民事诉讼中公民代理制度的反思与改进

彭晓辉

（三明教育学院，福建 三明 365000）

代理制度是民事诉讼制度中非常重要的一项。所谓“公民代理”并不是一个专业的法律术语，而是法律服务市场中的一种现象。这主要反映在非法律职业者的其他公民担任诉讼代理人或者辩护人，按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的活动。［1］律师虽然是民事诉讼代理人最主要的群体，但是当事人也可以授权律师以外的公民作为民事诉讼的代理人参与诉讼。

20世纪80年代，随着经济发展，对律师的需求增多，当时的律师数量不能满足当事人诉讼实践的需求，因此1982年版的《中华人民共和国民事诉讼法》对公民代理制度进行了规定。从该规定来看，公民代理的代理人范围极广，其立法意图就是鼓励公民代理制度发展，解决律师不足的问题。2017年《中华人民共和国民事诉讼法》虽然进行了修改，但并未对该项规定作出实质性修改，仅缩小了公民代理人的范围。随后，法律对于公民代理的态度由开放趋于保守，虽然在司法实践中正常合理的公民代理为当事人参与诉讼带来了极大的便利，但是逐渐滋生的非法公民代理却为这一制度的发展造成障碍。本文就针对非法公民代理的乱象、负面影响及其成因进行反思，并针对性地提出建议。

一、公民代理制度的司法乱象及负面影响

（一）公民代理的司法乱象

公民代理制度在一定程度上解决了律师数量不足的问题，但是随着制度的发展也出现了诸多司法乱象，损害了当事人权益，扰乱了司法秩序，降低了司法效率。其中，最为突出的司法乱象就是存在公民虚构身份进行代理、乱收代理费、损害司法效率等情况。

1.公民代理的滥用造成乱收代理费现象严重

法律对于公民代理的宽松立法态度催生了以牟利为目的的职业公民代理人。虽然公民代理制度设立的初衷是从当事人的利益出发，不鼓励收取代理费，但是随着经济发展和法治观念的转变，大量没有专业资质、法律知识不完备、未经专业法律职业培训的公民做起了“赤脚律师”，以公民代理的名头向诉讼当事人提供有偿的法律服务，更有甚者以收取法律服务咨询费的方式从事长期性的营利活动。对于合法的公民代理是否应该收取代理费，我国学术界仍存在争议。笔者认为，作为脑力劳动性质的活动，代理人在合理的范围内收取劳动报酬是合理的。但是，当前司法实践中存在相当恶劣的现象：例如一些非法的“职业性公民代理人”收取高昂的代理费用，以代理为名行“打关系案”之实，其出卖的并非专业知识或者实际劳动，而是非法的“人情关系”。他们充当起诉讼掮客，游走于当事人与法官之间并借此索取活动费用，额外增加当事人的费用，这是非常不合理的。

2.公民代理的漏洞造成虚构身份代理事件增多

2017年《中华人民共和国民事诉讼法》修改之后，虽然限制了公民代理的范围，但是对于“职业化的公民代理”乱象并无摧毁性的影响。在实际生活中，大量不符合条件的公民代理人会虚构身份，使授权委托书符合法律规定，从而出现虚构劳动关系、虚假推荐或者冒充基层法律服务工作者助理身份等情况。虚构劳动身份是指职业公民代理人与企业相勾结，伪造劳动合同、虚构劳动关系，冒充企业的工作人员便于进行公民代理。虚假推荐是指职业公民代理人通过不正当关系获取单位或有关社会团体出具的推荐材料，作为组织的被推荐人参与诉讼。冒充基层法律服务工作者助理身份是指职业代理人挂靠在律师等法律工作者的名下，以助理的身份与其一起出庭参与诉讼。由于我国法律并未规定如何对公民代理制度进行审查，当前法院的事前审查仅仅是书面审查，对于代理人提供材料的合法性无法做出认定，导致以上情况屡禁不止。

3.公民代理的滥用造成隐性代理浮现

隐性代理是指公民代理人不以任何代理人的名义参加诉讼，仅与当事人进行私下协商并收取费用，同时当事人的所有案件材料、证据、诉状等文书全部由“隐形公民代理人”准备。开庭时，“隐形公民代理人”会以当事人亲友的名义参与调解、旁听庭审，在庭审之外为当事人出谋划策，协助当事人推进诉讼程序。当事人会因这类代理费相对较低而一时贪图小利，或是听信非法代理人夸夸其谈想要“打关系案”，从而与其达成协议，聘请其为“隐形代理人”。当事人的行为也助长了非法公民代理的乱象滋生，为法律服务行业监管带来问题。

（二）公民代理的负面影响

1.冲击正规法律服务市场

当前，我国法律服务市场正在逐步完善，律师数量不断增多，基层法律服务工作者的素质不断提升。但是，对于基层法律案件而言，大部分当事人并没有经济实力或者诉讼意识聘请正规律师。而且，律师相对较高的代理费用也让许多无经济实力的当事人望而却步，转而寻求其他形式的法律帮助。非法的公民代理业务利用了当前的法律服务市场情况，瞄准这一群体开展业务。由于非法的公民代理人收费较低，也不用根据法律服务市场的规定缴纳管理费和税费，在市场经济的比价下，非法的公民代理人在一定程度上挤占了正规的法律服务团体的市场份额。［2］此外，也存在非法公民代理的代理费异常高昂的情况。通常，非法代理人的非法诉讼行为会借由“有关系”“一定胜诉”等夸大性的话语让当事人甘愿支付高昂费用，这些人的行为不仅严重扰乱了法律服务市场，而且违背了建立公民代理的初衷。

2.损害当事人合法权益

从公民代理的发展历程来看，公民代理和律师代理最大的区别在于专业性。我们不能以偏概全将所有的公民代理称为“非专业性”，但是不可否认的是存在着大量非专业人士进行公民代理的现象。这里的“专业”是相对而言的，随着法律服务市场日渐成熟，律师“供不应求”的现象减轻，大多数人选择公民代理是出于经济等现实原因。大部分公民代理人仅是委托人身边相对法律知识较为完备的亲友，但这些人并未经过专业的法律教育或者并未取得法律从业资格。近些年，我国诉讼制度在不断完善，法律服务工作者不仅要具备厘清案件事实、熟知法律条文的能力，还需要清楚地了解民事诉讼的程序性知识，在举证、质证、法律文书方面具备较强的法律素质。如果未经专业培养，代理人不仅会在梳理案件事实上存在困难，还会在诉讼程序进行过程中无法保障当事人合法权益。可以说，法律服务市场严格规范化就是为了避免对当事人权益造成损害，但非法的公民代理大大增加了当事人权益受损的可能性。

3.妨碍司法公正及司法效率

我国民事诉讼改革的目标是从职权干预型诉讼模式转向当事人主导型诉讼模式。当事人主导型诉讼模式的核心在于法官居中裁判，当事人之间平等对抗的程序保障并没有体现作为平等主体的当事人之间在利用诉讼程序进行诉讼时能力上的不平等。［3］诉讼结构平衡的关键在于专业审判人员与诉讼代理人的对抗。而当事人在民事诉讼中选择专业的代理人是推进民事诉讼改革重要的一环。由于民事诉讼的程序趋于严格复杂，为确保程序顺利推进，具备法律专业性且实务经验丰富的代理人就成为必要。非法的职业公民代理的代理人由于没有行业规范和职业道德的约束，不仅在法律专业上存在问题，而且其职业道德也常被诟病，具体表现在：第一，非法的职业代理人会为了谋取利益欺骗没有法律常识的当事人盲目提起诉讼，造成很多无效案件。第二，非法的职业公民代理人常以“有关系”的名义向当事人做保证，使当事人在诉讼中投入大量的金钱和时间。在司法实践中，若是部分法院退休但又不具有律师资格的法官或者现任法官的亲友从事公民代理活动，不仅会影响司法公正，还会使公民对司法公正产生极度不信任，极大地影响司法权威。［4］由此可见，脱离行业监管的非法代理人在民事诉讼优化改革的背景下，是对法治国家建设的一大阻碍。

二、公民代理的司法乱象成因分析

（一）意思自治原则的滥用

贯彻意思自治不仅是司法的任务，也是公法的职责。与贯彻意思自治最密切的公法是民事诉讼法，民事诉讼和仲裁制度中的选择主义和处分主义是意思自治在公法上的延伸。［5］在民事诉讼中，代理关系可以由当事人依据自己的意志选择与决定。通常，公民代理应该建立在代理人与被代理人相互信任并了解熟识的基础上，双方基于意思自治原则形成代理关系。同时，公民代理人应具有较强的责任心，能维护当事人的利益。2017年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》虽然对公民代理的范围加以限制，但是在司法实践中，只要该代理人为完全民事行为能力人，能够代理参加诉讼，当事人与代理人达成合作意向后，法院一般不会再否定公民代理人的身份。公民的真实意思被充分尊重也在一定程度上为公民代理的滥用创造了条件，提供了滋生空间。

（二）具体法律规定的不足

我国民事诉讼中的公民代理制度经历了30多年的司法实践，其立法态度也发生了变化。1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》对公民代理制度有以下规定：“当事人的近亲属、律师、社会团体和当事人所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”2017年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》则规定，只有以下三类人可以被委托为诉讼代理人：一是律师、基层法律服务工作者；二是当事人的近亲属或者工作人员；三是当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。其实，修改法律规定的目的是通过对公民代理人范围的严格限制，以此规范公民代理制度。［6］虽然公民代理人的范围缩小，但是具体的资格条件并未作出规定。上述的公民代理人范围中，规定最模糊的是“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”。在推荐标准及条件不明确的情况下，根据“法无禁止即可为”的法律理念，社区可以推荐任何人为诉讼代理人，［7］这为有心之人留下了巨大的可操作空间。此外，法律并未规定具体公民代理人的审查和监管方式。在司法实践中，法院对于公民代理人的审查仅是形式审查。从司法资源紧缺的现状来看，由法院承担公民代理人的实质审查工作压力较大，在立法层面设定合理的资格条件是实践所需。

（三）替代性法律服务的缺失

随着法治国家进程的推进，我国公民的法治意识逐渐增强，社会各阶层人群开始将“打官司”当做解决纠纷的“救命稻草”，诉讼案件的数量不断增多。但是，自司法部开展基层法律服务所的整顿工作以来，基层法律服务人员的数量不断下降，农村、社区等一线法律服务人员数量无法满足实际需要。由于基层矛盾密集，多元解纷机制的不完善，使得矛盾无法在基层化解，加之替代性法律服务的缺失等多种因素，致使请不起律师的公民只能“另辟蹊径”。以上问题的存在又催生了其它问题。首先，法律宣传教育有待加强。目前的法律宣传教育较为浮浅，公民法律知识浅薄，无法自行解决问题。其次，律师等职业法律市场成本较高，申请法律援助的条件较复杂，公民获取专业法律服务的渠道较少。当聘请律师的经济条件与申请法律援助的经济条件合理对接之后，公民代理制度继续存在的迫切性也就自然消失了。［8］

（四）司法实践中监管的不力

在司法实践中，法院对于诉讼代理人只能做到形式审查，即对其提供的书面资料进行审查，符合条件则认为公民代理人是合格的。一般情况下，法院不会对材料的真实性、合法性做进一步的核查。这使得职业公民代理人进行非法代理的造假成本降低，被查到的危险性也很小。从目前司法资源紧缺的情况来看，若是增加法院的职能，让其审查代理人资料的合法性，无疑会增加工作人员的任务量，在实践中难以推进。其次，中国“重实体、轻程序”的司法理念还未彻底扭转，司法人员大多注重案件审理结果，对于审理程序的要求不严苛。特别是在基层法院，有些当事人无法梳理清楚自己的想法或本人无法出庭，法官为了更好查明案件事实、推进案件进展，需要代理人的协助。因此，法官不会过于追究公民代理人身份的真实性，只要通过了形式审查即可作为代理人参与诉讼。由于司法监管持放任态度，使得非法的职业公民代理在法律上受到的约束力不大，这为整治非法代理增加了难度，还会滋生更多的关联问题。

三、公民代理制度的改进措施

（一）完善立法，明确“近亲属”的范围

公民代理制度的滥用在很大程度上源自于立法层面的缺陷，无法严格规制司法行为。对此，应完善立法，明确“近亲属”的范围。目前《中华人民共和国民事诉讼法》第58条规定的公民代理人的范围主要有三种：一是律师；二是当事人的近亲属；三是有关的社会团体或者所在单位推荐的人。

首先，不同法律对于“近亲属”的范围界定并不相同，而且《中华人民共和国民事诉讼法》并未对公民代理的“近亲属”的范围进行说明，在实践中必然存在滥用近亲属名义进行代理的现象。对于“近亲属”范围的界定，最好采用列举的办法，避免在审查公民代理制度时存在争议。［9］例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十五条就规定：“与当事人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属，可以当事人近亲属的名义作为诉讼代理人。”总之，由于《中华人民共和国民事诉讼法》对公民代理并非遏制态度，对“近亲属”范围的设定应不宜太狭窄，也不宜太宽泛，既要考虑公民代理制度的立法意图，又要避免制度滥用。

其次，明确社会团体及单位推荐的条件及所需审查材料。自主推荐的主观性较强，推荐理由和被推荐人的实际情况法院难以查明。对此，可以在立法层面增加被推荐人的资格条件。当前，不宜作为公民代理人有：无民事行为能力人及限制民事行为能力人；在规定期限内有不良违法记录的人员；案件受理地的公检法机关现职人员；其他不宜作为公民代理人的人员。此外，还必须提供诉讼代理人的真实证明材料，可以赋予对方当事人异议权。如果对方当事人发现一方当事人的代理人不符合法律规定，有权在能够提供初步证据时对此提出异议。在这种情况下，法院应再次核查代理人身份。只有在立法层面堵住漏洞，才能从根本上开展对非法的公民代理现象的整治。

（二）分类管理，不同案件区别对待

公民代理人的专业能力参差不齐对当事人权益的维护产生了巨大的不确定性，进而阻碍了司法公正。有学者认为，可以学习西方国家“强制律师制度”，即为充分保护当事人的实体权利和程序权利，立法上有必要规定某些案件的当事人必须委托律师代理诉讼。［10］然而，一个国家的代理制度必须符合社会发展状态。考虑到我国农村和城市的发展存在差距，法律服务市场的条件有着天壤之别，在我国农村地区显然难以推进。因此，我们不可能因为目前公民代理存在的弊端而将其舍弃，只能根据案件性质对诉讼代理分类管理。对于简易程序审理的案件、小额诉讼案件、家庭家事案件、劳动仲裁案件等简单的民事案件，可以普遍实行公民代理；对于上诉、再审案件、标的额巨大的民商事案件等专业程度高、程序复杂的案件，可以适当增加公民代理的审查强度。

上述第一种类型的案件在法律适用和审理程序方面并不复杂，对专业知识的要求并不严苛，公民代理人在法院的协助下可以完成案件代理，为当事人提供便利。首先，简易程序审理的案件和小额诉讼案件因标的额较小，一般聘请律师的费用也并不会过于高昂，非法的公民代理无利润空间，滥用非法代理现象较轻。因此，不必对该类案件的公民代理作出过多限制。其次，家庭家事案件包括离婚案件和人际关系纠纷，我国的立法对此类案件一直秉持着维护家庭关系至上的态度，通常是“调解为主，审判为辅”的审理模式，调解对于审理程序没有过多要求。此外，由于近亲属或社区、单位推荐的公民代理人更加熟悉当事人双方的家庭情况、人际关系，在调节中能够发挥巨大的作用。而律师代理和当事人的关系停留在委托聘用的层面，人情交往不深，不会顾及当事人情感所需。因此，公民代理人更加愿意维护当事人的社会关系，具有化解双方矛盾的巨大优势。

第二种类型的案件具有一定复杂性，法律知识不完备的代理人无法适应审判司法性和程序性的要求，必须对公民代理人加以实质性审查。城乡之间现阶段的经济水平、纠纷状况、当事人的法治意识、律师业的发展等种种差异，导致城乡对公民代理制度有不同的要求，对公民代理人采取全国统一的标准，显然不太合理。因此，在经济发展水平高的城市可以实行“强制律师代理”，不仅可以保障当事人利益，而且能省去公民代理人资格审查的烦琐步骤，减轻法院审理工作的负担。而在农村地区，无法实行“强制律师代理”，只能通过更加严格地审查代理人资格对其加以限制。如果当前的司法现状无法做到区域之间区别管理，就通过统一管理的方式进行过渡，对于所有区域的第二种类型的案件都进行实质性的审查。

（三）加强审查，进行备案登记与事后监督

我国对于公民代理的限制是基于代理市场和行业保护的出发点，并不是说“一刀切”地废除公民代理制度，监管是防止乱象滋生的有效途径。公民代理人的事前审查制度应该加以严格。虽然法院无法做到一一审查代理人材料的真实性，但是应要求相关社会团体是依法登记成立的，是在民政部门有备案的非营利性组织。［11］同时，法院应要求代理人材料的格式、内容、种类要符合规定。如果出现材料内容存疑时，法院应进行尽职调查。特别是在审查当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民代理人的材料时，法院应联系推荐组织，核实公民代理人的身份真实与否。在司法实践中，存在大量社区组织或单位为了“做人情”而随便出具推荐信函的情况，对此法院应严格规定社区或单位的推荐流程，要求社区只能推荐其辖区所在居民，单位推荐由其提供对应的证明材料。此外，法院针对于公民代理案件可以增设公民代理告知事项，在庭审前向当事人告知公民代理制度的基本法律规定，将公民代理人的资格条件、委托过程、非法代理的法律后果等情况让当事人知晓，避免当事人因被非法的公民代理人欺骗而授权委托。

在事后监督方面，法院应将公民代理人的个人信息和案件信息记录在册，便于事后纠察。对于诉讼代理问题，法院应进行定期纠察。如果有发现公民代理人多次为不同当事人进行代理，代理案件类型多样，则要进行仔细核查；如果发现是非法公民代理现象，则要依法给予相关代理人一定的惩处，并取消其代理资格，严重时可以将其记录到黑名单上，禁止其日后进行代理；如果发现是律师进行非法代理，则取消其从业资格。

四、结语

公民代理制度是根据我国的社会状况及法律服务市场的发展情况逐渐变化的，虽然当下公民代理制度被滥用的现象存在，但是并不能完全摒弃该制度。为了整治非法的公民代理乱象，我们只能发现问题，进而提出对策进行整改，规避风险。公民代理制度混乱的原因在于立法层面的不完善，缺乏严格监管制度。随着民事诉讼法的改革，当事人主义的原则下对代理人的要求更高。唯有不断完善制度设计，发展法律服务市场，增加替代性法律服务的供给，才能彻底解决问题，促进司法体制改革。