水电工程招标控制价编制研究

2021-01-15乔天霞

水电与抽水蓄能 2021年4期

乔天霞，张琦

（国网新源控股有限公司技术中心，北京市 100161）

0 引言

《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月颁布实施以来，对规范工程建设领域的招投标行为，保护招投标双方的合法权益和社会公共利益起到了积极的作用，其实施也极大促进了工程建设领域市场化进程，为建设单位择优选择承包单位，缩短项目工期、降低工程成本、保证施工质量，最大限度发挥投资效益起到了巨大作用[1]。但随着建设工程市场竞争日益激烈，滋生出了新的问题，诸如招标人标底泄漏及暗箱操作、投标人恶性竞争低价中标以及围标、串标等不正常现象。

为解决招投标实践过程中标底招标和无标底招标存在的问题，《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2008）提出了“招标控制价”的概念，招标控制价在本规范中的含义是“招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价”[2]。水电行业在2010年颁布了《水电工程工程量清单计价规范》，也提规定了招标控制价的含义：“招标人或受其委托的中介咨询机构根据国家相关法律法规、行业主管部门颁发的有关计价依据和办法、按招标文件并结合招标工程的具体情况编制，对招标工程限定的最高工程造价”[3]。

根据调研，自此之后由国有资金投资的大中型水电工程建筑安装工程都有编制招标控制价，只是招标控制价的确定方法有所差异。基于此，本文从水电行业角度，对水电工程招标控制价编制现状及存在问题进行探讨，并提出相关建议。

1 水电工程招标控制价编制的现状

1.1 招标控制价的编、审组织

水电工程招标控制价的编制，由具有编制能力的招标人或受其委托的具有相应资质的咨询单位完成。招标人委托的具有相应资质的咨询单位大部分情况为原设计概算编制单位，原因为其专业人员对现场情况和设计方案比较熟悉，各专业间配合较为全面，在保证质量的前提下，所需时间相对较少。

水电工程招标控制价的审核由招标人组织，一般由其上级主管部门组织对项目建设公司提交的成果进行审查，项目规模不同，评审的重点和深度亦有区分。规模较大的项目会聘请外部专家，根据工程项目特性、施工重点及难点、市场情况进行评审，对控制造价影响较大的分部分项工程综合单价进行重点的校核与审查，以免出现重大的偏差或失误。

1.2 招标控制价成果分析

水电工程招标控制价编制完成后，招标人组织编制单位对成果与相应标段概算（预算）进行对比，以分组工程为单位对投资增减进行原因分析，主要包括项目及工程量变化、施工方案变化、材料价格变化、定额差异及取费费率等。

1.3 招标控制价的发布

水电工程招标控制价的发布时间按照招标文件的约定进行，一般通过招标文件澄清、补遗发布招标控制价的金额，如果发布的时间不能够满足编制和投标要求，则推迟开标时间。招标控制价的发布一般仅发布总价，不发布编制方法和分项投资。

1.4 招标控制价的管理及备案

水电行业目前无相关招标控制价编制的强制性文件、规定，因此，绝大部分项目仅在招标人内部随招标文件一同对招标控制价进行归档，而未向相关工程造价管理机构备案。

2 水电工程招标控制价编制过程中存在的问题

招标控制价政策发布以来，招投标各方对招标控制价编制过程中发现的问题及其科学合理性产生的争议越来越多，主要总结为以下几方面问题。

2.1 编制依据及方法不统一

水电工程招标控制价的编制方法目前无行业规范性文件，各招标人在编制过程中遵守的原则、依据和方法并未统一[4]。有的招标人是按照清单计价规范的要求，依据现行的计价定额和计价办法，参考工程设计相关资料文件、招标文件中的工程量清单、合同条款、技术条款和市场价格来编制招标控制价；有的招标人是在概算或预算的基础上按照下浮一定的百分比来确定招标控制；还有的招标人则参照类似项目中标合同价来确定招标控制价。

其中，按照工程量清单计价规范要求进行编制的过程中，各招标人在费率的选取、主要材料价格的计算、施工措施项目费用的计算、与概算的对比分析等各方面亦不相同。

2.2 工程量清单项目特征描述不严谨

招标工程量清单应该是严格按照国家或行业标准、技术规范和设计文件对招标项目的全部工作内容进行精准的描述和量化的体现，必须全面地反映设计图纸和招标技术规范要求的内容[5]。如果招标人提供的工程量清单对项目特征描述不具体、特征不清、界限不明，会使造价编制人员无法准确理解工程量清单项目的构成要素和确定综合单价[6]。如水电工程中常见的钢筋石笼防护，由于在招标阶段图纸深度有限，工程量清单中并未明确描述钢筋石笼所需的钢筋型号及尺寸等具体项目特征，造价人员将无法组价；再如碎石回填，项目特征中经常不标明粒径及料源，同样为造价人员组价带来困扰，等等。

2.3 招标控制价对合同条款和社会环境影响考虑不足

招标人在编制招标控制价编制时，通常在综合单价中只单纯地考虑了施工成本和合理利润，对合同条款中的质量要求、付款条件、进度要求等影响因素考虑不足，而忽略了因工期提前、工程质量、进度款的支付而增加的成本。由于招标控制价是投标报价的上限，如果考虑不全面，导致投标人压低报价，将造成项目在实施阶段的纠纷不断。

另一方面，水电工程现场条件复杂，施工现场的地形、地貌、水文地质、气候环境，以及交通运输条件、资源供应情况等外部社会环境也对工程施工成本有重要的影响。而招标控制价编制时，过多的是依赖计价办法和预算定额进行编制，并未充分考虑对不同难度、不同标准的工程应进行综合单价或措施项目费用的弹性调整。如位于旅游景区附近的某项目在招标文件中规定，在夜间、每年的7月至8月及国家重要会议期间禁止进行爆破作业。这种特殊情况如招标控制价中不考虑一定的措施费用，承包人投标报价中也将无法考虑，中标后投标人可能由此提出各种变更或索赔要求。因此，只有充分考虑环境等各项因素对成本的影响，才能编出科学合理的招标控制价。

2.4 招标控制价编制依旧依赖定额

水电行业计价办法目前只有设计概算编制规定及费用标准，计价定额分为概算定额和预算定额。招标控制价及投标报价均是参照此标准和定额进行编制，不同之处在于编制投标报价时，各投标人可根据自身施工能力对人工单价，费率标准及定额消耗量进行调整，而招标控制价则是完全按照计价办法和定额进行编制，使招标控制价不能充分体现市场经济的特征。同时，随着工程建设中新技术、新材料的不断涌现，定额存在严重的滞后性，根据定额计算的招标控制价也存在一定的滞后性[7]，招标人的个性化要求与定额的滞后性矛盾日益突出，如果依旧依赖定额将编制不出科学合理的招标控制价。

而依赖定额的另一方面则是忽视施工方案、技术措施对造价的影响，不同的施工方案和施工组织设计之间所需的工程成本又存在较大的差别，因此要求编制人员对施工方案及技术措施有一定的了解，否则容易造成招标控制价与实际造价水平脱节。

因此，只有充分考虑环境变化、结合科学的施工方案，才能编出科学合理的招标控制价，而不是依赖定额来完成。

2.5 人为调整招标控制价

设置招标控制价的目的是将工程造价控制在一个比较合理的范围内，但在工程项目实际实施过程中，存在招标人人为调整招标控制价的现象[8]。标控制价编制完成后，某些项目招标人首先关注项目总价，若总价超过了招标人的预期，则要求对总价进行下调。而当控制价远远低于市场平均价，就会影响招标效率，可能出现无人投标情况，或者投标人中标后会以招标控制价太低为由进行设计变更或提出索赔，给招标人在项目管理过程中增加了负担。

而若总价低于招标人的预期，招标人亦或根据其他项目经验，在未考虑项目之间差异的情况下，人为调高招标控制价，这样投标人就有可能围绕这个控制价串标、围标，而给招标人对整个项目造价管理埋下隐患。

2.6 缺乏招标控制价审查、备案机构

目前，水电行业并无统一招标控制价审查、备案机构，招标控制价编制完成后，由招标人自行组织审查，成果自行归档。造成招标人对当前行业内的市场价格水平互不相通，而对整个行业而言，也不利于行业内对企业竞争力、生产力水平的跟踪和掌握。同时，行业造价管理机构也因缺乏数据资料的积累，无法进行市场价格水平的分析和总结，进而无法在行业造价纠纷发生时给出合理准确的判断。

3 措施及建议

尽管招标控制价在编制和应用过程中还亟待进一步的提升和改进，但是我们仍然不能忽视其在招标投标过程中的重要作用。科学合理的招标控制价能够反映当时行业技术及市场价格水平、保障招投标双方的利益，还可作为限制不平衡报价，评价投标报价是否低于成本价的重要参考。

故结合以上分析，对完善和提高水电行业招标控制价的编制水平提出以下几点建议。

3.1 建立行业招标控制价编制管理办法或标准

水电行业缺乏针对有关招标控制价编制的规范或办法，因此尽快在行业内形成相关规范性文件[9]，通过建立和完善招标控制价的编制方法，能够规范水电行业建设项目招投标活动，加强水电工程招标控制价计价管理，保障水电建设项目各方利益，填补行业领域的空白。统一和规范水电工程招标控制价编制原则、编制方法，对提高招标控制价的编制质量，完善水电工程全过程造价管理体系具有重要意义。

3.2 加强对招标文件和设计图纸质量的监督和管理

提前对设计图纸和招标文件进行会审，使设计图纸中存在的问题在编制工程量清单前得以解决，能够有效提高招标工程量清单的质量，为合理地编制招标控制价打好基础。同时，随着新工艺、新方法和新材料的出现及应用，及时对《工程量清单计价规范》进行补充和完善，以提高招标工程量清单编制水平。

3.3 形成招标控制价的预判及反馈机制

经审查通过并发布的招标控制价不应在完成招投标活动就结束它的使命，而是应在项目签订合同后，通过对招标控制价和中标合同价进行详细地对比分析，对招标控制价与合同价相差较大的项目，在项目实施工程中进行重点关注，并提前制定应对措施。对招标控制价中编制不合理或不准确的项目单价进行分析和反馈，便于为以后的项目提供参考依据。同时，造价人员应跟踪掌握项目建设过程中实际采用的施工方案，充分了解工艺与定额的匹配性，收集成本数据，测算实际造价水平，为以后的项目积累数据资料。