水利项目PPP模式风险管理探究

2021-08-08雷尚

黑龙江水利科技 2021年7期

雷尚

(岭南生态文旅股份有限公司，广东东莞 523000)

PPP模式是一种相对新颖的项目运作模式，是一种公私合作参与项目建设的模式，通过加强政府公共部门与私营部门的协作，提高单一主体行为模式下的建设成果。水利项目作为基础设施建设项目，具备PPP模式的应用基础，也是近年来PPP模式的重点适用领域之一。但是PPP模式在水利项目中的应用时间相对较短，一些细节尚未完善，对于客观存在的风险的防范能力较差，以至于在PPP模式整体风险发生几率增高，如何分散风险，采取有效手段防范风险成为当前必须探讨和研究的问题。

1 水利项目PPP模式下的风险特点

1.1 PPP模式的特点

PPP模式是指一种用于公共领域、基础设施建设中的合作模式，主要是政府与社会资本在项目中的一种协作模式。基本原理为社会资本负责完成设计、建设、维护、运营、管理等大部分的工作，而投资回报则主要通过经营收入和政府支付等形式实现，政府在项目中主要负责质量监督、服务监督、价格监督等。根据规定，PPP模式仅限于政府部门与社会资本的合作，其中社会资本包括了国企、民企、私企、外企、合资企业等所有符合我国企业制度的主体，所以在根本上PPP模式属于一种政府管理模式的一种创新。PPP模式追求的是参与主体的多赢结局，有效解决公共建设和基础设施项目的成本压力，并且增强项目建设的效益性，提高公共服务的水平。对于社会资本方而言则增强了投资与收益的保障性，提升盈利能力[1]。因此PPP模式的特点为：实现政府与社会资本方的利益求同，实现了项目参与主体间的平等协作，降低项目运行难度；更好地完成项目建设，提升了区域公共服务的水平，保障了公众利益；参与主体在项目中有各自的任务，同时需要共同协作完成项目任务，可以实现风险分摊，从而降低单一主体的风险。

1.2 水利项目PPP模式下的风险特点

根据实践经验分析可知，水利项目PPP模式的风险特点为：可预见性，适用PPP模式的水利项目，在项目运营流程方面与其他同类项目具有高度相似性，需要经过招投标、采购、建设、维护、运营等环节，因此同样会产生财务、管理、技术等个房间的风险，而这类风险可以被提前预见并制定风险清单；可量化性，无论是水利项目的传统风险还是因PPP项目而产生的新风险，都可以通过计量手段进行量化，并通过权重评价风险的级别；分散性，虽然风险是基于项目而产生的，但是风险的影响因素和最终作用目标则相对分散，例如技术类风险与政策类风险规律是完全不同的，因此需要不同主体承担不同的主要风险防范任务，即风险的分担；复杂性，现代水利项目工程量大、工程复杂，风险具有高度多样性，并且部分风险是随机偶然发生的，风险因素之间的关联性又相对较强，因此并不能完全防范，只能通过提高风险管理水平来应对。

2 水利项目PPP模式风险类型与评价

2.1 水利项目PPP模式的运作方式

PPP模式下有不同的运作方式，不同方式的特点具有一定的差异性，因此其风险的侧重点也有所不同，具体分类主要有服务外包、特许经营、项目私有3大类型，基本情况如表1所示：

表1 PPP模式下不同运作方式概要

在上述3大类运作方式中，服务外包的主要风险由政府承担，而社会资本方的风险相对较小；特许经营的风险理论上由政府与社会资本方共同承担，项目移交后大部分风险暂时转让给政府部门；项目私有的风险主要由社会资本方承担，但政府仍然需要承担针对社会资本方的监督和管理等风险。因此，PPP模式下，参与主体实则需要全程承担风险管理的任务，只不过不同的运作方式下不同主体承担的主要风险类型和责任有一定的差异，风险的产生和发展，既受到项目本身属性的影响，又受到参与主体属性和诉求的影响[2]。

2.2 水利项目PPP模式的风险类型

在PPP模式下，水利项目主要分为可控性风险和不可控性风险。其中可控性风险分为：信用风险、完工风险、建设运营风险、环境风险等；不可控风险分为：政治风险、金融风险、法律风险、市场风险等。即凡是基于客观环境下的风险项，为主体难以预见并无法更改的风险内容，则为不可控风险；基于主体能够通过主观行为进行优化、规避的风险则视为可控风险。风险的承担主体主要为政府部门和社会资本方，此外考虑合理的风险规避策略，增加第三方金融机构(保险机构)为风险共同承担人。其中政府部门在PPP模式中作为公共部门的唯一代表，需要参与行政管理、项目监督、协议制定、项目验收等工作，可看做是水利项目的主导方；社会资本方作为水利项目投资的主体，与政府协商一致后进行项目建设，整个过程中需要经过投标、采购、承建、维护、经营、管理等多个环节，为了追求项目预期效益，必须妥善应对包含项目成本、安全、项目质量等方面的风险，所承担的风险项目与政府部门基本相当，甚至在部分环节中所需要承担的风险比政府部门更多；金融机构(保险机构)以风险被转移人的身份参与水利项目，主要承担的相对长期的资金类风险，如表2所示。

表2 水利项目PPP模式下3大主体承担部分风险情况

2.3 水利项目PPP模式风险的评价

3 水利项目PPP模式下的风险管控措施

3.1 做好对接和配合工作

必须建立起合理的风险分担机制，不同的合作主体应当根据自身的优势进行风险预判，提出风险防治措施。在水利项目中，政府部门应及时告知社会资本方关于政治方面的风险表象和未来发展趋势，如短期内可能出现的政策变动、法律法规调整等，提前做好应对安排。社会资本方在投资项目后的一系列行为中，应做好市场和环境调查，从技术、人员、资金、设备等方面做好准备工作，通过合同形式合法地将风险转移给第三方，并且对于项目中出现的各类问题，应当及时上报。

3.2 加强财务管理

对水利项目存在的各项风险进行全方位，全过程的监控。特别是在水利项目的投资方面，应对水利项目的投资风险进行全过程的风险监控，以此来对水利项目投资风险进行科学分析，为相关单位建立水利项目投资风险防范机制提供有效的参考数据，同时精简不必要的水利项目投资项目风险评估的程序，优化水利项目投资风险评估流程，强化水利项目相关投资项目的有效性，为水利工程建设企业谋求更高的利益，降低企业的水利项目财务风险[3]。

3.3 优化运行模式

基于PPP模式的水利工程建设特点，需要采用以下途径来规避项目的风险：转变政府职能，加强政府对PPP 项目的宏观引导作用和市场监督作用，确保项目规范运行；实行投资主体多元化，实现风险共担，降低个体风险；进一步完善PPP模式水利项目建设体系和法律法规制度，以严格的约束力规避项目实施过程中的风险[4]；完善对项目建设团队的激励体制和考核体制，从而让项目建设人员充分认识到风险管理与控制的重要性，从各个角度考虑水利项目可能存在的风险，并加以有效控制，降低整个项目的损失。