应急法治体系下失信联合惩戒机制的适用

李文献

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

一、问题的提出

社会信用制度被广泛运用到疫情防控工作中，对遏制疫情的传播及扩散起到了显著作用。同时，也要看到社会信用制度运用在应急事件中是一把双刃剑，必须慎重对待。社会信用制度在提高全社会的诚信意识、改善信用环境、规范社会秩序等方面起到了积极作用。尤其是在相关法律法规缺位或法律惩治力度过于轻微抑或立法滞后的情况下，将社会信用制度运用到应急事件中是创新之举、完善之举。但也要承认，失信联合惩戒机制的相关规定一定程度上存在主观和宽泛之嫌，尤其是在面对应急事件时，与之相关的何种行为属于失信尚没有统一且明确的认定标准的情况下。信用制度虽具独特功效，但不能包治百病，如果没有树立正确运用信用制度的理念，滥用信用制度将会使其效力大打折扣，应当慎重考虑是否有必要用社会信用制度来解决所有问题［1］。故此，本文从失信联合惩戒机制在新冠肺炎疫情防控中的运用为蓝本展开，以应急法治体系下采取失信联合惩戒机制的法理学基础为出发点，深入分析机制在应急法治体系下适用的合理性、合法性与合目的性，力求厘清失信联合惩戒机制的机理与正当性基础，并对失信联合惩戒机制引入应对应急事件中所面临的法治挑战进行分析，希望能够为当前乃至今后应对重大应急事件适用失信联合惩戒机制提供相应的对策和建议，以期优化制度的效用，助力国家社会信用体系、国家治理效能现代化建设。

二、应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的法理辨析

“征信”一词的起源，可见于《左传·昭公八年》中所规定的“君子之言，信而有征，故怨远于其身”。实际上，就“征信”一词的本质而言，其应该是一个狭义的概念，“征信”的数据来源于金融体系，也主要用于获取金融服务。与“失信”相左的“诚信”一词，则是一个广义的概念，一般用于评价某人在某些领域是否守信，这种领域不仅包括“征信”所涵盖的金融领域，而且涵盖道德层面、公共秩序的维护等方面。新冠肺炎疫情防控期间，全国多地出台文件，将社会信用管理机制运用到防疫防控工作中。也许人们会有这样的疑问，我国相关的法律规范对违反疫情防控的违法行为有明确的惩治规定，因此有必要对其辅以失信惩戒？因此，有必要厘清应急法治体系下失信联合惩戒机制适用的法理基础。

（一）应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的合理性

德国法学家萨维尼认为：“在人类信史展开的最为远古的时代，可以看出，法律已然秉有自身确定的特性，其为一定民族所特有，如同其语言、行为方式和基本的社会组织体系。”［2］（P7）长期以来，中国在个人信用以及信用体系建设方面一直与世界主流观念存在一定的差距。近几年，随着我国信用体系的建立与完善，失信者所要付出的失信成本越来越高，同时也对失信行为的界定在标准上和程序上都提出了更高的要求，必须做到严格规范，才能体现信用政策的公平公正，并让社会公众真正信服、敬畏。

失信联合惩戒机制在行政管理中有着越来越重要的作用。失信的范围不再是简单的、道德层面的丧失诚信，还包含了普通的民事违约行为，也包含了违反法律法规、构成刑事犯罪的行为，更有甚者仅以行政相对人的身份出现。虽然，失信惩戒机制的立法目的主要聚焦倡导守信、杜绝失信，但机制的核心功能一定程度上已经逐渐转向为更为迅捷方便地实现行政管理的目标。行政管理是一项内容复杂、范围广泛的工作，法律不可能都作出细致的规定，在许多领域都只能规定基本的原则、规则，这就赋予行政机关很大的自由裁量权，也正是因为现实生活中存在各种应急事件，行政机关基于应对应急事件的需要，自由裁量权也必不可少。应急法治体系下，行政机关为更好地应对突发事件而行使自由裁量权，对违反特殊规定的失信主体施以信用惩戒具有合理性，但同样需要依法依规进行。

（二）应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的合法性

应急法治体系下，对那些不服从、不配合或拒绝执行有关政府决定、命令或措施等行为的，我国相关法律规范规定了相应的法律责任。具体法律规定有《刑法》《突发事件应对法》《治安管理处罚法》等，法律法规虽规定了具体的制度，但权力的行使须以善意的方式。诚如学者所指，制裁性的公权力行为在设定与实施上必须法定，还要有明确的处罚之构成要件［3］。对于“法无授权不可为”的行政公权力而言，某一行为认定失信如果没有法律上的依据，这种滥用失信惩戒的行为就是一种滥用行政职权的行政违法行为。失信联合惩戒机制可以作为应对应急事件的机制之一，本身就说明信用机制的价值在很大程度上得到强化。

何为“失信”？从法律上说，失信带来的一系列联合惩戒措施主要是对财产的限制以及人身自由的限制，而这些限制措施和处罚必须有法律的明确规定，所以失信必须触犯法律；从社会治理上看，普通人从直观上感觉不符合道德标准的大抵属于失信。然而，道德标准是一个很模糊的、标准不一的概念。正所谓，道德可以用来判断对错，但道德却不是判断对错的标准。标准一定来自于道德之外，或形式主义或实用主义的证明［4］（P106）。 有学者根据“信”的不同载体形式，将失信行为划分为两类：一种是不履行契约义务的行为，又进一步细分为不履行先合同义务和合同义务的行为；另一种是不履行法定义务的行为，又划分为不履行法律规定义务、行政决定义务和司法裁判义务的行为［5］。这种划分将约定义务与法定义务进行区别，对“失信”或者“信用”进行明确，把失信限定在故意违反法定义务的行为，信用限定在基于承诺的行为，这是值得借鉴的。

基于上述划分，笔者认为对于第一种行为，首先应尽量保持公权力与私权利的界限，在当事人间的契约争议没有解决之前不应认定失信并进行惩戒；但是，当该行为对公共利益造成实质损害或威胁时，认定为失信并进行惩戒就显得极为必要。对于第二种行为，基于应急法治的特殊背景，应急法治体系下认定失信并惩戒的主要是不履行法定义务的行为。对于那些没有违反法律的行为不宜将其列入失信行为之范畴，否则难免有信用制度滥用之嫌。认定某一行为是否属于失信，要到已有的信用惩戒制度中去寻找答案，而不能单纯地服从一时的政策需要而广泛认定，否则会降低社会信用管理机制本身的权威性。具体而言，以失信评价的一系列不利后果承担的正当性为基础展开，首先需要确定某一行为是否真的失信，然后才能将其列入失信行为。那么，何为“真的失信”？如果某一行为已经经过法律评价、行政处罚或者司法裁判确定需要履行相应法定义务，而行为人不履行法定义务的，列入失信行为具有合理性，也符合法律规定。但是，如果上述前提缺失，随意认定某一行为为失信行为，进而让相关行为人承担失信评价的一系列不利后果，就是对信用制度的滥用。

（三）应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的合目的性

应急法治体系下，对失信主体实施失信联合惩戒措施时，必须遵循的原则之一就是惩戒的目的需具有正当性。失信联合惩戒①，最早的规范表述是来源于政府的规范性文件而非法律规定，其是一种以失信行为人的权益受到限制或克减为手段的制裁性措施［6］。对于我国失信联合惩戒机制的形成机理，有学者提出两方面值得关注的背景：一是国家社会治理能力与治理体系现代化建设需要转变治理方式；二是市场失范的巨大压力呼唤新的监管手段［6］。基于此两点背景，可知我国失信联合惩戒机制具有强烈的政策性和工具色彩②。由此，失信联合惩戒机制在不同背景下应作不同的理解与适用。在普通语境下，其主要是以一定方式对公共信用信息进行收集并作出评价，这样不仅能够将失信人的相关身份信息传递到社会和市场上，而且能将交往对象的信息识别成本降低，一定程度上较好地解决了信息不对称的难题［7］。而在应急法治体系下，针对失信行为施以信用惩戒，其正当目的不是惩罚而是促使失信主体能够纠正失信行为或做出相应的弥补，从而达到警示社会公众、保障应急事件的处理能依法科学有序地进行，也即以保护社会公共利益为目的。

应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的合理性还体现在惩戒手段以必要为限，应该选择能达成目的之手段中对失信主体合法权益损害最小、最具有合理性之方案。正如博登海默先生曾指出，正义乃是法律观念本身的基本成分，而由某一政府机构所提出的公共政策则不能占据如此之高的位置［8］（P330，450-451）。 同样，我国行政法上所遵循的“比例原则”要求行政机关在设定或适用负担性措施时，应当综合考量后采取限制、侵害公民权利程度最小的措施。也即采取“最小侵害”措施，这实质上体现为对公民基本权利的“最大保护”［9］（P53-54）。 然而，要给相对人的基本权利提供“最大保护”，无疑对失信联合惩戒机制合目的性的把握提出更高的要求，也即当行政机关对行为人进行失信认定、进而采取应对惩戒措施时必须严格遵循行政法上的基本原则，严格依法依规适用失信联合惩戒。

三、应急法治体系下适用失信联合惩戒机制面临的法治挑战

灰色的理论往往服务于常青的实践之树。法理辨析仅仅是辨明了应急法治体系下失信联合惩戒机制适用的合理性、合法性及合目的性，失信联合惩戒机制真正得以落实，还需了解其面临的问题进而制定完善的法律规则以支撑其运行。

（一）失信联合惩戒机制存在泛化和滥用

诚然，商品经济发展到今天，不乏存在着种种自私任性、置社会公德于不顾的人与事，其中诸如霸座、闯红灯、破坏公共卫生等等，还不乏被公众广为讨论的“疫情期间拒绝戴口罩”的问题。从社会治理视角来看，以上种种行为无疑需要有相应的治理措施来规制。但不同的行为对应不同的规范，对于那些属于法律层面规制的，比如在疫情防控期间拒不遵守政府疫情防控治理要求的行为，严重的可能触犯相关法律规范，要承担相应的法律责任；属于道德层面规制的，要进行道德谴责；属于诚信体系规制方面的，则应纳入个人征信系统，用社会信用体系施以制裁。随着“限高”等措施的实施，失信行为被纳入个人征信，实施联合惩戒无疑具有很强的震慑力。但是，并非不好的、社会不认可的都要纳入征信系统。应急法治体系下，更应该审慎地把少数违反应急事件相关法律法规的行为定性为失信，否则可能会对失信主体的信用造成不当损害，这将会严重阻碍社会正常秩序的恢复。

社会信用的泛化和滥用会对信用体系的建设产生严重的后果，具体来说主要体现在以下两方面。一方面，社会信用制度的泛化和滥用导致大范围的信用问题，不仅加大了执法部门的执法成本，而且一定程度上把重要的信用违规问题给遮盖了，不能使其充分暴露出来；另一方面，随着失信联合惩戒实施面积的不断扩大，失信联合惩戒区分逐步缩小，这种不作区分的失信联合惩戒在逐步降低社会信用制度“加减法”的同时还会导致整个社会对于信用制度的过分谨慎［10］。失信联合惩戒机制不仅能够对以往诚信治理的缺陷进行有效弥补，还能在诚信治理的效率与水平的优化上发挥积极有效的作用，但实践中还广泛存在合法性以及程序性权利保护不足等亟待解决的难题。

（二）应急法治体系下国家权力与公民权利优位选择问题

应对应急事件时，国家和政府在应对的过程中直接站到最前线，这时不仅公民的国家认同感而且民族认同感都会表现得非常强烈［11］。博登海默曾指出，法律旨在创设一种正义的社会秩序。需要明确的是，这种正义的社会秩序是在正常情况下创设的，此时它扮演的角色既对国家权力进行限制也平等保护公民的权利，两者是同步进行的，国家权力在此时不能突破法律限制干涉公民的合法权利，这是在正常有序情况下国家权力与公民权利平衡选择的结果。而在应对应急事件时，法律又扮演什么样的角色？此问题背后折射的是法律的价值及必要性，因此有必要对此厘清。当应对重大应急事件时，我们要转变思维、打破常规、采取应急措施，但并不意味着我们可以突破对一切原则、底线和规则的遵循。法律对应急处置措施“合法性”的容忍度增加的同时，法治精神和人权保障在应急状态下不会彻底消解［12］。法治精神的核心要求就是对法治原则、底线和规则的遵循，对那些必要的、不能背反的原则、底线和规则必须要遵循，而背反这些法治精神的遵循就会从纯粹的法治脱离进而变为人治，而法治与人治之间的基本区别之一就是权力的运作是否受程序的制约。显然，这种背反是对法治的践踏，在应急法治体系下尤需以法治精神的遵循来检视国家权力与公民权利之间的博弈。

所以，应急法治体系下政府能否依法行政的问题自然地转化为行政紧急权力能否严格依法定程序行使的问题。从应急法治视角来检视突发新冠肺炎疫情的防控工作，国家权力与公民权利如何平衡与选择是值得我们深入思考的问题。在应急事件发生时，全社会的任务是采取有效措施来控制和消除应急事件，使之前的正常生产、生活秩序以及法律秩序能得以恢复，此时公共利益处于优先地位，也即意味着个体利益必须被限制和克减［13］（P131）。但是这种限制和克减并非绝对，也即维护公共利益而绝对放弃个体利益是浅见的。应急状态下政府扩张的公权力主要体现在哪些方面？既然职权法定是行政法治的重要要求，“法无授权不可为，法有规定必须为”，那么具体方面中的主体适格（如一些基层组织在疫情防控初期设卡拦截、阻塞交通是违法的行为）与措施适格（如失信惩戒措施的适度性）有哪些具体要求？要对上述问题作答，要求各级政府行使行政紧急权利时，得用法治的标尺进行衡量，判断自己的职级、职责、程序及措施是否符合目的正当性、手段适宜性、法益均衡性以及侵害最小等法治的基本准则。

（三）信用修复救济制度不完善

正常情况下的信用修复救济制度尚且不完善，应急法治体系下更应积极探索，建立完善、全面、规范的信用修复制度。正如学者所言：“在社会信用建设中，失信惩戒是核心制度，但其目的不是把失信主体永久地钉在耻辱柱上，而是让其有纠正错误、改过自新的机会。”［14］那么，失信惩戒的救济制度在我国现行法律法规中是如何运行的呢？在考察了我国关于失信惩戒制度的规范后，有学者不禁发出这样的感慨：“从现有的制度来看，几乎看不到清晰的救济制度，而这种反常的现象到底是由于救济渠道的不畅，还是因为惩戒措施的运用均得到了失信行为人的认可故而不需要救济。”［6］这种感慨背后折射的是我国信用修复救济制度的不完善。我国目前的信用修复做法大致有以下两种：一种是纠正违法、检查核实、修复信用③。此做法面临的问题是，已经发生的违法行为已然造成了侵害公共利益的后果，是否都能再行纠正。对于“一次性”的违法行为，后期无论如何整改，都无法“纠正”前期已经发生的违法行为，何谈信用修复；对于“继续性”的违法行为才有“纠正”的前提，进行信用修复方得始终。另一种是专题培训、信用报告、修复信用④。此做法也同样存在问题，很难看出以上三种做法之间的关联关系，何况赋予信用网站的政府主管部门核实的权力，不仅加大了行政部门的工作压力，而且付出政府信用背书的代价，有悖信用评价尽量减少人工干预的价值理念。

应急法治体系下，将失信行为纳入信用惩戒便捷了行政管理。但不能一惩了之，惩戒只是手段，修复才是最终目的。以新冠肺炎疫情防控工作为例，为了确保疫情防控措施被公民遵守，在行政管理的过程中出台相应的信用惩戒机制，彰显了信用制度在建设法治中国进程中的重要性，尤其是在应对应急事件中，一定程度上能够弥补法律法规的暂时性缺位。由于是针对特定事件适用的失信惩戒，后续的信用修复制度可能与正常情形下不同或者没有相关规定，这也揭示了应急法治体系下信用修复救济制度建设的紧迫性，行政机关将失信联合惩戒机制运用到应急事件中，也需要早作安排，构建并完善应急法治体系下的信用修复救济制度。

四、完善应急法治体系下适用失信联合惩戒机制的法治进路

（一）基础：失信联合惩戒机制适用边界的限定

为防止失信联合惩戒机制的泛化和滥用，需要明确其适用边界，将其限定在具体而确定的范畴内。目前关于何种行为会被纳入失信联合惩戒，《备忘录》⑤给出的答案是“……被公安机关处以行政拘留以上处罚，或被司法机关追究刑事责任的……”可知，某一主体被纳入失信主体的范畴，是因为法律对其行为作了否定的评价，表现形式为行政机关作出行政拘留以上的行政处罚或者被司法机关追究其相应刑事责任，这可以看作是一种来源于行政机关和司法机关的行政信用评价。例如，我国《传染病防治法》规定违法行为人在违反传染病防治法，产生“导致传染病传播流行，给他人人身、财产造成损害”的后果时，才需承担民事责任⑥。《刑法》中“妨害传染病防治罪”适用的条件也需满足一定的损害后果⑦。由此，笔者认为应急法治体系下认定失信行为的范畴时，应该坚持以下三个要件：其一，失信行为人的主观意图须为故意，即过失导致的行为不成立失信；其二，行为人的行为违反应急事件的应对措施，即行为人失信的行为类型与突发事件应对措施有相关性,诸如在疫情防控期间有故意隐瞒疫病史、接触史、逃避隔离医学观察等违反疫情防控措施的行为；其三，行为人的行为导致一定违反应急事件应对措施的后果，也即失信行为不仅要满足行为要件而且还要满足一定的结果要件。申言之，应急法治体系下，失信联合惩戒机制的适用，其范围应该限定在违法行为人具有主观故意的意图且符合应急事件管理的相关性标准，最后造成一定损害后果的情况下。

（二）博弈：国家权力的扩张和集中，公民权利的限制和克减

失信联合惩戒应当控制好惩戒的分寸以免用力过猛、过度限制公民的自由与权利［15］。应急事件发生时，应该从应急法治的视角检视当前的法律工作，一言蔽之，就是国家权力的扩张和集中与公民权利的限制和克减之间的博弈互动。以此为线索，需要讨论的就是国家权力能在什么范围内进行扩张和集中，公民权利在什么程度上进行限制和克减。

第一，天下之难事不在于立法，而在于立法必行，对于应对重大应急事件的立法保障来讲，必须做到系统完备、科学有效及运行规范。法律滞后于生活，随着新冠肺炎疫情防控的不断推进，现有的法律法规在疫情防控中的实施暴露出短板与不足，具体实施起来显得力不从心。所以，要直面并检视当前法律暴露出的不足，坚持立改废释并举，逐步完善应急法律体系，使其系统完备、科学规范、高效有序地运行。

第二，失信联合惩戒机制的适用必须严格依照法律规范。行政公权力的行使“法无授权即禁止”“法无授权不可为”，没有法律法规的规定，行政机关不得作出相应的行政行为，否则属于超越职权、滥用职权的违法行为，这对国家权力的扩张与集中进行了限制。应急法治体系下，适用失信联合惩戒机制以应对应急事件时，国家权力可以在一定程度上扩张和集中以应对紧急事件，当涉及具体权限需要有法律法规的依据时，可以由全国人大及其常委会行使“国家立法权”，根据宪法规定制定和修改法律⑧。

第三，应急法治体系下更要坚持公正司法。适用失信联合惩戒机制会对公民的权利进行限制，而对公民权利实施限制和克减最基本的要求是有法律上的依据。公正司法将直接影响应对应急事件工作的有效性，应急法治也应遵循法治精神，具体来说，执法单位要统一执法尺度，做到不偏不倚、公平公正执法。面对应急事件时，难免涉及对违反应急事件应对措施的行为是否构成犯罪进行认定并处罚，这时就须坚持法治统一，严格依据已有的法律、法规和规章所规定的行政处罚种类、幅度进行裁量，坚决排除随意执法、执法不公的情形。因为，一旦认定为犯罪并进行刑事处罚，很可能会将实施此种违法行为的行为人列入失信联合惩戒，这将对行为人后续其它权利的行使有很不利的影响。

第四，国家权力与公民权利博弈的背后，主要体现为公民对法律规范的服从与适用和国家对公民权利的保护与限制。按照凯尔森的表述：“仅因为人们在法律陈述中使用了次要规范的概念，即国民‘应当’ 避免不法行为并履行法律义务，因而，法律才间接地对国民也取得了效力。”［16］（P68-69）失信联合惩戒机制之所以能够作为应急法治体系下采取的一种应对机制，就是因为国家权力在应对应急事件时必须发挥其强制性，从而能够对国民取得强制执行的效力，即国民应当遵守并履行规定的法律义务，而违反该义务就会面临失信联合惩戒。可以说，战胜应急事件依赖于全民知法守法，守法也是公民基本的责任与义务。

（三）制度：实体制度与程序构建相结合的信用修复机制

无救济则无权利，也就是说有权力运行的地方就有对权利的保障。推进社会信用体系建设、提高诚信意识、提高信用水平，重在失信惩戒［17］。但也要注意失信惩戒的后续信用修复救济机制的完善问题。信用修复救济机制务须特别注意与规定信用惩戒的相关制度的衔接问题，要避免陷入违法行政的泥潭。因为我国的失信联合惩戒机制在适用范围与期限上的相关规定过于宽泛，在合法性上尚需规制，信用修复机制具有现实紧迫性。因此，要准确无误地进行信用修复，需要追溯问题症结的源头，只有在系统地梳理实施失信联合惩戒的法律依据后才能对症下药，并且将法益衡量贯穿始终，在该当性判断与比例原则的指导下，同时在实体与程序上作出制度安排，以解决失信惩戒后续信用修复问题。

1.信用修复机制在实体制度上的完善

行政公权力的实施必须严格依据法律明文规定。目前，最需要的就是出台一部统一的社会信用法律⑨。在此之前，就信用修复机制而言，需要严格区分信用惩戒的范围来具体处理。对属于全国性的失信惩戒⑩，要对此类失信惩戒进行信用修复就必须严格依据现有的法律法规，如果缺失相关法律法规的明确规定，任何部门均不得也没有权利通过种种方式进行信用修复。对属于地方性的失信惩戒进行信用修复⑪，则需区分授益性行为与负担性行为来具体处理。对于授益性行为，具体如汽车牌照的拍卖、申请购买新能源车等，地方政府可以具体问题具体分析，根据不同情形决定是否对失信主体进行信用修复，故可以赋予更大的信用修复空间；对于负担性行为，还需对列入失信惩戒的行为所侵害的法益能获得填补与否进行判断。如列入失信被执行名单的老赖还钱、补交所欠的水电燃气费等，因为私益获得了补偿，故均可进行信用修复。

对于确实需要进行信用修复的，应在相关法律法规中补充信用修复制度的规定，使每一个信用修复措施均于法有据，有法可依，但需注意切不可随意作扩大解释，只有在上位法中准确设定信用修复体系，方能实现对失信主体的修复精准裁量之目的。需要指出的是，在上位法中补充完善信用修复制度时，应该对修复措施的合理性着重关注，以比例原则、关联性原则和依法行政原则为指导，将修复措施控制在合理的范围内，而不是一方面宣示失信惩戒，旋即着手信用修复。另外，实施失信联合惩戒均须有法律法规的明确依据，同样，对此前的失信联合惩戒进行修复并解除也必须依法依规进行，也即对于将失信信息从网上公示撤下的处理，并不代表进行了信用修复⑫。

2.信用修复机制在程序规则上的完善

目前主要以“纠正违法”抑或“专题培训”的方式对失信主体进行信用修复，都存在或多或少的问题。因此，笔者认为，相关法律法规对信用修复程序的规定要与实施失信惩戒的法律依据衔接起来。具体来说，当失信主体被列入信用惩戒黑名单时，只有在合理的公示义务达到规定的期限后，才能向信用修复负责部门提出信用修复的申请，而后续的处理程序一般包括受理、当面约谈、检查核实、异议处理、数据修复保存等环节。其中，要想发挥救济程序应有的功能，具体的审查程序如何运转就需要被相对人知晓，所以相应的信用修复负责部门应当告知相对人流程并接受其监督。信用修复负责部门可以视情况采取具体方式对失信主体为修复信用所做的努力进行审查核实。当检查核实后必须在合理期限内作出是否准予修复的决定。不予修复的，告知相对人原因、理由及后续处理；对于拟准予进行信用修复的，信用修复负责部门应该将信用修复的决定在对应级别的信用信息公示系统中向社会进行公示，并依法合理确定公示的期限。

五、结语

始于失信联合惩戒机制，却不止于失信联合惩戒机制。制度的设定需要剖析背后的原因，真正展现背后的问题，才能不断对制度完善，更好地服务于国家治理。正如人民日报评论员文章指出，疫情防控越是到最吃紧的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展［18］。失信联合惩戒机制适用于应急事件中必须纳入法治的轨道，应当符合并坚持应急法治的两个基本原则：第一，有法可依，有章可循。公民能够通过对法律的明确界定辩识某种行为的实施是否属于失信联合惩戒机制所规制，能够明了失信行为所必然承担的法律后果。第二，实施良法，避免恶法。所谓“良法”是明确承认和有效维护公民基本权利和社会公共利益的法律规范；而“恶法”与此相反，是侵犯公民基本权利和公共利益的规则或制度［19］（P94-95）。概言之，失信联合惩戒机制作为维护诚信的法律体系的机制之一，其必须是依照正确的诚信理念而构建起来的，其主要作用是对各种类型的不诚信行为做出明确的法律界定；另一重要作用是对各种违反诚信的行为及其所造成的后果是否应予以行政处罚、司法制裁和经济赔偿等做出明确的法律规定。显然，2020年伊始的这场公共卫生领域的重大应急事件是对新时期国家治理体系、治理能力和治理水平的大考，也是对各级政府及其部门依法治理水平与能力的检验。在法治社会中，政府和公民都必须受到法律的约束，这其中当然包括出现灾难、应急事件时。为了保障公民的合法权利不因应急事件的发生而被政府随意侵犯，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使在应急状态时期，如生命权、人格权等最基本的人权也不得被限制，更不得被剥夺。但为了有效维护公共利益，行政应急权利的存在也成为必需，两者之间的平衡就显得尤为重要。而在应急法治体系下，监督行政应急权力的最好方法就是将其权利的运行程序公开。因此，为了在秩序与自由、权力与权利之间寻求合理的连接点，防止因行政权力的滥用而使公民权利遭受侵害，我们在关注应急法治体系下行政权力的运行程序的同时更应当遵循应急“法治”精神。

注释：

①失信惩戒措施的规范性表述最先体现在2007年3月国务院办公厅印发的《关于信用体系建设的若干意见》中。虽然该文件已经失效，但是其至少阐明了两个问题：一是抓住了信息代码这个失信惩戒的基本技术着力点，二是将失信惩戒与体系化的社会失信治理作了有效勾连。

②失信联合惩戒机制的形成机理，表明了适用失信联合惩戒的领域大抵是基于国家治理需要以及矫正失范市场为特定目标，失信联合惩戒机制从中央到地方层层推进到普遍运用与社会公众所期待的社会信用体系的建设、诚信环境的形成、交往对象识别成本的降低等高度契合。参见卢护锋《失信惩戒措施设定与实施的理论图景》（《学术研究》2019年第12期第76页）。

③参见市场监管总局发布的关于《严重违法失信名单管理办法（修订草案征求意见稿）》。该管理办法设置了“信用修复”专章，采取的思路大致是：失信主体履行一定年限公示义务后，可以提出信用修复申请，经过一定处理程序后，负责部门应当在检查核实后的5个工作日内作出相应决定。对于拟修复的，负责部门将决定向社会公示，公示期限为15日。

④参见《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）。遵循的思路是：按失信行为造成后果的严重程度，将行政处罚信息划分为严重失信与一般失信两种，明确不同信息在信用网站不同的公示期，允许失信主体参加信用修复专题培训，并向信用网站提交信用报告，经信用网站核实，在最短公示期期满后撤下相关公示信息。

⑤参见国家发展改革委、人民银行、卫生健康委等印发的《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》（以下简称《备忘录》）。其中，《备忘录》关于联合惩戒对象的规定为：“联合惩戒对象是指因实施或参与涉医违法犯罪活动，被公安机关处以行政拘留以上处罚，或被司法机关追究刑事责任的严重危害正常医疗秩序的自然人。”

⑥参见《传染病防治法》第七十七条：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”

⑦参见《刑法》第三百三十条“妨害传染病防治罪”规定：“违反传染病防治法的规定，有下列情形之一，引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑……”。

⑧参见《宪法》第58条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。除由全国人大及其常委会行使“国家立法权”外，还可以由全国人大及其常委会授权给国务院严格根据宪法和法律的具体规定制定相应的行政措施、行政法规、发布决定和命令。

⑨正如《指导意见》明确指出，“推动制定社会信用体系建设相关法律，加快研究出台公共信用信息管理条例”。参见国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

⑩全国性失信惩戒，其依据为法律、行政法规和部委规章的规定，这些规则具有普适性，在全国适用。全国性信用惩戒的法律依据主要是国家立法，其权限更大，能够对市场主体的基本权利直接施加限制，因而经常体现为市场准入和任职资格的限制。

⑪地方性失信惩戒，其依据为地方性法规、政府规章及规范性文件的规定，即行政部门在履行公共管理和公共服务职责过程中，根据上位法设定的范围、限度、标准或者原则，针对一定的事项，通过地方性法规、规章及规范性文件，根据行政相对人的信用状况，设定一些联动奖惩措施。

⑫如《证券期货市场诚信监督管理办法》第13条第1款的规定，违法失信信息在诚信档案中的效力期限为3年，但因证券期货违法行为被行政处罚、市场禁入、刑事处罚和判决承担较大侵权、违约民事赔偿责任的信息，其效力期限为5年。也即，虽然失信信息不再公示，但针对失信人此前失信惩戒的行为而实施的惩戒措施并不自动消除。