在乡村振兴中农民住有优居的路径思考

刘玮芳

（池州职业技术学院，安徽池州 247000）

一、研究背景

通过对相关政策文件的系统梳理，目前乡村振兴战略中对提升农村人居环境主要有以下几方面的要求。一是要坚持规划引领，注重规划先行。二是要持续推进多规合一，统筹实施“一张蓝图”。三是要分类管理，充分考虑村庄自然条件、空间形态、发展水平、产业结构、区域文化等因素，因村施策，合理安排整治任务和建设时序，分步实施、梯次推进。四是要注重保护、留住乡愁。统筹农村田园风貌保护和人居环境整治，注重特色生态、乡土风光和民俗文化，强化乡愁元素符号，留住地域风貌，保护乡情美景，促进人与自然和谐共生、村庄形态与自然环境相得益彰。一系列的政策举措为探寻农民实现住有优居提供了指导方向，但在实施中依然存在一定的难题。

二、村民居住环境现状及主要问题

要实现农民“住有优居”就要摸清农民的居住环境现状，剖析具体原因，才能找到切实解决农民住房现实问题，提升六合区农民居住环境的应对策略及具体路径。

以南京市六合区为例，相关部门通过调查区属九个街（镇）现状农村房屋质量（表1）。

表1 六合区农村房屋质量统计

六合区农村中危破旧房合计数量在所有自然村中的占比为6.7%。在布点村和非布点村中占比分别为6.9%和6.5%。另外，十户及以上危破旧房屋涉及214 个自然村、3 336 户。其中规划布点村涉及83 个自然村、1 325 户，非规划布点村涉及131个自然村、2 011 户。可见六合区农村还是存在较大数量的危破旧房，较为直接的影响是存在安全隐患且村庄整体环境较差，长此以往村庄将逐渐缺少人气、缺少活力、缺少生机，进而导致空心化、农户空巢化、农民老龄化的加剧。

除建筑质量外，公共基础设施配套以及景观环境也普遍存在不足。从调研的情况来看主要包括交通布局不合理，道路不成系统。公共设施配套、公共活动设施及场地欠缺，距相关配套标准还有较大差距。村庄景观缺乏特色化打造，村庄现有肌理未能得到延续等。

三、应对策略

（一）坚持规划引领，注重规划先行

通过科学的编制乡村规划，来系统安排农村基础设施及公共服务设施的配置，并且在乡村规划内容中应注重乡村现有肌理的延续，加强地方特色的彰显，进一步强化对乡村住房建筑细节的设计引导（图1-4）。多规合一的要求也应在乡村规划编制时进行系统考虑，要做好规划期内各类建设用地的预测工作，保证村庄规划与土地利用规划的衔接。

图1 现状建筑

图2 规划设计引导

图3 现状建筑

图4 规划设计引导

（二）引导集中居住，改善农村建筑质量

目前，农村住房建筑现状存在较大比例的危破旧建筑。其根本原因是很多村庄中年轻人都在外务工，现居人口大都为老年人及儿童，亦或是部分房屋无人居住，这就造成房屋无人维护，建筑质量较差。要缓解农村住房建筑的现状问题，引导农民集中居住是较为适合的策略。推进农民集中居住能够节省基础设施和公共服务设施的投资，促进其高效利用。在自然环境、资源条件较好的区域引导集中居住，能够为村庄后期发展提供持续的动力。推进集中居住，可以充分整合利用闲置宅基地，从而留住乡村人口，改善农村现有建筑质量。

（三）制定农民建房实施细则，规范农民建房

因地制宜，制定出台《六合区农村村民建房规划管理实施细则》相关规定，根据科学的乡村规划，指导村民有序开展住房建设。实施细则要明确对各类村庄管控的标准、审批的具体模式以及村民建房的具体指标。为村民建房管理上有规可依，有据可循，促进村民建房管理工作的合理化、规范化。

四、优化路径

（一）推进规划编制进度，优化规划内容

自2013 年至今，六合区共计编制乡村规划126个。根据村庄布点规划，六合区规划布点村共计838个，已编制乡村规划的覆盖率约为15%。现有乡村规划中，对村庄人口和新增建房的数量及规模做了相应的预测，也对新增房屋建筑的布局做了总体的布局安排。从乡村规划编制的数量来看，六合区乡村规划的覆盖率偏低，跟周边区相比有一定的差距，需加快推进编制进度。因此，在编制美丽乡村规划的同时，应加强城乡规划体系中乡村建设规划的编制。统筹推进多种类型的乡村规划编制，尽早实现乡村规划编制的全覆盖。

规划编制过程中要紧密结合特色资源普查工作，充分利用美丽乡村片区规划的成果，进一步摸清乡村地区特有的历史文化资源、自然景观资源。保护原有的村庄形态脉络，加强历史文化的保护利用，同时建议充分利用良好的自然生态环境，注重旅游资源和村庄生态环境的保护，尊重村落形态和肌理，在建设中延续村落建筑形态、风格。具体而言，应优化南京市农民住房户型指导图集方案，加强其适用性。南京市规划局已经启动了南京市农民住房户型指导性设计方案的施工图优化设计。在施工图优化设计时，应与六合区现行建房标准相吻合，体现六合区农民住房设计的现实要求，反映六合区农民住房的特色。把挖掘原生态村居风貌和引入现代元素结合起来，凸显地域文化特色，防止“千村一面”。在进一步细化农民住房户型指导性图则的基础上，制定相关优惠政策鼓励农民选用图集建房，并选取试点进行推广，通过成功案例示范和生活实质性改善来调动农民的积极性，以期更好地指导六合区农民建房的外观及户型设计，美化农村居住环境。现选取了高淳区的特色田园乡村小茅山脚村规划设计案例（图5、图6），该案例对村庄建筑的整体风貌做出了引导。在之后的乡村规划编制中也应通过设计引导来延续乡村肌理，凸显当地建筑风貌特色。

图5 小茅山脚村鸟瞰图

图6 小茅山脚村住房单体

现通过对江宁区美丽乡村建设经验的借鉴学习，总结其建设经历的四个重要阶段，第一阶段是进行村庄规划建设试点，第二阶段是示范区规划建设，推广三个示范区，第三阶段是统筹推进全域规划建设，最后一个阶段便是将乡村规划建设进行品质化提升，利用市场化来打造精品村，营造主题景区。可以看出江宁区的乡村规划建设前期是数量和区域上的推开，后期再进行品质化和精品化的打造。江宁区的乡村规划建设方式为社会资本、政府、村集体以及农民的多样化组合，在乡村规划建设时经历了从简单输血到造血机制培育的过程。

从具体案例来看，江宁区的乡村规划提倡依势而建，注重差异化和特色化的打造，鼓励通过就地取材、废物利用等方式，实现节约资金和乡土化的要求（图7）。在建设乡村时，关注乡村特色产业的挖掘，利用社会资本的投入带动乡村的建设发展，如江宁区在打造观音殿村时，挖掘出了村庄的非遗文化，通过汇集非遗文化传承人，利用社会资本的投入，建设了特色非遗文化商品街（图8）。并且结合村庄自身自然景观资源，融入当代流行元素，建设了泡泡屋等网红旅游景点（图9、图10），带动了村庄旅游产业的兴旺，最终为村庄的发展提供了不竭的动力。

（二）引导集中居住，改善农村住房条件

引导集中居住主要有两个具体的方向，一是向规划发展村集中，二是向城镇集中。向规划发展村集中主要是针对零星分散且搬迁意愿强烈的村庄，可通过城乡建设用地增减挂钩、土地整治项目，重新规划建设，提升基本公共服务配套水平，引导其适度集中居住。村民集中的建房方式既可以统规代建，也可以由农户按规自建，进而引导有改造意愿的农户到规划发展村集中居住。在引导农民向规划发展村集中时，应完善增减挂钩节余指标流转办法，开展节余指标带空间规模流转工作，加大增减挂钩项目的实施力度。加快流量空间指标的归还，打通增减挂钩、土地整治与耕地占补平衡通道。

向城镇集中，是针对有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城入镇落户，根据农民意愿，可采取货币化补偿、实物置换等方式，让村民退出原有宅基地和承包地，并充分保障其合法权益。向城镇集中时，应统筹使用财政专项资金和相关涉农资金，减少碎片化，做到整合利用。要引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，对于涉及农民安置和配套基础设施建设的行政事业性收费，除国家规定外可予以减免。并鼓励金融机构开展农村住房财产权抵押贷款，支持农民群众住房条件改善。

在引导集中居住后，还应让农民生产生活得到保障，在中心村集中的农民要落实好政策保障，仍保留农村户籍，原享受的最低生活保障、医疗救助等政策保持不变。对进城入镇安置的农民，应做好其不动产登记发证、户籍签转、社保衔接以及子女入学等问题，让他们享有与城镇居民同等的社会保障政策。更重要的，是要在安置地发展好特色的产业，促进集中安置农民解决就业，实现增收。结合当地的资源禀赋，鼓励发展高效农业、乡村旅游、农村电商等特色产业，尽可能实现集中居住的农民实现就地就业致富。

图7 利用乡土化材料打造的村口

图8 观音殿村非遗文化商业街

图9 观音殿村泡泡屋景点

图10 观音殿村整体鸟瞰图

五、总结

现结合乡村振兴战略和党中央农村工作会议对乡村建设提出的要求，针对村庄调研中村民居住环境和现状问题，提出住有优居的应对策略和具体方法，既要让农民能够“有住处”更要“住得好”，并且可以“稳得住、能致富”。

现提出通过引导集中居住的方法，可以改善现有危破旧房屋的现状，按照农民建房实施细则系统管理农民建房，让农民能够“有住处”。通过规划引领，即乡村规划的编制，在多规合一的基础上延续乡村肌理凸显当地建筑风貌，优化农民建房户型设计，可以让农民“住得好”。引导集中居住后加强产业的发展带动，落实社会保障政策能够让农民“稳得住、能致富”。