未成年人专门教育的制度困境与出路

黎禹珲

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

一、未成年人专门教育的缘起与发展

我国专门教育制度发展历程经历了从“工读”到“专门”的蜕变，可以划分为四个阶段：创办时期（1955-1966）、复办时期（1978-1987）、转型时期（1987-1995）和改革发展时期（1995-至今）[1]。虽然时代不同，但保护和教育未成年人的理念却是相通的。新中国成立以来，专门教育从兴起走向衰落，甚至一度停止办学，再到复兴转型，进入新时代后得到改革发展。面对不同时代的挑战，专门教育制度及时调整姿态以面对新的机遇和挑战。

（一）专门教育制度的历史沿革

专门教育制度脱胎于工读教育制度，工读学校的办学离不开当时的社会背景。新中国建立后，北京市青少年案犯占比逐年上升，于1954 年达到解放后的最高峰。时任北京市第一书记兼市长的彭真同志，会同公安部部长罗瑞卿同志和北京市公安局局长冯基平同志，三位领导一致认为，除了司法干预之外，应当积极探索犯罪预防对策。即通过建立特殊的学校，对那些犯罪较轻、年龄偏低的青少年进行教育[2]。1955 年，北京温泉工读学校正式成立办学，成为中国专门教育事业之滥觞。“工读学校”名称的由来受到“高尔基工学团”之启发，经当时吴晗副市长和北京市教育局薛成业、苏国良两位局长研究，考虑到该学校半工半读的特殊性质，所以取名为“工读学校”[3]。这一时期的工读学校由公安系统负责招生，教育局、民政局负责学校日常教学活动和管理经营，公安并不参与领导管理工作，也不派警察驻校。在教育内容方面，经历了早先短暂的以惩罚教育为主的模式后，工读学校逐渐摸索出一套特殊的教育方式，主要以思想品德教育、纪律教育、劳动教育和集体教育为主，突出了在教育中的正面性。此外，在就业方面，由于当时处在计划经济时期，工读学校的学生毕业后由国家分配工作，解决了工读生的后顾之忧。

1966 年，文化大革命爆发，工读学校被当作“修正主义的产物”遭到了冲击，1967 年至1969 年全国的工读学校，除重庆沙坪区工读学校外，均被迫停办，中国工读教育制度名存实亡，直至1976年文化大革命结束。此时中国教育事业百废待兴，工读教育作为国民教育的重要组成部分，其复办的问题也被提上了议程。同时，1977 年的青少年违法犯罪率达到了我国解放以来的最高峰，工读学校也面临着如何预防和控制青少年犯罪现象的问题。

1978 年，党中央在中央58 号文件中批准了北京市公安局重建工读学校的建议，成为工读学校复办时期的标志，此后两年间，全国25 个省、直辖市先后建立了超100 余所工读学校。在1979 年间党中央重申“工读学校是挽救青少年的好形式”，并且要全国各大中城市置办工读学校。1981 年4月，国务院出台文件《国务院批转教育部、公安部、共青团中央关于办好工读学校的试行方案的通知》，规定了工读学校的性质、任务和办学指导思想、教育工作、领导管理等方面的内容，自此工读学校的办学实现“有法可依、有章可循”。这一时期，学校招生开始由公安部门招生转向公安、教育部门双渠道招生，同时公安部门派驻警察协助工读学校管理和教学等工作；由于社会主义市场经济的推行，国家不再为毕业生安排工作。1982 年4月胡乔木同志视察北京朝阳区工读学校后指出，工读学校要“救人须救彻”，不仅要让学生转变思想，还要让他们有一技之长能够立足于社会[4]。

随着改革开放的不断推进，社会主义市场经济繁荣发展，思想得到极大解放，社会上各种思潮的变迁也给中国工读教育发展带来了新的问题和挑战。同时，随着立法工作的不断深入，工读教育相关的政策法规相继涌现：1987 年6 月，国家教委、公安部和共青团中央联合发布《关于办好工读学校的几点意见》，标志着“工读学校”进入了转型时期；1991 年9 月，《中华人民共和国未成年人保护法》颁布，其中规定“工读学校”为对未成年人的“学校保护”方式；1992 年4 月，《中华人民共和国义务教育实施细则》明确了工读学校为承担义务教育任务的学校。除了加强文化课教学改革和职业教育改革之外，为了让学生今后能够更好融入社会，专门教育朝着淡化工读痕迹、去污名化的方向努力，例如以普通学校的名称命名工读学校，或在原校保留学籍的基础上到工读学校接受教育。同时，为了尽早将犯罪行为扼杀在摇篮，对有轻微违法犯罪的学生进行早期干预，防止或减少进入工读学校的可能性，“工读预备生”的改革实践取得了良好的成绩[5]。该项改革实践旨在尽早对学生不良行为进行预防和矫治，将工读教育向前延伸与普通中小学相配合，体现了矫治教育与普通教育的有机衔接。

1999 年，我国颁布《预防未成年人犯罪法》，其中第三十五条规定，具有“严重不良行为”的未成年人，可以送工读学校进行矫治和接受教育；第三十六条强调，要加强工读学校的法制教育的内容。为了进一步淡化工读色彩，2006 年修订的《未成年人保护法》将“工读学校”的表述改为“专门学校”，虽与《预防未成年人犯罪法》的表述有所不同，但实质相同。招生对象与过去的“有违法或轻微犯罪行为的学生”相区别，《预防未成年人犯罪法》明确规定了工读学校的招生对象为“具有严重不良行为的学生”。不仅强调学校对学生的教育，也强调父母对其子女的监护责任。直至2020 年《预防未成年人犯罪法》的修改才将“工读学校”统一为“专门学校”，此次修法是对于2016 年《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》和2019 年《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》的深化贯彻与法制确认，新修订的法律强调了矫治教育对严重不良行为未成年人和触法未成年人的重要性，对于专门教育制度进行了详细规定，专门教育制度迎来崭新的改革发展机遇。

（二）从“工读”到“专门”的蜕变

从工读学校到专门学校的转变，主要有以下三个特点：首先，工读色彩淡化，逐渐重视法治教育、文化教育和职业教育等专门教育；其次，犯罪预防理念贯穿专门教育的全过程，并且有向前延伸的趋势；最后，专门教育的参与方逐渐多元化，集结了公检法、政府和社会各界的力量。总的来说，新时期的工读教育朝着科学化、专门化的方向发展。同时，学校名称从“工读”到“专门”并非就能轻易实现“去工读化”，向专门学校的过渡且充分体现其预防少年犯罪的作用，需要体现出“五个专门”[6]。第一，专门的立法。立法工作应当循序渐进，根据专门学校的运行实际情况分阶段立法，实现专门学校运营管理有法可依、有章可循；第二，专门的程序。所谓专门的程序，主要是指专门学校招收学生的程序，致力于解决专门学校生源少、招生难的问题；第三，专门的师资。师资队伍应当覆盖多学科、多领域，除了文化课教师传授文化课知识以保障学生顺利毕业升学之外，还应当配备心理学、法学等其他领域的老师，贯彻专门学校“因材施教”、“救人救彻”的教育理念；第四，专门的生源。应当充分尊重未成年人的“自愈”规律，尽早纠正青少年的不良行为。专门学校并非“问题少年”的收容所，专门学校的生源应当精准化，将真正需要专门教育的学生纳入学校进行教育；第五，专门的教育。专门的教育意味着除了开展必要的文化课程或职业教育之外，应当针对青少年出现的严重不良行为采取矫治教育，突出心理教育、法治教育和德育教育等方面的专门教育。总体而言，专门学校凝聚了新时代的厚望，以更为专业的方式矫正未成年人的罪错行为，为迷途的失足青少年指引人生前行的方向。

二、未成年人专门教育的制度困境

2020 年12 月26 日，《预防未成年人犯罪法》已由全国人大常委会第二十四次会议修订通过，并将于2021 年6 月1 日起实施。新修订的法律强调了矫治教育对预防未成年人犯罪行为的重要性，同时也明确坚持对不满刑事责任年龄不负刑事责任的触法未成年人不能“一放了之”的态度。虽然新修订的法律对专门教育制度有较为详实的规定，然而依旧无可否认地存在一些问题和不足，亟需在今后的立法过程中予以完善。

（一）教育与司法的分流

专门教育制度是一种特殊的教育制度，而其特殊性体现在具有司法的属性。作为专门学校前身的工读学校是具有中国特色的少年保护处分性质的矫治机构。在1987 年出台的《关于办好工读学校的几点意见》中，工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校，是普通教育中的一种特殊形式。其中，公安机关的参与体现了工读学校的与众不同之处：首先，公安机关参与学校的领导管理，并且选派一定数量的驻校警察参与协助工作或开展法制教育活动，同时公安机关还是工读学校管理委员会的重要组成部分；其次，公安机关具有工读学校入学审批权，工读学生入学须经县教育局和公安局的共同审批；最后，公安机关具有一定的强制入学权，经过审批应当入学而拒不报到或者中途擅自逃离的，公安部门要积极帮助学校使学生入学。同时，在最新修订的《预防未成年人犯罪法》中，专门学校延续了关于工读学校性质的描述并进行了适当调整。第一，专门学校是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护措施。公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作；第二，在具有“严重不良行为”的加重情形下，教育行政部门会同公安机关可以决定做出入学审批，公安仍具有一定的审批权；第三，公安、人民检察院、人民法院以及司法行政部门皆为专门教育指导委员会的成员。

从专门教育制度的发展历程来看，“去工读化”成为了一种趋势。虽然“去工读化”可以说是专门化的前提，但是在一定程度上“去工读化”就意味着“去司法化”。1994 年5 月，原国家教委决定工读学校可以挂两块牌子，对内是工读学校，对外为普通学校。1999 年《预防未成年人犯罪法》的颁布推动工读学校“去司法化”进程，表现为强制入学的废除、公安机关的淡出以及招生对象的改变。招生方式由原来的“强制性入学”变为了“三自愿原则”，强调工读学校义务教育性质，但其司法标签明显淡化。结果导致专门教育的教育性质与司法性质渐行渐远，教育与司法的分流导致专门教育制度走向了两个截然不同的方向。第一，强调专门学校的教育属性，成为义务教育之补充。有两种较为典型的模式：一是呈现为普通学校化，将原本不具有“严重不良行为”的学生列为招生对象，而仅仅因为学习成绩较差，或者违反学校纪律，即因为学生行为习惯的问题，由工读学校进行“托管”教育[7]；二是职业技校化，进行技术培训教育是工读学校的一大特色，旨在解决学生毕业后步入社会谋生手段问题，从而减少违法犯罪活动[8]。然而，工读学校的首要任务在于对具有严重不良行为的未成年人进行矫治和教育，过分强调职业教育未免本末倒置。因此，真正的意义上的工读生只占少数，而将工读学校视为完成义务教育任务的差生学校，则无法真正发挥工读学校所应有的作用。第二，强调专门学校的司法属性，成为一种另类的少年管教所[9]。强制招生是指公安机关以“社会青年”身份来控制、约束，将符合入学条件的人送入工读学校的招生方式，集中出现于1955-1984 年间，当时全国范围的工读学校皆采用该种方式进行招生。然而，自2004 年之后强制招生制度在地方悄然恢复，并且得到了相关立法部门的认可[10]。以贵州省贵阳市为例，在《贵阳市工读教育管理办法》中，第十六条规定了自愿和强制入学的两种方式，第十七条参照《关于办好工读学校的几点意见》的有关规定，经过确定应当进入工读学校学习而拒不报到的，或报到后中途擅自逃离的，公安部门应当积极帮助学校查找其下落并敦促其入学。还有一种更为特殊的新型“工读学校”，例如主要以轻微犯罪的流浪儿童为招生对象的上海市新春学校、新疆工读学校，由海口市司法局主管的未成年人法制教育中心，司法介入色彩十分明显[11]。专门教育制度的发展可能会走向两个极端：可能成为普通教育的附庸或者成为司法惩戒的补充。

（二）专门学校的管理范围混乱

1.“严重不良行为”所指不明

关于“严重不良行为”的界限和定义看似十分清晰，其实存在三个方面的问题：第一，“严重不良行为”与刑法部分条款相重叠。例如故意伤害、向他人提供毒品的行为已经超越“严重危害社会行为”的界限，刑法中相对负刑事责任年龄为已满十四周岁不满十六周岁，故意伤害致人重伤或死亡、贩卖毒品的行为应当负刑事责任，同时刑法修正案（十一）将最低刑事责任年龄下调至已满十二周岁不满十四周岁，故意伤害致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，也应当要负刑事责任；第二，“严重不良行为”的判定存在偏差。虽然对于严重不良行为的罗列十分详细，但是由于判断是否符合严重不良行为的主体往往不是司法机关，通常是由学校进行先行判断。按照学校的规章制度还是刑法的标准对“严重不良行为”进行判定，容易造成对于相关行为概念理解的分歧[12]。第三，“严重不良行为”在级别划分上存在科学性硬伤。不良行为的严重程度各有不同，而且社会危害性也存在差异。根据中办、国办《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》“推动专门教育与治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等配套衔接，建立科学的未成年人罪错行为预防矫治体系”的要求，有学者建议采用“罪错行为”的统称概念，逐级分为不良行为、严重不良行为、触法行为和犯罪行为[13]。

2.专门学校的管理范围不明确

专门学校的招生对象为具有严重不良行为的未成年人，以及触犯刑法但因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，但两者之间存在巨大差异，不能因为片面追求对于无法规制的触法未成年人进行矫治，而忽略或轻视对具有严重不良行为未成年人的保护。统一管理虽然效率高，但是在相对封闭的专门学校内更容易导致交叉感染，且教育无针对性，导致未成年人矫治效果难以体现。根据中国青少年研究中心“新时期专门学校发展研究（2007-2017）”课题组2017 年的调查显示，对于就读专门学校的原因，“在原校学习成绩差”占66.7%、“在原校和老师关系不好”占61.9%、“在原校和同学关系不好”占47.6%、“在原校打架骂人”占76.2%、“家长管不了”占90.5%、“有严重不良行为”占76.2%、“有犯罪行为”占42.8%[14]。由此可见，仍有23.8% 的学生不具有严重不良行为，而仅仅是因为其他原因被送入专门学校，这也是由于专门教育定位不清所导致的后果，将无需接受矫治教育的“问题学生”也纳入专门学校的管理范围，不仅不利于其行为改正，而且更容易导致行为恶化的结果。

（三）专门教育督导制度缺失

教育督导是对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导，负有“督政”“督学”两方面的工作任务[15]。一方面，上级政府对下级人民政府及其职能部门的教育工作进行监督、检查、评估、指导，内容包括教育法律、法规、规章和国家教育方针政策等的落实情况；另一方面，地方政府对本辖区内的学校和其他教育机构的教育质量、教学工作等方面进行的监督和指导工作。

专门学校是特殊的学校，兼具教学教育和矫治教育的两种功能。从现有的教育督导制度来看，对于专门学校的教育督导存在缺陷。首先，教育督导的内容主要面向教学教育，而关于矫治教育方面的监督和指导存在空白和缺失。现有的教育督导制度是对学校的教育水平与教学管理、师资队伍建设、学校硬件设施和义务教育普及水平和均衡发展等等情况实施教育督导。但是，作为教育的特殊形式，专门教育除了重视课程教学之外，还致力于通过专门矫治的方式对具有严重不良行为或触法行为的未成年人进行教育，使其改正不良习性和行为。专门教育具有更为严厉的教育惩戒色彩，根据《中小学教育惩戒规则（试行）》第三条规定，教育行政部门应当监督学校及其教师依法依规行使教育惩戒措施。因此，在一定的范围和限制之内采取何种必要的形式进行行为矫治教育应当受到监督，避免成为变相监禁甚至更为严重的惩罚措施；其次，作为常设人员的督学主要为从事教育工作的老师，可能并不具备矫治教育工作所需掌握的专门知识。为了方便教育督导工作的开展，保障教育督导的专业性，根据《教育督导条例》，国家实施督学制度。督学是指县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备的专职或兼职的教育监督人员。督学应当具备相应的教育教学管理或研究工作经历，并对法律法规等规范性文件、教育政策熟悉。但是，矫治教育工作与普通的教学教育工作不同，除了教育教学质量水平之外，还应当对未成年人的罪错心理、罪错行为的诱因以及矫正措施予以重视。因此，专门学校督学还应当具备一定的刑事法治观念、熟悉了解青少年罪错行为心理和犯罪预防等相关方面的法学专业知识；最后，整个教育督导的过程主要以教育行政部门牵头，其他相关专门机构难以参与其中。专门教育具有一定的司法属性，其教育督导也应保证以公安机关为首的专门机构参与介入，与教育行政部门配合协作共同履行专门教育督导的职责。

三、未成年人专门教育的制度完善

（一）确立教育与矫治的分工协作制度

专门教育制度的教育属性无需赘述，更值得注意的是专门教育制度的司法属性。专门教育制度有犯罪预防与改造的功能，公安机关参与行为矫治的教育方式具有较为强烈的少年司法性质。有学者指出，目前的专门教育仍主要出于教育行政部门的主管之下，并未对未成年人矫治教育的特殊性进行全局考量，从而束缚和钳制专门教育的延续和发展[16]。但是，过度强调专门教育的司法属性未免本末倒置，专门教育仍然是一种特殊的教育形式。根据2020 年修订的《预防未成年人犯罪法》第四十五条规定，公安机关、司法行政部门负责矫治工作，教育行政部门负责教育工作。矫治与教育本为一体，但公安机关、司法行政部门与教育行政部门等多个机关的参与介入存在权责重合且容易造成冲突，不利于专门矫治教育的有效开展[17]。从本质上来看，造成这一现象的原因是“教育与司法矫治如何配合”的问题。

厘清教育与矫治的合作边界是解决矛盾的基础和前提。首先，应当明确合作的内涵要义。《关于办好工读学校的几点意见》指出，学校中的每个教职工都负有教育学生的责任。无论是采用教育的方式，还是矫治的手段，其根本目的在于纠正未成年人的罪错行为；其次，应当明确教育与矫治的职责范围。虽然教育与矫治存在重合部分，但分管不同职责的部门应各司其职。为了体现专门教育制度的专业性，应明确专门学校中的角色定位，教师是教书育人的主体，对于青少年教育方式有较为熟悉的掌握，公安、司法机关熟悉犯罪行为和犯罪心理特征，对于预防和打击犯罪有丰富的实践经验；最后，应当明确合作的主要方式。专门学校根据未成年人罪错行为的恶意程度实施因材施教，决定是以教育为主还是矫治为主。负责教育的教育行政部门应当了解行为矫治的相关知识，负责矫治的公安、司法机关也应当熟知教学教育的方式方法。同时，采取例会制度、沟通交流制度定期通告各自工作开展的情况，相互支持、配合对方的工作。

（二）构建分级分类管理制度

1.明确专门学校的招生对象

根据《预防未成年人犯罪法》的规定，专门学校的招生对象为具有“严重不良行为”的未成年人，以及实施犯罪行为但因未到刑事责任年龄不负刑事责任的未成年人。因此，专门学校的招生范围应当进行限缩，将不具备“严重不良行为”的一般问题学生排除在招生范围之外，同时也应当严格限制具有犯罪行为的未成年人。专门学校既非问题学生的改造所，也并非犯罪少年的避风港。另一方面，应当严格限定“严重不良行为”的范围和判断标准。首先，将“严重不良行为”中与刑法相重合的部分进行调整修改，使之与现有的刑法形成有机的衔接，避免适用法律时的混乱与选择性适用法律的情形。其次，是否具备“严重不良行为”应交由专门负责矫治教育的专门人士进行判断，统归于专门教育指导委员会行使权力。同时，国务院教育行政部门可以根据专门教育的实际开展情况，制定相关的标准体系指导地方专门教育指导委员会的评估工作。对于已经实施违法犯罪行为但不负刑事责任未成年人的处置，如果满足专门学校的入学相应条件，应积极安排入学接受矫治教育，不能“一放了之”[18]。从现有的制度来看，经过专门教育指导委员会的评估，教育行政部门可以会同公安部门将触法未成年人送入专门学校。专门教育指导委员会应当做好与少年司法的衔接，例如对于检察机关决定不起诉的、法院判处未满刑事责任年龄不负刑事责任的触法未成年人，可以同时做出令其接受专门矫治教育的建议，并通报当地的专门教育指导委员会、教育行政部门和公安部门。

2.构建专门学校分级分类矫治教育制度

首先，针对具有不同行为的罪错未成年人，应当采取不同的教育矫治措施[19]。已知专门学校的招生对象为具有严重不良行为或触法行为的未成年人，教育矫治措施的分级对应可分为两种模式：一是以教育为主的模式，适用于具有严重不良行为的未成年人，主要通过教育的形式树立法治意识以达到预防犯罪；二是以矫治为主的模式，适用于具有触法行为的未成年人，主要通过矫治的形式进行教育和改造。此外，对实施一般不良行为的未成年人可采取社会化保护处分措施，通过构建专门学校预备生等形式进行预防性的矫治教育，将专门教育制度向前适当延伸[20]；其次，同一学校的不同类别学生应当进行分类管理。经过专门教育指导委员会的评估后，通过分班或者分校区的形式将具有不同轻重程度的罪错行为的学生进行分级。为避免交叉感染，可将具有触法行为的未成年人单独设立校区进行管理，将具有严重不良行为的学生按照其行为的危害程度进行分班管理；最后，专门学校在地域设置上应当构建分级分类管理。县级人民政府是设立专门学校的基层单位，县级专门学校是专门教育体系中的主力军，接收大多数的实施较轻的严重不良行为未成年人。在教育和管理上，只需适当增加法治教育内容和采取较低程度的行为限制措施即可，主要以教育为主、以预防犯罪为目的；市级专门学校负责接收具有恶意程度较大的严重不良行为未成年人和触法行为未成年人。在矫治教育上采取更有针对性的措施，采取一定程度的约束性措施限制学生的行为。同时，市级专门学校在县级和省级专门学校之间发挥上下承接的作用，实现三级专门学校的有机互动；省级专门学校则是接收教育难度大、恶性程度严重的未成年人。根据《预防未成年人犯罪法》，每个省级单位至少设立一间专门学校。一般而言，由于市县两级专门学校承担了专门矫治教育的主要工作，需接受省级专门矫治教育的未成年人数量极少，而省级单位具有更丰富的教育资源，因此省级专门学校具有精简但针对性强的特点。

（三）完善专门教育监督制度

1.健全专门教育督导制度，提升专门教育督学的专业性

专门教育是一种特殊形式的，教育督导应当体现出专门性，构建一支结构合理、专业性强、经验丰富的教育督学队伍是保障专门教育顺利开展的必然要求。首先，专门教育督导的相关规定应当予以专门规定。并不是说要制定出台《专门教育督导条例》或对现有《教育督导条例》进行修订，而是国务院在制定《专门学校管理条例》时，参照现有的《教育督导条例》对专门教育督导进行专门规定，使之成为教育督导制度中的特别规定。同时，应当处理好专门教育督导与专门教育指导委员会的关系，通过立法的形式解决两者的衔接问题；其次，通过立法保障专门教育督导的独立性。教育督导部门往往与教育行政部门之间存在隶属关系，教育督导工作开展受到相关部门的牵制。中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确指出应当保障教育督导的机构独立行使职权。因此，应当理顺管理体制，赋予教育督导部门更多的行政权力和保障独立地位，才能更好的发挥专门教育督导制度的功能；最后，专门教育的责任督学应当“去行政化”，邀请具有行为矫治经验、熟悉青少年心理的专家加入专门教育督学队伍。我国的督学制度大多仍是按照行政机关人事管理，并且携带行政级别。教育督学主要从在职或退休的校长、教师、教研人员和政府行政人员中产生，由于肩负“督政”和“督学”的任务，具有行政身份的责任督学容易与教育行政部门站在同一战线，不利于专门教育督导的开展。与此同时，专门学校作为罪错未成年人接受矫治教育的场所，更容易发生权力越轨行为，引入第三方人士有利于对权力的行使构成有效监督。因此，专门教育督学应当面向社会广纳贤才，可以采取合同聘任制的形式邀请专业人士参与专门教育督导。

2.增加专门教育的办学透明度，接受来自学生、家长和社会的监督

第一，专门学校虽然是管理和教育具有严重不良行为或触法行为的未成年人，但这并不意味着学生的权利应当受到剥夺，作为专门学校的学生有权对学校的运营和管理进行监督；第二，专门学校应当及时向家长反映学生情况，并且应当为学生和家长联系和会见提供方便。由于专门学校的未成年学生的学籍保留在原学校，并且满足毕业条件也是由原学校颁发毕业证书。因此，原学校对于专门学校的原本校生需要负责，应当定期了解原本校生的接受矫治教育的情况，在学生遇到困难时提供适当的帮助；第三，专门教育的开展应当受到广泛社会监督。通过定期开展“校园开放日”活动，让公众进校“督学”，也有助于专门学校的“去标签化”。同时，共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会等社会团体以及社会工作者可以发挥自身优势，对于专门学校的特定领域实施专门监督。矫治教育只有在阳光下运行，才能避免出现类似“豫章书院”的惨案，才能发挥挽救罪错少年的最大功效。

结论

本文梳理了我国专门教育制度的发展历程，肯定了专门教育制度对于挽救罪错未成年人的巨大作用，同时也指出了现有专门教育制度存在的问题。贝卡里亚指出，预防犯罪的最可靠但也是最艰难的措施是完善教育[21]。从现有的制度来看，完善专门教育应针对定位不清、管理混乱以及监督缺失的三个方面对症下药。第一，厘清教育行政部门与公安机关、司法行政部门的权责边界，确立司法与教育的分工协调制度。第二，将专门学校的招生范围进一步限缩，针对具有不同类型行为的未成年人应采取分级分类管理的手段。对于具有严重不良行为的未成年人应当以教育为主，而对触法行为未成年人应当以行为矫治为主。适当将专门教育向前延伸，对于具有不良行为的未成年人可以进行事前的预防。第三，健全具有专门性质的专门教育督导制度，同时也应受到来自学生、家长、社会等多方面的监督，以保证专门矫治教育过程公开透明。总而言之，专门教育发展应当贯彻“立足教育，挽救孩子，科学育人，造就人才”的理念，将未成年人利益最大化作为基本原则，最大限度地挽救迷途的罪错未成年人。