体权利的规范更是难觅其踪[9]。

学界对非遗公益诉讼主体类型划分有二分法、三分法、四分法、五分法等。二分法主张将传承人与文保部门列为非遗公益诉讼原告主体，但对于传承人享有公益诉讼原告资格的理由阐述并不充分。此外，因《非物质文化遗产法》并未涉及检察机关的权利义务，故检察机关不宜作为代表国家提起非遗公益诉讼的主体。三分法认为,公益诉讼主体包括国家及政府、社会团体、自然人[10]。因《保护非物质文化遗产公约》凸显出“族群”这一主体概念，所以四分法支持者主张将族群列入非遗公益诉讼原告范围以发挥整体优势[11]。五分法则在四分法的基础上，贯彻《保护非物质文化遗产公约》对保护主体类型的规定，将“社区”并入非遗公益诉讼原告范围之列。可以看出，现有研究对非遗公益诉讼原告资格扩张至非遗传承人已形成整体趋势，但其资格来源论证尚缺。至于有关机关和组织的范围界定仍众说纷纭，这也是本研究力求突破的地方。

三、非遗领域公益诉讼原告资格不明之流弊

(一)职能混同

不少学者反对将检察机关纳入公益诉讼原告范围，他们担心检察机关作为国家监督机关，以原告身份参与民事诉讼会造成诉讼体系的逻辑失洽[12]，尤其是2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》确立检察机关公益起诉者身份的规定，使得检察机关职能定位自相矛盾[13]。实则不然，在非遗领域，文保部门与检察机关是广义上并行的公益主体，前者履行行政保护职能，后者履行司法保护职能，两者属性虽截然不同,但都是非遗保护制度的重要主体。若检察机关公益保护职能被漠视，则文保部门的行政责任畸重，非遗侵权案件将难以运用民事诉讼手段救济，最终导致非遗民事公益诉讼形同虚设。本研究认为，检察机关支持起诉是指以监督为前置程序，代表公共利益起诉的一种行为，此时检察机关享有独立的“支持起诉主体”身份，而不是民事原告身份与国家监督机关身份的重合。在公益诉讼制度改革完善进程中，对检察机关支持起诉、直接起诉与检察监督职能要进一步厘清。当前新型纠纷大量涌现，而替代性纠纷解决机制存在操作经验不足、成本高、稳定性弱、权威性低等缺陷，加上我国公民法治观念相对滞后，面对公共利益受损现象，民众听之任之、置若罔闻的例子屡见不鲜，此时如果没有检察机关这类强有力的起诉主体，则公益诉讼迟早会陷入自欺欺人的泥潭。

(二)效益低下

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。这一表述饱受诟病。依据《非物质文化遗产法》的规定，非遗保护机关为国务院文化主管部门，但除此之外，非遗传承人也实际承担着保存、保护非遗的任务，只不过非遗传承人需要经过法定申报、审定、公布等程序才能成为公认的非遗传承主体(5)参见《国家级非遗代表性传承人认定与管理办法》。。将非遗传承人纳入非遗公益诉讼原告范围的理论困境是，非遗传承人基于何种情形可以被视为公益受损方而非私益受损方。鼓励非遗传承人参与公益诉讼还面临其他现实难题，如不少非遗传承人无力负担高昂的诉讼成本。那些未经申报批示的广泛意义上的非遗技艺享有者、传承者、继承者，因不具备公认传承资格，更难入公益诉讼大门。此外，少数民族地区非遗保护采取自上而下的行政保障机制，物质条件匮乏，公众参与公益诉讼制度不健全问题更为突出[14]。对于少数民族自治地方行政机关滥用权力、急于履行职责，损害少数民族或传承人的非遗利益的情况，现有法律没有规定明确的公益起诉主体，造成非遗公益与私益的矛盾升级[15]。少数民族地区、偏远地区、贫困地区的非遗产业化集聚效应显著，只重商品化不重公益属性[16]，甚至出现“建设性破坏”的局面，利益毒瘤越长越大，公众没有信心担任公益诉讼原告。当公众参与无门时，就会倾向于通过非法途径表达利益诉求，最终爆发“群体性暴力事件”[17]，非遗产业开发与非遗保护矛盾将难以调和。

(三)维权意识淡化

我国民事公益诉讼制度并未赋予公民公益诉讼原告资格，公民参与公益诉讼受阻，无疑会加重个人厌讼心理。对非遗信托基金投资者(6)《保护非物质文化遗产公约》第二十五条规定,公营或私营机构和个人是非遗信托基金的来源。而言，他们是从事非遗公益保护工作的机构或自然人，得到行政机关授权后亦可接管具体的非遗管理工作，但法律规范性文件对于行政机关授权方式、授权内容没有规定操作指引方案，导致实践中非遗信托基金投资者沦为行政指令的工具，与民间保护需求脱节，难以为非遗公益发声。非遗产业化集聚效应显著，非遗传承人的利益愈加被漠视。通常认为，对于非遗民间作品，作者构思的创新有一定的限度和相对局限的空间(7)参见指导案例80号：洪福远、邓春香诉贵州五福坊食品有限公司、贵州今彩民族文化研发有限公司著作权侵权纠纷案，贵州省贵阳市中级人民法院(2015)筑知民初字第17号民事判决书。。当然，不可否认的是公众时常混淆非遗传承人及其继承人享有的私益与非遗公益这两个概念，司法实践中不得不加强此类细节的说理以明确非遗私益与公益的界限。在指导案例46号中，法院对注册商标企业之间因非遗造成的不正当竞争纠纷表现出对非遗文化的侧重保护，相对于非遗商标专用权人的私益保护，法院仅以建议性意见的形式附在裁判文书末尾(8)参见指导案例46号：山东鲁锦实业有限公司诉鄄城县鲁锦工艺品有限责任公司、济宁礼之邦家纺有限公司侵害商标权及不正当竞争纠纷案，山东省高级人民法院(2009)鲁民三终字第34号民事判决书。。如何协调《非物质文化遗产法》与知识产权法、《反不正当竞争法》涵摄的非遗公益与私益的问题，最高人民法院在一则裁判文书中亮明观点：“非遗保护与知识产权法和《反不正当竞争法》保护并不矛盾，相反，在一定程度和意义上，被纳入非遗项目名录的项目，也反过来更加证明了其具有长久而广泛的知名度和私权保护的价值。”(9)参见张锠、张宏岳等与张铁成、北京泥人张博古陶艺厂等不正当竞争纠纷再审复查与审判监督民事判决书，最高人民法院(2010)民提字第113号民事判决书。我国目前对非遗保护实行“公益—行政机关，私益—公民”的二元模式，审判实践中法院对非遗与知识产权保护两者的关系遵循公私分离的判断标准，对非遗传承单位或传承人享有的民事权利与行政行为授予的权利分别对待(10)参见自贡市扎染工艺厂诉自贡市天工艺术品有限公司不正当竞争案，四川省自贡市中级人民法院(2009)自民三初字第5号民事判决书。，间接淡化了公民为非遗公益维权的意识。在立法上，《非物质文化遗产法》仅规定了传承人的义务，对于传承人享有何种权利并未规定，非遗传承人和非遗传承团体对自身权利的认识自然也不成熟。对非遗传承人权利缺乏科学界定，直接消减了非遗公益诉讼的起诉动力。

四、非遗公益诉讼原告范围廓清与起诉顺位

从国外经验来看，公益诉讼原告资格来源的依据有契约式、授权式、纳入商标专利法认定等类型，具有较为宽松的认定标准。美国的公益诉讼为我国提供了许多有益经验，如公益诉讼激励制度[18]、“私人检察总长”理论，“事实上损害”(由经济利益扩张至经济利益与精神利益)的认定标准提高了民间组织起诉的积极性[19]。此外，我国公益诉讼制度深受大陆法系国家诉讼信托理论的启发[20]，即通过信托将原本无诉讼利害关系的主体变成诉讼实施权人，把实体权利人的诉讼权利授予第三方(个人或团体)行使[4]，而诉讼后果则由实施权人承担。目前我国《信托法》禁止以诉讼为目的的信托，因而基于公共信托理论形成的诉讼信托理论在我国公益诉讼制度中未能完全落地[21]，并且国内研究过于看重“公益”二字，不但要求诉讼目的须为公益，而且要求起诉主体须有公益代表特质[22]，导致公益诉讼原告范围极为有限。因此,目前我国采用诉讼担当理论而非诉讼信托理论,赋予检察机关以公益诉讼起诉权。至于公民个人是否享有公益诉讼原告资格，我国虽然未将环境权纳入公民权利体系中[13],但并不妨碍公民援引绿色原则作为间接利害关系的证明来源，从而支持公民提起环境公益诉讼，这也为非遗公益诉讼原告资格扩张提供了新思路。在数字化时代，网上立案、远程庭审、诉讼可视化、区块链存证技术等现代司法手段对民众的诉讼观念形成了巨大冲击，原告可以随时随地起诉损害公共利益行为方，存证取证更为便捷，可视化手段辅助原告直观再现公益违法行为及后果，这为公益诉讼原告资格放宽限制奠定了现实基础。

综上，在非遗领域公益诉讼承继诉讼担当理念仍具有必要性，其意义在于落实检察机关公益代表身份，为施行非遗公益诉讼提供基本保障。借鉴诉讼信托理论则便于进一步明确“有关组织”范围，适当拓宽非遗公益诉讼原告范围。依据诉的利益理论，原告有必要通过法院寻求纠纷的实质性化解，从而可以解释公益诉讼中公民个人原告资格的来源。据此，非遗公益诉讼原告范围可以划分为有关组织、公民、国家机关三类，有关组织的资格条件可以参照适用消费者保护、环境保护公益诉讼中组织类原告的认定标准。由于同一非遗侵权事实可能存在多个起诉主体，在廓清原告范围的同时还需要明确各类起诉主体起诉的优先顺位。

(一)第一顺位：传承人、管理人和有关组织

近年来,我国公益诉讼制度趋向于放宽原告资格标准，将法律上的利害关系泛化解释，允许利害关系原告对涉及自身及其他社会公众利益的案件提起诉讼。《非物质文化遗产法》第九条明确提出：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与非遗保护工作。”第十四条又赋予上述主体参与非遗调查的权利。非遗范围广阔，将公益诉讼资格局限于公权力主体，会使行政机关处于超负荷运作状态；如果增加自然人作为公益诉讼原告，则能够大大提高非遗违法行为检举效率。自然人成为非遗公益诉讼原告也能够削减诉讼时效对私益诉讼造成的障碍，最大限度提高纠纷化解效益。当然，对自然人原告的范围也应根据利害关系原则做出一定限制以防止滥诉。

以扩散性利益理论为基础，有助于将非遗传承人、管理人和有关组织纳入公益诉讼原告范围。准确地说，非遗所有权人不是特定的某个个体，而是泛指具有相同文化背景、相同地域环境的一类群体。非遗文化是历史遗留下的文化，它的开创者是以劳动群体为单位记录的，因而非遗所有权人并非指传承人。传承人仅仅享有非遗的部分权利而非全部权利，具体享有何种权利，在理论上仍存在争议。明确非遗传承人非所有权人，可以理解传承人提起公益诉讼具备正当性基础。传承人和管理人对非遗文化享有的是抽象性利益而非具体利益，法律对传承人、管理人权利的表述也尤为笼统和模糊。在私益层面，非遗传承人对利用非遗文化形成的特定作品享有财产权和人格权。在公益层面，非遗传承人在传承非遗文化过程中获取了概括性的权利，即可以代表某个群体传播和发扬该非遗文化的权利。两种权利的形成过程与行为对象是存在明显差异的。以环境权理论为参照，传承人与管理人所享有的非遗公益权利可以看成是与环境权相类似而具有普适意义的文化权。由于公众对于非遗的敏感度不高，文化保护意识较为淡薄，直接认定公民作为非遗公益诉讼原告还不具备可行性。因此,以利益关联度高、专业性强的传承人和管理人为公益诉讼的公民代表，可以有效激发权利人的维权动力。2017年 《“十三五”南京市非遗保护规划》提出，有关部门和单位合作设立南京市非遗公益诉讼律师团，对涉及非遗传承的侵权事件提起公益诉讼。这一做法值得借鉴。

非遗侵权行为造成的扩张性利益损害往往涉及广泛的公众群体，如民族团体、基层群众性自治组织，赋予群体中每一位自然人提起公益诉讼原告资格不太现实。从非遗公益诉讼原告资格扩张的反面考虑，遏制自然人利用恶意诉讼谋取非法利益也是必要的。因此,以传承人和管理人来进行非遗公益诉讼既能凸显公益诉讼原告的代表性，又能尽量避免司法容量超负荷。非代表性传承人(学艺者、继承者)需通过授权方式获得非遗公益诉讼原告资格，如非遗实物资料与资金的捐赠者、非遗信托基金投资者等，是非遗保护法律法规规定的负有非遗保护管理义务的自然人，他们在获得法律授权的情况下才相应地享有公益诉讼原告资格。对传承人以外的个人，如何认定其与非遗侵权案件至少具有一般利害关系，需要从管理权视角来分析。诉讼担当理论已经阐明，在法律规定或意定情形下，享有管理权或处分权的非民事法律关系主体依然享有以自己名义诉讼的权利，例如遗嘱执行人、破产清算人、遗产管理人。依据《非物质文化遗产公约》关于信托基金的规定，“基金的资金来源包括：(三)以下各方可能提供的捐款、赠款或遗赠：……⒊公营或私营机构和个人” 。信托投资人作为信托基金的输出方，理应被吸纳为《保护非物质文化遗产公约》第十五条提及的享有非遗管理权的 “个人”。因此,信托投资人也享有起诉权利(11)《保护非物质文化遗产公约》第十五条规定：缔约国在开展保护非遗活动时，应努力确保创造、延续和传承这种遗产的社区、群体，有时是个人的最大限度参与，并吸收他们积极地参与有关的管理。。

在“法律规定的机关和有关组织”的原告资格扩张方面，法律规定的范围不仅包括《民事诉讼法》的规定，而且包括非遗法律、行政法规及地方性法规的相关规定。另外，理解“组织”的含义时应结合非遗文化的地域性和历史性来衡量。村民委员会、社会团体、非遗发源地的部落或族群对于非遗文化享有最广泛、最根本的公共利益，因而符合特定条件的团体或组织也应享有公益诉讼原告资格。特定条件包括以下几项：村民委员会或社会公益组织涉及的非遗公益应与其章程或业务范围有关联；无违法记录；从事非遗保护活动满五年。非遗保护单位是非遗领域“有关组织”的上位概念，由国家文化管理部门依法认定，范围包括行政机关、事业单位、基层群众性自治组织、社会团体等与非遗传承保护工作密切关联的载体单位。因此,“有关组织”的范围可以限定为上述排除行政机关以外的载体单位。从2019年国家级非遗代表性项目保护单位名单可以看到对以下“有关非遗组织”的列举：民办非企业单位(院校、学会、社团协会、管委会、剧院、文化馆、研究基地、传习所)、基层群众性自治组织、旅游景区、医院、商会、合作社、广电服务站等。除此之外，基金会作为公益管理组织，无论从理论上还是实践上都具备非遗公益诉讼原告主体的条件。少数民族地区的非遗保护组织，宜由乡人大、村民委员会为代表来行使保护该区域范围内的民族非遗资产的权能。对于地理范围不明确的非遗资产，如跨区、跨乡、跨村等跨域非遗资产，应由多个区域非遗保护组织共同管理。同时，为尊重非遗的无形性和活态性特征，对从原生地移植到另一地理区域的非遗资产承担保护和传承职能的社会组织，也应赋予诉讼资格。判断有关组织能否成为公益诉讼原告主体，以公证为依据这种一刀切的办法不值得提倡。对未经过行政机关许可、登记或公证的团体或组织，若有充分证据证明其民间影响力、品牌口碑、特定区域认可度达到一定标准，综合考量其贡献度，也可以适当放宽认定条件。

(二)第二顺位：文保部门

依据《非物质文化遗产法》第七条的规定，非遗保护行政机关为文保部门。根据密切联系原则，文保部门能够第一时间发现和切断非遗侵害行为，并具有汇报和督查义务，该部门能够从专业角度分析损害事实及因果关系，发挥行政监督效能，具有高于检察机关在非遗领域筛查侵权违法行为的行业优势。此外，广义上的文保部门还可囊括与文保部门签署联合行动协议或有其他合作关系的行政部门，如发展改革委、财政厅、教育厅、住建厅、民委、旅游局、宗教局、文物局，它们在合作领域内具备代表非遗公益保护的诉讼实施权。我国首例非遗公益诉讼案件——乌苏里船歌案,即为此类诉讼实施权的典范(12)参见黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府与郭颂、中央电视台等知识产权与竞争纠纷一审民事判决书,北京市第二中级人民法院(2001)二中知初字第223号民事判决书。，法院支持民族乡政府作为该区域非遗公共利益的代表以自己的名义提起诉讼，对调动少数民族地区基层行政机关履行非遗保护职能产生了积极的社会效果。扩张对有关机关作为公益诉讼原告的解释，尝试在实践中运用诉讼信托理论，由此形成的公益诉讼秩序并不会扰乱《信托法》立法目的的实现，反而迎合了《信托法》第六十一条鼓励以公共利益为目的设立信托的需求[23]。另外，依据法定原则，诉讼实施权必须有书面约定或法律规定，内容不违反《宪法》及法律的规定。非遗保护虽然涉及多部门利益，但也不能无限扩张原告资格，应对其做出一定限制。从根本上来说,就是要对“法律规定的机关和有关组织”做出有限与合理的解释。非遗民事诉讼维权第一案(13)参见贵州省安顺市文化和体育局与张艺谋、张伟平等著作权权属、侵权纠纷二审民事判决书，北京市第一中级人民法院(2011)一中民终字第13010号。法院对该案原告资格的认定理由：“依据《非物质文化遗产法》第七条的规定，安顺市文化和体育局作为县级以上地方人民政府的文化主管部门负责本行政区域内非遗的保护、保存工作。在‘安顺地戏’已被认定为国家级非遗的情况下，作为‘安顺地戏’的管理及保护机关，安顺市文化和体育局有资格代表安顺地区的人民就他人侵害‘安顺地戏’的行为主张权利并提起诉讼。据此，本院认为，安顺市文化和体育局与本案具有直接利害关系，其有权提起本案诉讼。”即便带有原告资格扩张倾向，但“直接利害关系人”传统理念的局限性也显而易见。即为典型例证。

(三)第三顺位：检察机关

检察机关是法定的支持起诉主体，在弱势群体利益受损却无力起诉时，检察机关可以支持受害一方提起诉讼。除了吻合诉讼担当理论的支持起诉设计，检察机关也享有直接起诉的权利。在前述两类原告主体不能起诉或经督促仍没有起诉时，检察机关可就非遗受损事件直接起诉而成为非遗公益诉讼的原告。检察机关起诉是发挥兜底作用，立法者和司法者对如何调动前两类原告主体的诉讼能动性还需多加考量。虽然非遗保护未被明文列入公益诉讼保护范围，但实践中已经存在多例非遗公益诉讼案件。检察机关对公共利益具有较高识别能力，在取证、保全证据等方面也具备先天优势。在当前立法对有关机关和组织规定不详的情况下，适用检察机关提起公益诉讼的方式将在相当一段时期内成为非遗公益诉讼的主流。

五、结语

《文物保护法》第七条规定：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。”《保护非物质文化遗产公约》规定：承认各社区，尤其是原住民、各群体，有时是个人，在非遗的生产、保护、延续和再创造方面发挥着重要作用，从而为丰富文化多样性和人类的创造性做出贡献。非遗是人类创造的文化资源，与自然资源一样共生于良好的生态环境之下，并营造出自成一体的文化语境与精神疆域。非遗保护观与环境权中的共享、发展、绿色等科学发展观不谋而合[24]，因而《环境保护法》对非遗公益诉讼制度构建和完善具有借鉴意义。非遗保护与环境保护息息相关，非遗保护工作“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的十六字方针(14)参见《国家级非遗保护与管理暂行办法》。明示了非遗保护工作中保护与传承二者孰轻孰重的地位关系。《关于加强国家级非物质文化遗产代表性项目保护管理工作的通知》规定，“注重保护国家级代表性项目的珍贵实物、场所、原材料等及其所依存的自然环境和人文环境，对项目实施系统性、整体性保护”，强调了非遗与文化生态环境密不可分的关系。非遗环境是非遗文化资源的母体和载体，非遗公益诉讼制度可借助环境公益诉讼与消费者公益诉讼相关理论来建立完善。本研究从非遗公益诉讼司法保护困境入手，在参考环境公益诉讼原告资格扩张理论的基础上，明确非遗公益诉讼公民类原告、组织类原告和国家机关类原告的范围。待非遗公益诉讼制度落成后，相关案件数量将持续增加，未来研究将会深入非遗公益诉讼各类型原告的认定标准中，进一步完善非遗公益诉讼起诉条件，从而提高非遗民事司法保护力度，激发社会各界对非遗保护的热情。