论京津冀公共文化服务区域发展协同立法保障

2021-01-15罗冠男

河南牧业经济学院学报 2021年5期

罗冠男

〔天津工业大学法学院，天津 300387〕

引言

2014年，《京津冀文化领域协同发展框架协议》签订，标志着公共文化服务领域京津冀区域协同发展的开始。2017年，《公共文化服务保障法》颁布。2018年，天津市制定《天津市公共文化服务保障和促进条例》，在地方立法中首次明确区域协同发展的原则。2021年，《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》指出，支持京津冀等区域发展创新引擎作用，促进公共文化服务实现高质量协同发展，同时积极推动地方公共文化服务立法。目前关于京津冀的公共文化服务协同发展的探讨侧重政策建议，法律保障方面的系统分析较少。在区域协同法律保障视角下，有必要进一步讨论京津冀区域公共文化服务协同发展法律保障的现状、问题和对策，推动协同发展的深入。

一、京津冀公共文化服务区域发展立法保障初步成型，成绩显著

1.以法律法规、准法性质的纲要和政府间协议为主要元素的区域公共文化服务立法保障体系初步成型

首先，与京津冀公共文化服务协同发展相关的法律法规数量偏少，以原则性法条为主。国家层面的立法主要有《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《体育法》等。《公共文化服务保障法》专门调整公共文化服务体系建设，为区域协同发展奠定法律基础。《公共图书馆法》《体育法》等为特定的公共文化服务建设事项提供法律依据。行政法规有《公共文化设施条例》《博物馆条例》《文化志愿服务管理办法》等。地方立法方面，天津市颁布《天津市公共文化服务保障和促进条例》，第十条明确支持区域协同发展的原则。北京正在制定条例，河北暂时没有地方性法规。

其次，与京津冀公共文化服务协同发展相关的具有准法性的行政政策、规划和政府间协议占主导地位。京津冀协同发展是国家战略，相应的政策和协议对政府行为有实际上的约束力，类似于法律。中央政策方面，《京津冀协同发展规划》(以下简称“规划”)规定了京津冀区域的整体定位。其中，北京市作为首都，为全国文化中心，天津市要建设成为改革开放先行区，河北省建成新型城镇化与城乡统筹示范区，明确了包含文化服务在内的公共服务发展目标。依照该规划，到2030年，实现“京津冀区域公共服务水平趋于均衡”。(1)《京津冀协同发展规划纲要》。

2.区域公共文化服务协同日益深入和广泛

协同发展首先是服务内容的协同提供。服务内容主要包括设施、产品、活动。目前，文化设施日益齐全，文化产品不断丰富，文化活动层次逐渐提升。区域之间的图书馆联盟、博物馆联盟、演艺届联盟相继成立并开展工作。具体而言，有以区域文化为主题共同开展的非物质文化遗产活动、演艺活动等。比如，在国家大剧院举行京津冀三地精品群众文艺节目展演，创造区域文化品牌，依托体现区域文化特征的三地交界地区、大运河、大型竞赛等开展合作。

河北省发布考核方案，专门考察承担京津冀协同责任的地方政府部门的工作进展情况。同时，协调成立京津冀文化产业协同发展基金，推动文化产业合作，丰富区域文化资源，进而促进区域公共文化服务的协同发展。河北省和北京市的文化行政部门之间实施轮训和换岗，相互交流两地的文化服务管理经验，培养区域发展的管理视野，促进两地文化规划与实施的衔接。

二、京津冀公共文化服务区域发展立法保障的缺失

要实现协同发展的远期目标，促进区域均衡发展，京津冀协同的法律保障还需要继续强化。

1.区域公共文化服务综合立法和单项立法滞后

首先，三地公共文化服务综合立法有欠缺。公共文化服务方面的综合性省级(直辖市级)立法数量偏少。区域立法仅有《天津市公共文化服务保障与促进条例》。一般而言，地方立法是文化公共服务建设的法律保障和前提，是区域协同建设的基础。河北省和北京市还没有出台基本公共文化服务方面的地方条例。京津冀地区内设区的市的政府并没有相关立法，大多采取通知或者是意见等规范性文件的形式进行调整。

其次，三地公共文化服务单项专门立法不协调。第一，图书馆相关的立法有《北京市图书馆条例》《北京市图书馆条例实施办法》《北京市公共图书馆文明服务规范》等，但河北省和天津市的图书馆地方立法处于滞后状态。目前，《天津市图书馆条例》还在立法中，(2)人民网：解读图书馆法，促进天津地方条例立法进程。http://ms.enorth.com.cn/system/2018/01/10/034368705.shtml访问时间：2021年1月4日。河北省仅有《河北省中小学图书馆管理规章制度》，省级立法还没有列入立法计划。第二，博物馆方面，北京市制定了《北京市博物馆条例》《民办博物馆》，天津市制定《天津市博物馆服务标准》，拥有136个博物馆的河北省没有相应的立法。第三，文化馆方面，天津市有《天津市乡镇综合性文化服务中心建设与服务规范》《天津市村社区综合性文化服务中心建设与服务规范》，北京市和河北省缺少相关立法。

2.区域公共文化服务发展的目标认同度低

三地地理相近，但区域文化认同度不高。长期以来京津冀分属不同的行政区域，管理体制和发展利益都相对独立。地区本位思想较强，协同发展问题上不容易达到思想自觉和行动统一。有学者指出，三地“地理上接近，文化认同度不高。从文化地理的角度看，例如张家口、承德等城市距离北京市较近，距离省会石家庄市比较远，河北省所辖城市与北京市在历史文化上有着高度的认同感，而与省会石家庄市的文化认同度不高，形成地理近，文化心理认同近，但实际发展协同不到的怪象。”[1]

影响认同的因素之一是区域文化发展目标缺少立法引导。通过区域文化发展含义和地位的法律宣告，设计京津冀区域文化的宣传制度，提升地方政府和社会对区域文化协同的认同。[2]区域文化发展未在以往的合作中引起重视，目前的《规划》没有规定京津冀区域文化的内涵、特点以及重要地位。实践中，区域文化协同的路径和特点已经逐渐明晰，但区域文化发展目标的立法宣示有待补充。

3.区域公共文化服务发展的经费保障弱

三地公共文化服务建设经费投入的差距明显。据统计，2018年北京市的人均文化事业经费是161.75元，天津市是114.9元，河北省是35.78元，远远落后于北京市和天津市。三地的文化事业财政投入的差距比较大，财政资金保障能力悬殊。从文化事业费占财政支出的比重来看，北京是0.47，天津是0.58，河北仅0.35。(3)《2019年中国文化和旅游统计年鉴》。

缺乏协同发展的财政合作动力。我国目前采取中央和地方财政分权的体制，地方财政负责本地文化发展的投入。北京市经济实力雄厚，本地公共文化服务发展居于前列。河北省文化发展的财政资金则相对非常紧张。因为地方财政运行思维和财政体制影响，地方政府主要考虑地方利益，缺少转移财政资金给其他地方政府的意愿和渠道。尤其是京津冀地区经济差异较大，所需协助资金总额较大，经济发达地区主动帮助落后地区协同发展更加缺少动力。

协同发展的资金来源没有法律保障。要改善河北省人均文化事业投入，缩小河北省和京津市的差距，需要通过中央向地方的转移支付、地方之间的横向转移支付来筹集资金，并且通过立法和政策来确保合作的稳定性、可操作性。资金的保证制度一般采取政策文件的形式，对资金来源、分配、用途和监管进行规制。京津冀协同建设的专项资金保障依据主要是有关地方专项资金的政策文件，仅河北省有文化服务专项补助的立法。区域性的具体财政资金制度缺位，难以实现区域协同所要求的资金统一规划、筹集、分配。

4.政府、市场、社会维度的区域协同机制建设缓慢

公共文化服务建设采取政府主导、市场协调、社会参与的治理体系。三地的协同需要建立起政府、市场、社会的协同渠道和平台。

政府的协同涉及文化服务管理行政机构的协同，常见组织形式是联盟。协同发展联盟具有三个特点：首先，有两个或者两个以上的独立行政机构；其次，有正式的协定；最后，有新的组织结构。以京津冀博物馆协同发展领导联席会议为例，其组成人员包括三地文物局部分在京部委所属博物馆负责人，以及三地省级博物馆馆长，联席会议下面设置“京津冀博物馆协同发展推进工作办公室”。

文化协同领域最高级别的协调机构是三省市文化部门的联席会议制度，在区域协同中发挥着信息沟通、共同决策以及监督实施的功能。但是，政策为依据的制度运作也存在部分问题。首先，联席会议制度缺乏法律依据。会议的职权和程序都需要法律规定，否则，联席会议作为权宜之计就缺乏合法性。其次，联席会议制度缺乏常态化。一年开一次会议难以及时、充分处理公共文化服务协同的复杂事项。最后，联席会议制度安排没有对公共文化服务做系统且专门的规定，会议安排只是协同会议内容的一项，决策的周密性和效力层次容易受影响。京津冀公共文化服务建设被看作是地方协商处理事务，而非国家重大战略，影响了协同决策的效力和执行效果。

京津冀地区的市场协同度还需要提升。区域性公共文化服务资源交易平台没有形成。以河北省为例，三地平台尚未联网，采购评审专家库也没有统一，市场主体信用体系没有对接，[3]没有京津冀区域的公共文化服务供需信息平台。公共文化服务采购的相互支持需要加强。京津冀公共文化服务项目的采购信息没有专门的发布渠道，文化协同的采购项目确定以及采购标准和要求没有形成协同机制。三地公共文化服务采购合同基本上都是当地企业中标本地项目，跨区域中标的比例很少。这一定程度上表明三地政府采购协同的力度还比较弱。

社会协同方面，京津冀文化志愿者群体的管理没有引起立法者的重视。三地文化志愿者总量不少于十万人，但京津冀文化志愿者区域协作的制度框架还没有建立，也没有专门的地方法规。文化部专门就志愿者以及社会组织出台《文化志愿服务管理办法》，对志愿者的权利、义务、招募、服务范围进行详细规定。虽然有《天津市志愿者条例》，但是没有针对文化志愿者的管理细则。

5.区域公共文化服务均等化制度保障偏弱

从人均拥有公共图书馆藏量来看，2019年，北京是1.4册，天津是1.34册，河北是0.40册。(4)《中国统计年鉴2020》。从每万人拥有公共图书馆建筑面积来看，北京是138.4平方米，天津是278.7平方米，河北是75平方米，河北明显落后。

第一，区域内城乡公共文化服务水平失衡。京津冀三地的农村人口数量不同。截至2019年，北京市有农村人口290万，天津市有农村人口200万，河北省有农村人口3883万人。与北京、天津相比，河北省人口基数大，地域广阔，在政府定量提供公共文化服务的情况下，河北省农村地区的人均公共文化服务投入偏低。河北省农村地区受到资金缺乏、人才短缺、贫困地区多等因素的影响，难以达到北京市和天津市的农村公共文化服务水准。[4]

第二，北京市和天津市的财政保障能力和政策执行能力能够为老年人提供较好的公共文化服务。河北省由于管辖范围较大，老年人整体基数大，经济相对落后，老年人公共文化服务建设相对滞后。三地缺少针对老年人群体的公共文化服务体系共建共享项目，不能实现区域间的共建共享和优势互补，三地老年人之间也缺少应有的文化交流和合作。[5]

三地公共文化服务制度上的差异导致实施效果不同。一方面，天津市在2017年出台了《天津市村(社区)综合性文化服务中心建设与服务规范》，主要针对的是综合性文化服务中心。北京市也有针对基层的规范。河北省没有就农村和社区等基层的公共文化服务进行专门立法。另一方面，河北省颁布《河北省基本公共文化服务实施标准》(2016-2020)，天津市颁布《天津市基本公共文化服务实施标准》(2015年)，北京市颁布《北京市基层公共文化设施建设标准》(2015年)和《北京市基层公共文化设施服务规范》(2015年)。三地标准的不一致妨碍了文化服务区域间的平等，并且标准的有效期都是到2020年，有必要根据新情况重新修订标准，指导未来的服务建设。

6.区域公共文化服务信息化协同程度偏低

京津冀三地公共文化服务的数字化、信息化建设成效显著，但也有不足。第一，河北省信息化发展滞后。北京市不断加大财政投入和政策引导力度，推进数字文化服务建设。首都图书馆以APP、微博、官方网站、微信公众号等形式，线上开展数字公共文化服务。天津市公共文化服务平台开放图书馆数字资源。河北省人口基数大,数字公共文化服务经费投入总体不足,公共文化产品在数量及质量方面水平偏低，省内公共数字文化服务体系满意度较低。第二，三地之间的数字文化服务互联互通程度还比较低。服务平台彼此之间各自独立，相互分割，缺乏统一的读者认证服务、集成检索服务等。[6]

京津冀地区缺少专门支撑区域公共文化服务数字化建设的法律。当前，京津冀注重对公共文化服务数字化的政策引导，已经出台了相应的规定。《天津市公共文化服务保障和促进条例》第三十条规定，应当将公共数字文化建设纳入本级信息化建设规划，加强数字文化资源建设，完善服务网络，构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务平台，推动公共文化信息资源的共建共享。

三、提升京津冀公共文化服务区域发展的立法协同

依照规划，未来的京津冀区域公共文化服务将走向新的协同阶段。对照协同目标，完善法律保障是推进协同继续深入发展的必要准备，是一个系统工程。建议根据区域立法现状，提升协同发展的法律保障质量，确定明确的立法事项、立法主体、立法形式、立法内容。

1.协同立法，完善法律体系

京津冀公共文化服务协同发展的法律保障框架应当以京津冀基本公共文化服务建设相关的社会关系为调整对象，以区域公共文化服务协调发展为目的，形成以法律、行政法规和规章、地方性法规和规章、其他规范性文件为一体，上位法和下位法有机衔接、层次分明，制度有机统一、全面实用的法律体系。根据《立法法》的规定和区域协同建设事项的特点，构思不同的立法内容，采取适当的立法形式，明确立法主体和立法程序。

京津冀公共文化服务协同是国家的重大战略，应当以宪法作为依据。《宪法》第二十二条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。

《公共文化服务保障法》可以作为直接依据，但是该法缺乏区域性文化服务建设的法律条文。《京津冀公共文化服务协同发展规划》作为政策文件，具有灵活性和原则性，但是缺乏可操作性和权威性，可以由国务院制定《京津冀公共文化服务协同发展条例》(以下简称“条例”)。首先，规划的事项符合《立法法》第十一条的规定，属于特定区域的特定事务，必须由全国人大及其常务委员会制定法律。其次，根据《立法法》第九条的规定，人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院就部分事项制定行政法规。最后，京津冀公共文化服务发展具有特殊性。京津冀区域历史渊源长久，文化资源丰富。但是由于三地的发展差距和政治经济上的不对等，协同发展需要的合作机制难以充分实现，需要中央的介入，有必要由国务院立法统筹。[7]也可以尝试制定《京津冀公共文化服务区域标准》等部门规章，立法机构可以是文化和旅游部与三地文化和旅游部门行政管理人员、公共文化服务专家库成员组成。

配合《条例》的实施，三地人大及其常委会可以通过协同立法机制，出台相应的地方性法规。具体来说，为了实施《京津冀协同发展条例》，三地人大及其常委会可以制定地方性的《协同发展促进办法》。比如，天津市人大出台《天津市促进京津冀公共文化服务协同发展办法》，北京市人大和河北省人大抓紧制定《公共文化服务保障条例》。

结合地方实际情况，各地文化行政部门进一步制定行政规章。三地政府部门可以制定地方性部门规章和其他规范性文件。内容方面要注重公共文化服务薄弱环节，加强对公共文化服务标准化、社会化、数字化等薄弱环节的制度支持，完善标准化、资金投入、人才培养等配套制度。[8]主要包括：《图书馆条例》《博物馆条例》《艺术馆条例》等地方文化设施管理的部门规章，地方公共文化服务设施、活动的标准，文化志愿者、文化人才管理方面的办法；协同专项资金的管理办法。

三地设区的市可以再结合自身情况制定地方性的规范性文件。具备立法资格的河北省设区的市可以根据地方情况制定地方性的法律法规，完善基层文化建设的法律保障。

总而言之，公共文化服务法律体系建设应遵循科学、民主、效益的原则, 在实践中探索规范化、程序化的路线、方针, 并通过制度化的手段固定下来，[9]形成以区域公共文化服务协同发展为调整对象，以三地协同发展的目标、措施为发展途径的法律体系。

2.立足区域，完善协同制度：制定《京津冀公共文化服务协同发展条例》

有必要专门制定《京津冀公共文化服务协同发展条例》(以下简称《发展条例》)，作为一部纲领性、基础性的行政法规，直接调整区域公共文化服务发展。立足于既有的政策、协议和实践，总结经验，规定协同发展相关的主要制度，制度主要包括区域文化发展的指导思想、法律原则、主管机构、规划设计、财政支持、人才队伍、考核追责。

(1)明确区域协同立法的目的和原则。立法目的是整部法律文本的灵魂。在《京津冀协同发展纲要》设定的“2030年，京津冀区域公共服务实现均衡”、《京津冀文化协同发展框架协议》规定的协同发展目标以及《宪法》和《公共文化服务保障法》的基础上，通过总括性的条文，明确条例的立法目的是“为了规范京津冀区域公共文化服务的协同建设，健全公共文化服务制度，提高协同质量，实现京津冀公共文化服务建设的均衡发展”。均衡发展就是实现机会平等，使京津冀的每一位公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务，没有区域歧视。[10]协同发展是指“目标相同，手段一致，优势互补，共建共享。”综合而言，协同发展是区域本位，央地联动，多方参与，协作共赢，提质提量。

根据区域协同发展的特点，《发展条例》可以规定区域公共文化服务发展应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领，坚持京津冀区域文化的特色发展，坚持优势互补、统一开放、共建共享、促进均等。

(2)政府、市场、社会区域协同机制。建立以京津冀政府协同为主导，市场和社会协同为辅助的京津冀公共文化服务区域协同机制。

其一是政府协同机制。京津冀三地的政府在彼此之间做好横向协同。具体要做到：第一，规定区域协同的主管机关及其职责。规定实施协同建设的主体是国务院文化部和京津冀的文化行政主管部门，负责领导和监督条例的实施。国务院根据区域公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并且调整区域基本公共文化服务标准。第二，规定协同的组织机构及其职责。规定区域发展的联席会议和部门间会议制度。联席会议的组成人员由文化部领导、地方文化部门和专家委员会组成，会议应当定期召开，主要决议事项是协同发展的财政资金问题以及年度协同发展的重要项目等。部门间会议由文化部指导，地方文化部门自行组成，会议决定具有约束力，报三地地方人大备案。第三，规定信息互通和情况通报制度。文化部公共文化司专设京津冀公共文化服务区域协同办公室，负责条例实施信息的收集、上报和发布。地方文化厅专设区域协同办公室，负责合作协调工作小组的工作，对接文化部办公室。

其二是市场协同机制。政府采购是公共文化服务领域引入市场机制的主要方式，能够降低成本，提高公共文化服务的质量。建立文化资源联合采购制度，规定三地政府采购的文化服务项目信息必须通告三地。建立统一的公共文化服务采购信息发布平台，建立统一的区域政府采购清单。区域文化项目采购时，同等条件下，应当优先选择区域内竞标单位。建立政府购买公共文化服务的绩效评估与监督机制，完善竞争择优的程序与流程，扩大竞争性招投标的范围，鼓励向社会组织采购公共文化资源，发挥社会组织的市场和公益的双重属性。

其三是社会协同参与机制。第一，制定促进文化类非国有企业、社会组织、个人协同参与制度。支持由非国有企业或社会组织组织承办的公益性文艺演出、艺术展览等。第二，规定文化服务相关的社会组织区域协同联盟，规定联盟的申请组成方式、审批备案过程、活动监督考核制度。第三，规定三地文化服务志愿者建立区域联盟，鼓励三地志愿者跨地区开展志愿活动，促进三地志愿者的交流和沟通，提升文化服务志愿者的志愿服务能力。第四，规定学校、社区开放文化资源，建立京津冀公共文化资源统一平台，实现文化资源共享。

(3)服务供需区域协同机制。在构建京津冀公共文化服务协同发展的过程中，给予区域之间、城乡之间的最小受惠者更多的关注和政策支持，缩小公共文化服务差距。在公共文化服务的供应上要因地制宜进行公共文化服务分配，满足不同地域、层次、类别人群的文化需求。

一是规定区域服务需求清单制度。清单内容需要结合三地群众实际需求和基本公共文化服务标准。在公共文化资源分配相对公平的前提下，倾向于经济发展水平落后地区和农村地区，尽可能缩小京津冀地域间、城乡间及群体间的公共文化服务差距，侧重老人、儿童、残疾人等弱势群体的文化需求，保障每位公民的公共文化权益。

二是规定区域供给协同。区域供给协同是指以公共文化服务水平共同提升为目的和内容的政府间协同，包括文化产品、文化活动、文化基础设施和网络信息技术之间的协同。在京津冀公共文化服务区域供给协同中，具体制度设计可以包括：第一，规定产品供给协同。规定区域联合开发区域特色的文化产品，增加区域特色文化产品的供给。第二，规定活动供给协同。鼓励三地共同举办区域文化活动，鼓励三地利用大运河、文化带、国家公共文化服务示范基地等举办区域文化活动，鼓励三地跨区域联合举办文化活动。第三，规定文化基础设施供给协同。鼓励三地共建共享文化设施，鼓励三地跨地共建文化设施。第四，规定利用网络信息技术促进区域协同供给。推动产品、活动、设施数字化共建共享，运用5G和云计算技术，建立京津冀公共文化服务云平台。

三是规定区域公共文化服务资金保障制度。规定区域公共文化服务人均文化事业经费标准。建立公共文化服务区域发展专项资金，鼓励企业或者个人采取捐赠或者其他方式资助发展，享有中央财政专项转移支付资格。规定京津冀文化协同横向转移支付制度，由经济发达地区向经济落后地区进行公共文化服务资金对口支援。此外，规定建立公共文化服务资金绩效考核制度, 制定基本公共文化服务项目绩效考核办法，会同主管部门对区域公共文化服务建设的资金使用开展绩效考核，建立奖惩结合的激励约束机制。

(4)规定标准化、均等化、专业化方面区域协同制度。由于京津冀区域人文环境、认同度的差异、政治经济发展的不平衡，利益协调比较困难，地方配合也缺乏清楚的目标和充足的动力。为实现统筹规划、共建共享，区域协同的落实需要借助区域性的标准化、均等化和专业化制度。

其一，促进三地标准协同制定。通过统一标准，防止地方利益逾越区域利益，保证区域共同文化权益的实现。《发展条例》中可以设计如下内容：第一，根据京津冀的区域经济发展状况和基本公共文化服务标准，设定区域公共文化服务标准。第二，区域公共文化服务标准由文化部颁布实施。第三，建立区域公共文化服务标准实施评估制度，由文化部负责评估。

其二，三地促进区域均等化。第一，规定一体化规划区域文化设施、产品和活动的数量和布局，结合区域人口、经济和交通等情况合理规划。第二，规定区域基本公共文化服务不足地区对口支援制度。第三，规定区域特殊人群服务专门供给制度，对区域内老人、未成年、残疾人等特殊人群开展区域性专门文化服务。

其三，提升区域专业化。第一，规定区域文化人才集中培训。第二，规定三地公共文化服务人才轮训、交流、挂职、职称互认。

(5)协同建设区域考核和问责制度。将京津冀区域作为整体，依据区域建设的绩效指标衡量工作成效。第一，建立区域绩效评估考核制度，设立专门绩效评估部门，协调三地的绩效评估。第二，建立区域服务第三方评估制度。第三，将区域服务考核指标作为党政领导考核的重要指标，作为职务升迁奖惩的依据。第四，规定区域公共文化服务机构定期或不定期检查制度。第五，规定区域建设情况公开制度，将区域建设情况纳入统计事项，由文化部负责公开，地方政府向地方人大提供协同专项报告。第六，规定社会监督制度，开通区域公共文化服务建设反馈渠道。