辽宁省农村小型水利工程建设管理模式探析

甄永权

(阜新市阜蒙县水利事务服务中心，辽宁 阜新 123135)

农村水利工程是改善生态环境、提高农民生活水平及农业生产力的基础设施，对于保障粮食高产稳产、贯彻落实乡村振兴战略和水利改革总基调等具有重要作用，在促进农村经济发展及其基础设施建设占据着重要地位。随着农村产业结构的调整、农业市场化以及经济体制改革的深化，传统的建管模式已无法适应时代发展需求，工程管理滞后的问题逐渐成为制约农村水利事业发展的关键因素及现今水利工作中的软肋。

1 现存问题分析

1.1 主要问题

调查显示，辽宁省已建蓄、提、引、灌、排等各类小农水工程30多万处。一直以来，农田水利建管投资主体都是农民，但由于集体建设、管理、所有的观念模糊不清，使得工程产权不明、农民参与建管意识薄弱的情况较为常见。大多数工程普遍存在效益衰减、老化失修、建管用脱节、权责利分离等问题，农民群众未成为工程管理的主角而局限于工程建设的主体，失管失控已成为村级水利的常态[1-3]。

1.2 现行政策

一直以来，我国政府高度重视农田水利的建管工作。为了明晰农田水利管理权、经营权、所有权以及盘活存量资产，水利部曾提出经营管理体制与工程产权制度改革，为各地开展多种形式的“小农水”改革提供指导。有文件明确提出，要加快形成以用水合作组织为主的各种形式的管理体制，大力支持用水合作组织的组建，并加快产权制度改革。此外，要鼓励用水协会的发展，在水费计收、使用维修、工程建设等方面充分发挥其功能作用；水利部、发改委联合下发的农民用水户协会建设等文件，对其建设原则、重要作用、指导思想等给出了深入全面的分析，规范了协会的组建流程和建管职责，明确指出要创建良好的政策环境促进协会的发展[4]。

为了保证现有运行机制、管理体制适应农田水利事业发展需求，考虑时代特征有关部委提出了有效的小农水管理对策，这充分体现了从“点”到“面”的管理制度建设。

2 典型管理模式探析

2.1 用水者协会模式—灌区管理

1)组织结构。用水者协会实行的是执委会负责制，执委会一般由民主选举产生，主要包括正、副会长等成员。根据渠系划分情况，协会下设用水小组，各小组选派2名代表负责相关决定的执行。

2)管理职责。用水者协会主要负责灌溉设施、田间渠系、支渠的管理与维护等职责，对辖区内农业供水计划负责统一编制与实施。此外，在灌溉范围、水费收缴、供水量、管理责任等方面，采取订立合同的方式明确协会与灌区渠道管理所双反的权利、义务。

3)产权结构。协会拥有经营、开发工程资产的权利，但渠系、支渠及其附属设施等归集体所有。

4)资金来源。灌溉系统、水利设施等维修改造资金，主要来源于群众集资投劳和政府补贴。

5)水价机制。以10元/亩·年的标准协会对用水者收取农业水费，并按一定的不利将协会所收水费上缴灌区渠道管理所，剩余部分用于工程日常维护与协会管理开支。

2.2 水利会管理模式—湖库管理

1)组织结构。一般地，负责水利事务民主管理的湖民代表大会拥有最高权力，而日常管理工作主要由水利会承担。

2)管理职责。水利会主要承担着农田水利建管、规划、维护等职责，同时要协调处理水事纠纷和防汛抗旱等工作。

3)决策机制。对重大水利项目水利会先提出意向，并充分听取湖民代表意见，通过与各村的协调达成一致性决策意见。考虑会议决定，水利会负责组织实施防汛抗旱、工程维修等水利事务。

4)经费管理。水利会资金来源主要有收缴的水费、地方政府支持和申请的经费等，执行每年10元/亩的水费标准。水利会每年年终对其账目，邀请湖民代表和农经站审计员进行审计，并向湖民代表、受益乡镇及时反馈审计结果，其他多种经营收入和收益农田水利费为日常管理经费主要来源。

5)日常管理制度。为贯彻落实日常维护管理工作，在科学划分受益村养护职责、防汛责任埂段的情况下逐步建立完善的巡查管理制度。一般地，要在年初全面普查区域内的农田水利运行情况，对发现的工程问题进行及时有效的处理。为保证农田水利的长效运行，要督促受益村加强对工程的日常维修养护[5-7]。

2.3 专业合作社模式—水利会管理

1)股份结构。合作社实行股份制，其中集体股来源于集体投入和政府资金补贴，社会股来源于村民投工投资。在组成结构上，集体股和社会股所占比例为60%、40%。

2)组织管理。水利专业合作社是具有独立法人、实行自负盈亏和自主经营的股份制企业。参考股份公司成立管理委员会，制定股份合作制合作章程并实行总经理、董事会负责制。委员会成员可连任连选，供用水实行统一调度。

3)水价机制。根据季节变化情况实行差别水价制度，干旱季节(7-9月份)的生活用水价为1.00元/t，其它时段为0.8元/t，特殊干旱年份则由管理委员会讨论确定收费价格，并以10.00元/亩作为农业用水价格。

4)收益分配。水费为主要收入来源，年终需向股东汇报年度收支情况，以便其更好的了解财务情况。在扣除工程维护与管理成本的情况下，按股把合作社全部收益分红。其中，年终利润的20%用于合作社积累，剩余80%按股分红。

2.4 物业化管理模式—河道管理

1)工作职责。保洁队主要承担者监督排污、清理河道、防止污染、保护安全等责任，依据村级、镇级、市级等河道分类，合理设置河道两岸延伸地带及河面保洁范围。

2)组织结构。由乡镇政府、镇农经办负责保洁队的组建及其具体管理工作，队长属于在编人员，保洁员为当地村民。内部管理结构实行分片分组的模式，由3-5名成员组成1个保洁小组，2-3个小组构成1个片区，设组、片负责人各1名。组长和片负责人要直接参与保洁工作，同时承担片组内的管理工作。

3)职责与待遇。综合考虑河道长度、数量等因素招聘一定数量的保洁员，并按照村委推荐、政府面试的流程合理确定录用人员，按相关规定公示录用名单。镇农经办与聘用人员签订合同，工资待遇按统一标准确定，村委会和镇政府定期或不定期的检查保洁小组工作[8]。

4)工作考核。保洁队可实行分散与集中有机结合的方式，在充分整合全队保洁力量的同时全面落实个人工作职责，保洁队执行每天6h、每周6d的工作制，在各自负责的河道内保洁人员分段开展巡查保洁工作。贯彻执行相关考核办法，对保洁队日常管理工作进行考核，对辖区内保洁人员工作情况按照村委会会同镇农经办的方式，每月开展1次量化考核。

5)经费管理。乡镇财政为经费主要来源，每年镇财政安排一定的预算用于组织运转、人员工资。

6)约束机制。考虑到保洁工作存在监督困难、分布面广的特征，不仅要将个人收入与监督考核挂钩，还要有效结合舆论与行政手段，对保洁队加强约束与管理。例如，定期抽查河道保洁情况，利用媒体曝光、新闻宣传等方式保证工作质量。

3 农田水利建管新模式

3.1 总体思路

为了使得水利工程建管模式更加完善，辽宁省提出了要加强和谐、自主建管体系的建设，从而形成农村水利工程自主管理、和谐建设的良性运行机制，其总体思路如下：

仅仅围绕自主管理、民主决策、和谐建设、持续发展、良性运行的总目标，充分借鉴以往成功经验和制度政策，确保农田水利的协调持续发展。

3.2 对策建议

1)积极引导用水户参与。加快落实民主议事制度是实现农田水利民主管理的关键，通常条件下，民主议事包括以下流程：首先由农村水利组织、村委会或村民联户提出工程改革、管理、建设议案，并张榜公示议案，充分听取广大村民的建议与意见；然后召开用水户协会会议、村民代表大会或村民大会表决议案，对表决通过的议案按照相关规定，由农村水利组织或村委会报上级部门备案；按批复方案由农村水利组织或村委会组织实施，建设完成后由村民代表参与财务清算、工程验收等工作，对资金的使用情况进行张榜公示[9]。

2)统筹协调各方关系。在确定方案与工程建设时，要协调处理好各方关系确保工程的和谐建设，主要体现在以下方面：①工程间的和谐，全面考虑区域内新建与其它工程建的整体布局，兼顾左右岸、上下游间的关系实现效益与效率的双赢。②人与工程的和谐，充分考虑弄水壶实际需求，最大程度的激发用水户治水、亲水、管水的积极性。③自然与工程的和谐，要结合生态系统承载能力，牢固树立生态理念、生态环境与项目建设协调理念。

3)明晰工程权责利。充分考虑不同工程规模、类型和各地经济发展水平，确定符合区域实际情况的管理模式。其核心是在明晰工程经营权、使用权、所有权的基础上，积极引导受益农户参与水利工程的管理，赋予监督权、表决权、议事权和执行权，采取乡规民约的方式，确立在工程建管过程中受益农户的权利、义务，为权责利、建管用的协调统一提供保障[10]。

4)加快实现工程良性运行。应实行民主决策、自主管理的模式，加强用水户管护主体意识的培养，逐步转变工程用而不管的现状，为农田水利良性运行和水利事业持续发展提供保障。

4 结 论

为形成适应时代发展要求的农田水利建管模式，应结合农村地区实际情况，在深入研究以往管护模式和成功经验的基础上，不断探索与完善适用于不同模式、不同地区的和谐自主建管创新模式，为实现农田水利的良性运行、农业节水潜力和综合生产能力的提升提供基础保障。