长江经济带和长江大保护背景下更好发挥流域机构作用的探讨

郑 毅，胡旭东

(长江水利委员会 网络与信息中心 《人民长江》编辑部，湖北 武汉 430010)

世界范围内，人类总是择水而居，大江大河往往是人类文明的发源地，大江大河的健康与安全某种意义上决定了一个文明的兴旺发达。长江是中国第一、世界第三大河流，是中华民族的母亲河，长江的健康与安全关乎着中华民族的永续发展，意义十分重大。党的十八大以来，习近平总书记时刻关心着长江的保护与发展，亲自部署谋划了一系列长江保护与发展的重大战略事项。关于长江经济带的学术研究也是如火如荼。如汪倩研究了长江经济带水资源分布状况与经济发展情况的匹配适应性[1]，提出应该以五大发展理念为引领，在长江经济带内开创资源和经济发展协调有序的新局面；罗芳等研究了长江经济带农业水资源利用效率的差异性[2]，其研究得出长江经济带内的东中西部农业水资源利用效率差异较大，应加大各方协作，利用黄金水道提升东中西部的农业互补性；刘录三等[3]综述了长江大保护背景下长江流域水生态环境安全面临的主要问题、形式与对策。这些研究多从水资源、水环境等等方面阐述长江面临的问题、现状等，提出了未来的对策措施，但较少涉及政府机构的管理提升方面。为此，本文针对长江流域的水利流域机构，针对其流域管理者这一特殊角色，通过总结其管理成绩和不足，探讨了未来在长江大保护背景下如何进一步提升管理水平、发挥好作用的相关对策与措施。

1 长江经济带的产生

长江流域横贯中国东中西部，流域面积180万km2，占中国国土面积的18.8%，涉及19个省、自治区(直辖市)。长江大保护是长江经济带发展战略的核心之一。长江经济带的提出经历了一个较为长时间的过程：最早，中国生产力经济学研究会在20世纪80年代提出的关于“长江产业密集带”的思考、以及学者陆大道提出的“点—轴”系统理论[4]等都是长江经济带战略的最初雏形，其核心思想大同小异，均是以长江沿线若干重要城市为依托(尤其以上海为最主要核心)，通过产业辐射，并以长江航运为枢纽形成一定的经济聚集带。

进入20世纪90年代，国务院提出了发展长三角地区经济的战略构想，并进一步在党的十四大提出“建设以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区经济带”。作为这一战略思路的延续，党的十四大和十四届五中全会均提出“建设以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区经济带”，谋划以上海为龙头，同时依托长江沿线各省市建设长江经济带。以上便是长江经济带的最初孕育过程。

党的十八大以后，2012年李克强总理在视察江西、2013年习近平总书记在视察湖北长江航运时提出关于长江流域打造黄金水道，增加经济活力的意见。随着时间轴的推进，关于进一步建设长江经济带的政策思路越来越清晰。2014年3月和12月，李克强总理、习近平总书记分别在政府工作报告和相关批示中对发挥长江黄金水道作用，建设好长江经济带提出了相关要求，核心是发挥一盘棋思想，加强统筹协调，为全国各区域协调均衡发展做出新贡献。2016年3月，中央政治局召开会议审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，并于5月印发。这是自20世纪90年代后，长江经济带发展重新成为国家发展战略。

2016年1月，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出了著名的“共抓大保护，不搞大开发”要求，这就是长江大保护提法的由来。由上述政策发展脉络可见，长江经济带最初是一个纯粹的经济地理概念，但随着社会各项事业的发展、人民群众日益增长的对美好生活的希望，经济发展和生态环境保护共同成为了长江经济带发展的两大主题。

2 长江流域机构

长江水利委员会是长江的水利流域机构，该机构是水利部派驻长江流域的水行政管理部门，机关总部位于湖北省武汉市，同时在上至金沙江下至入海口的沿江各地设有水文分局，是举世瞩目的三峡工程和南水北调中线工程的主要设计参与者。下文将结合长江大保护需要，介绍与长江大保护有关的长江水利委员会相关职责。

(1)负责制定流域各项综合规划和水利专项规划并监督规划实施情况，拟定流域水法规。

(2)负责管理流域水资源，开展生产、生活、生态用水协调工作。组织开展流域取水许可总量控制工作，组织实施流域取水许可和水资源论证制度，组织长江流域重要水工程的水量调度(如南水北调中线工程)。

(3)负责长江流域水资源保护工作。组织编制长江流域水资源保护规划，组织拟订长江流域内跨省(自治区、直辖市)江河湖泊的水功能区划并对实施情况展开监督；向生态环境部门提出限制排污总量意见。

(4)负责防治流域内的水旱灾害。作为流域防汛抗旱工作协调、指导角色，按照相关授权对重要的水工程实施水旱灾害减灾调度和应急调度(如纳入长江流域统一防洪调度的水库群)。

(5)负责长江宜宾以下干流河道采砂的统一管理和监督检查。指导、协调流域内水土流失防治工作，组织有关重点防治区水土流失的预防、监督与管理。

随着长江大保护要求的提出，长江保护成为一个立体性、全方位的工作，因此管理工作中不能顾此失彼，不能只看到一方面而无视另一方面，必须树立整体保护的理念。与长江保护相关的各单位、部门也要通力合作，互相补位。因此，长江委作为长江流域机构今后应该更加积极主动作为，围绕山水林田湖草是一个生命共同体的思想，补齐短板、发挥优势，不仅要聚焦于水中，还要关注岸上。下面，本文将基于国内流域保护的研究现状以及《长江保护法》颁布的大背景，探讨今后长江水利委员会如何更好发挥流域机构牵头作用，提升流域水资源管理水平，从而构建人水和谐的自然空间，提升人民福祉，提高流域生态环境质量，为满足人民群众对美好生活的追求贡献自己的力量。

3 《长江保护法》对长江大保护和流域机构管理水平的促进作用

3.1 对长江大保护的要求

《长江保护法》是我国第一部关于流域保护的法律。可以这么说，之所以出台《长江保护法》就是为了更好地推进长江经济带建设，更好开展长江大保护。《长江保护法》已于2021年3月1日起正式施行，这是在长江大保护中贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重大实践，贯彻实施好《长江保护法》就是不折不扣落实好习近平总书记历次视察长江所提出的各项指示要求的最好回应。下面简要介绍《长江保护法》中对于加强长江大保护的相关要求[5]。

(1)建立国家层面流域管理协调机制。《长江保护法》规定要在国家层面建立长江流域协调机制，起到统领各级协调八方的作用，对事关全局的政策、规划、跨地区和部门的事项进行研究、审查和协调，监督检查落实情况。这表明一个跨部门的协调机制将会在长江大保护各方面发挥国家层面的指挥协调作用，这将在很大程度上增加相关政策的权威性和落地实施的有效性。

(2)强调规划引领。《长江保护法》按照国家规划体系的要求，明确要求应按照国家发展规划、空间规划、专项和区域规划的递进原则从粗到细、从大到小建立新规划体系。所有涉水活动均应制定相应规划，并依照规划实施。

(3)强调标准体系建设。长江大保护涉及水环境、水生态、农业、水资源等各方面的标准体系。目前各标准体系存在以下问题：有些标准还比较缺乏，比如水生生物保护方面就缺少国家层面的标准；有些标准存在较浓的行业分割，具有局限性、条块性；各标准尺度不一，标准不衔接，需要提升完善。针对以上问题，《长江保护法》提出国务院有关部门按照职责分工，建立健全长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境治理与修复、水资源利用、生态流量、生物多样性保护、防灾减灾等标准体系。上述标准体系的提升与完善将对一下步开展长江大保护提供有力的标准体系支撑，做到一把尺子量到底，避免数据不一、标准不同、政策措施各异。

(4)强调生态水量的保障。过去一段时间，《水法》虽然提及在进行水资源开发、航运时应该注意保持生态环境用水需要，但没有明确提及生态水量，导致中国有些河流生态水量明显不足。《长江保护法》明确由国务院水行政管理部门会同其他部门提出长江干流、重要支流和湖泊控制断面的生态流量管控指标，其他河湖生态流量由县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门确定。同时还明确水行政主管部门对违反生态流量规定的单位和个人有罚款的权限。

(5)强调河湖岸线保护。过去相关水法规只是笼统地提到河湖岸线的利用应该符合防洪、输水需要。《长江保护法》则对河湖岸线保护提出明确要求：把长江干支流岸线1km范围内作为化工园区和化工项目的绝对禁区，同时在干流岸线3km范围内和重要支流岸线1km范围内禁止任何尾矿库建设。同时规定对于违法利用、侵占河湖岸线的单位和负责人可处以罚款，其中对违法单位的罚款最高可达五百万。

(6)要求继续加强防洪减灾体系建设。《长江保护法》要求建立与国家经济发展相适应的防洪减灾工程和非工程体系，提高灾害整体防御能力，如要加快病险水库除险加固改造，提升堤防和蓄滞洪区建设水平，开展水利工程联合调度，开展河道演变与泥沙变化的调查，完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，提高防御洪水的能力。

(7)持续强化采砂管理。《长江保护法》相较以前的采砂管理条例，对非法采砂的处罚力度更加严厉，不再以具体金额罚款加以处罚，而是提出处以货值金额两倍以上20倍以下罚款，解决了以往违法采砂违法成本低、收益高的弊端。

3.2 长江水利流域机构存在的差距

由于历史原因，过去长江委较为关注防洪减灾能力建设和供水保障，但在推进流域水生态环境保护与修护以及流域综合管理提升方面还相对薄弱，如流域法治建设有待加强，水利信息化建设需要提升。即使在防洪减灾领域也仍存在短板：如部分中小河流和湖泊防洪标准偏低，蓄滞洪区建设滞后；山洪地质灾害防治难度大；防洪非工程措施还有提升空间[6]。

跳出水利行业与其他行业相比，长江委在某些方面也存在差距。比如在监测技术方面，生态环境部门大力应用无人机、机器人等开展污水排放核查，成绩显著；交通运输部门大力推动了人工智能、5G通讯等先进技术在长江航运中的应用，航运数字化建设加快；公安部门在长江水域治安方面，执法力量充足，效果显著。相比而言，长江委将人工智能利用在流域监测方面还有待开拓和提升；长江委水事专职执法队伍经费存在不足，人员不充足，其卫星遥感、视频监控等信息化执法手段尚未实现。

3.3 长江流域机构提升管理水平的方向与措施

下一步，长江委作为长江流域机构应以《长江保护法》颁布施行为契机，着眼于综合管理、联动保护，从山水林田湖草生命共同体的角度持续提升长江大保护水平，当好长江代言人。从以下几个方面开展论述。

(1)与相关部门、机构开展合作，提升保护的综合性和全局性。要与各部门配合联动(自然资源部门、生态环境部门、渔业管理部门、国家公园管理局等)，统筹做好山水林田湖草的长江大保护，推动单个因子维度的修复向生命共同体系统保护的转变。水资源是地球资源的一部分，在水的规划方面要符合自然资源部门整体国土空间规划，因此今后双方在规划、标准方面要加强沟通、协调，所制定的相关水资源规划要经得起实践和历史考验。生态环境部门是国家生态环境的主要管理部门，为了搞好长江大保护必须与生态环境部门加强协调。长江委要继续做好河湖水功能区规划研究工作，研究重要河流纳污能力，同时，还要利用自身河流监测站点多的优势，将传统水文监测拓展至水环境、水生态监测领域，更好服务于长江大保护。目前，长江委已经与生态环境部长江流域生态环境监督管理局签署战略合作协议，双方将在资源信息共享机制、建立涉水行政审批会商机制、深化流域综合监测合作、开展联合监督检查、加强突发水污染事件联防联控、深化技术合作交流、加强人才培养交流、强化后勤保障支撑等方面开展全方位战略合作，共同推进长江大保护。此外，还应与农业农村部长江渔业管理办公室加强合作，如在长江流域渔业资源保护、促进鱼类产卵的水库生态调度方面展开合作，促使长江流域渔业资源恢复。在采砂和岸线管理方面，应加强与长江航道部门的合作，确保长江航道安全与河势稳定。

(2)要适时地修订相关长江流域综合和专项规划。要使各规划间标准、数据、规则更加衔接，突出规划的指导和引领作用。

(3)以生态水量保障为抓手，提升流域水生态质量。河湖生态流量是落实生态文明建设的重要内容，是维系河湖生态功能、控制水资源开发强度和确保水生态安全的重要指标。过去，水管理部门对生态流量的重视程度不够高，随着长江大保护政策的提出，各级水利部门越来越重视河湖生态流量的保障，把它作为提升水生态安全的重要抓手。今后长江委将把推进长江流域河湖生态流量监管全覆盖作为重要工作内容，明确流域生态流量全覆盖管理的跨省河湖和主要控制断面名录、生态流量保障目标等，完善流域重点河湖生态流量监管平台，促进生态流量保障工作落地实施。

(4)持续加强长江岸线和采砂管理。目前已经制定出台了岸线保护与利用相关管理规定，从法律法规方面不断加强长江岸线资源保护，提高长江岸线资源利用的综合效益。下一步长江委还要加强制度管理创新：一是探索建立河流岸线生态环境保护红线制度，凡是划为红线的河段禁止岸线的开发利用。二是探索建立规划环境影响和防洪影响评价制度。通过建立环境影响和防洪影响评价制度，推进在城镇布局规划、重大建设项目布局规划、行业专项规划等规划中把环境影响和防洪影响评价制度落到实处，实现经济社会发展与河道防洪要求、生态环境承载能力和河势条件的协调统一。三是探索建立岸线使用权出让、转让和退出机制，促进岸线资源集约节约利用[7]。

采砂管理方面，要科学、动态划定禁采区、可采区与保留区。做到合法采砂与航道整治疏浚弃沙互相利用，促进弃沙的合理利用，特别是长江口疏浚整治过程中存在大量弃沙。要在采砂管理中引入PDCA循环管理方法，通过采砂许可后评价手段及时了解采砂管理成效。在后评价中通过水下地形测量了解实际泥沙分布补给情况，为今后制定采砂分区和编制采砂计划提供依据[8]。

(5)继续提升长江流域防洪安保水平。随着长江流域中上游一大批以三峡水库为核心的大中型水库投入运行，困扰中国上千年的长江洪水灾害防御工作发生了转折性变化，特别是成功抵御2020年新中国成立以来仅次于1954、1998年的流域性大洪水，标志着长江流域防洪安保水平提高到了一个新台阶。但发生转折性变化并不代表今后在洪水防御方面就可以高枕无忧。2018年4月，习近平总书记在乘船考察长江时指出，水患仍然是我们面对的最严重的自然灾害之一，要认真研究在实现“两个一百年”的奋斗进程中，防灾减灾的短板是什么，要拿出战略举措。2020年11月4日，在南京召开的全面推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系，推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江。

对此，长江委高度重视，总结梳理了下一步在提高水灾害防御水平上存在的短板：①规划的蓄滞洪区运用困难，蓄滞洪区的安全建设严重滞后。②平垸行洪、退田还湖未全部按规划实施，63个圩垸未按规划实施，部分单退垸存在移民返迁情况。③部分上游干流和重要支流河段提防未达标。④部分城市(如重庆市主城区局部等)未达规划的防洪标准，尚未形成防洪封闭保护圈。⑤洪水风险管理、防汛法规制度、组织指挥、社会保障、科技支撑等防洪非工程体系需进一步完善。

针对以上问题，长江委将分近期2025年和中远期2035年分步骤提出相应解决措施。一是加强顶层设计，启动相应防洪规划的修编工作。二是持续采取工程手段：如加快推进蓄滞洪区建设，探索建立蓄滞洪区运用建设新模式；推进堤防工程达标升级和干支流重点水库建设；持续开展河道治理，有效稳定河势，推动岸线高质量发展。三是加强非工程措施，如：强化监测预警手段方法；构建水库联合调度平台，应用AI、数字图谱等实现智能调度；实现相关重要河段的数字孪生，提高防洪减灾信息化手段与水平；进一步建立健全流域法律法规，实现依法治江。

全面推动长江经济带发展是国家实现东中西联动均衡发展的国家战略，涉及11个省、直辖市，面积约205.23万km2，占全国的21.4%，人口和生产总值均超过全国的40%。长江大保护是全面推动长江经济带发展的必然和内在要求。《长江保护法》的颁布施行对实现长江大保护提供了法律依据和法律保障。长江水利委员会作为长江流域机构，在长江大保护中负有义不容辞的责任，今后将以《长江保护法》为遵循，全方面提升流域机构管理能力，为把一条健康、美丽的长江留给子孙后代做出新的更大的贡献。