营造林工程绩效评价探讨

黄金平

摘要：立足于当前营造林工作实践，从营造林工程绩效评价内容出发，总结了现有营造林工程绩效评价在项目设计、项目资金、基础建设等方面存在的问题并剖析原因。在此基础上，提出了以工程建设目标为绩效管控建设的目标、构建覆盖全过程周期的项目验收与绩效评价体系、建立评价机制等完善营造林工程绩效评价的建议。

关键词：造林;工程;绩效评价

中图分类号：F32文献标识码：C文章编号：1004-3020（2021）06-0086-03

目前，工程造林已成为我国森林资源培育的主体，营造林工程项目越来越多的引入绩效考评体系，其在林业工程中的应用也在不断的拓展[1]。绩效考核制度的引入，可以更好地提高资金的使用效率，提升项目建设的成效。本文从造林生产实践出发，探讨影响营造林工程绩效评价的影响因素，并提出建议与对策。

1营造林工程绩效评价内容

营造林工程项目绩效评价是指运用科学规范的评价方法，对照评价标准，对涵盖营造林整个过程及建设效果进行科学、公正、客观的评价和综合评判。整个绩效评价是各方利益进行充分平衡的结果，从本行业的特点出发，制定适合项目建设的绩效评价体系，是实现工程项目效益最大化的有效途径[2]。在项目建设的全周期内，通过对营造林工程绩效的考核，可以确保业主获知工程项目进展状况，满足业主检查工程项目进展情况的要求，进一步确认项目组织对工程项目承诺的实现程度，同时不同阶段绩效的考评可以作为预测项目建设终结绩效的依据，有利于尽早发现项目实施的问题，以便提前采取措施。

营造林工程绩效评价是采用经济、生态、社会效益等一系列指标对营造林工程的绩效从不同维度进行分析评价，并给予核查结果，通过绩效考量来促进工程合理健康发展。绩效评价的主要内容有资金投入使用情况、资金项目管理情况、资金实际产出情况、政策实施效果情况等方面。在当前，建立适合营造林工程项目需要，能有效防范漏洞，提高资金使用价值的绩效评价制度是一个不断探索的方向[3]。

2现有营造林工程绩效评价存在的主要问题及分析

2.1主要问题

（1）项目设计与项目建设脱节。从全过程的营造林工程活动来看，现行的项目实施过程基本是项目立项、作业设计、施工建设、检查验收。实际工作中，项目作业设计是项目建设的重要环节，也是项目资金拨付的重要依据，因此，项目建设方十分重视作业设计及其评审。具体造林施工中，要么是社会造林，政府提供种苗，由各家各户自行栽植;要么是所谓的工程队造林，一个包工头带几个林农进行施工。这几种施工都不能完全按照作业设计执行，好的作业设计落不了地。而营造林工程绩效评价的基础是项目作业设计，以检查验收等作为支撑材料，实地核查只是抽样。

（2）项目资金投入与绩效目标在周期上不协同。林业造林工程是一项投入大、周期长的产业项目。在一直以来的林业营造林工程项目中，无论是PPP模式的营造林工程还是完全由社会资本或个人投入建设的项目，其投入严重不足，林业造林工程基本上都是造林补助项目，没有按照工程项目进行严格的资金投入，其结果是造林投入少、面积大。由于造林工程的公益性特点，按照投入产出比计算，造林工程项目在项目期内是无法得到投资回报的，往往是通过林地的预期收益来平衡，如果后期抚育管护资金得不到保障，这样的项目绩效评价就是虚无的[4]。

（3）基础设施建设制约绩效评价。营造林工程需要适宜栽培树种的生境条件、具备灌溉排涝能力和可以开展日常各项施工作业的条件。现有营造林工程中，这些基础设施建设基本上纳入地方资金配套，受地方经济条件影响，有的地方基础施设建设就会打折扣，最终影响造林工程质量。按照常规的造林工程作业设计，绩效目标是在考虑基础设施的基础上制定的，这样基础设施建设情况成为绩效评价的不确定因素。

2.2营造林工程绩效评价存在问题的分析

（1）营造林工程的组织保障机制不健全。参与营造林的主体类型多样，其不同主体在营造林活动中的目标值与期望值都有所不同。以政府发动，村民广泛参与的营造林模式，不同村民對产业不同阶段的认知不同，其参与的有效投入量参差不齐，导致工程建设存在潜在的风险。以公司、合作社等社会资本为主体投入建设的营造林工程项目，其受自身资本体量的限制及其他资源配置的局限性，在这项投入大、周期长的产业体系中仍存在着不同的程度的组织乏力的情形。以政府引导指导，社会多种主体共同参与的营造林模型，面对后期重造轻管的情况，政府只能督促，而不能有效干预。营造林工程的目标是保证造林成活率与保存率，目的是成林成材，在发挥生态效益的同时收获经济效益。与营造林工程建设目标相适应的组织保障机制需要进一步健全。

（2）技术支撑与管理不到位是影响营造林工程建设质量的重要因素。立地选择、树种及造林模型选择、栽植方法、抚育管护要点等技术措施是提高造林质量的关键因素，造林工程的建设质量直接与绩效评价挂钩。同时，在有充分的技术保障前提下，项目管理则是造林工程质量的另一大影响因素。对施工组织的管理，对施工队伍和人员的管理，对材料的管控，对工程质量的管控等等，都会影响造林工程质量，进而影响项目绩效评价。

（3）营造林工程验收、资金拨付与绩效评价的相互影响。一般而言，工程项目要实现长远而显著的绩效，就要把好项目的验收关。在实际情况中，很多项目只有项目绩效评价，而没有对项目建设过程中的整个建设内容进行验收或核查。营造林工程具有周期长的特点，其工程建设成效是不断动态变化的，只有夯实基础，着实核查全过程的工程质量，再在此基础上对不同阶段的项目目标进行评价才有利于整体绩效的提升。此外，绩效目标的整体定位也对项目建设绩效有影响，如造林项目多要求成活率多少或保存率多少，到了工程验收期，项目这两项指标合格就基本会确认工程合格，但实际营造林过程中，很多这样的造林地经过一至两年就会逆变为宜林地，需要重造，造成这一状况的多是项目验收后就轻视了管理，因此，造林绩效指标的确定只有与资金的拔付和资金的额度挂起钩来，才能实现营造林工程绩效思想在整个项目建设期，建成期、运营期等阶段管理中的应用，并发挥出非常好的成效。

3完善营造林工程绩效评价的建议

3.1以工程建设目标为绩效管控建设的目标

无论是从国家的政策层面，还是从地方各级在项目建设各个阶段的投入来看，每个项目的建设都消耗了大量的财力人力，动用了大量的社会公共资源，因此，建成每个项目是尤为重要的。在实际建设过程中，很多时候都是走流程式的按工程建设阶段来进行，而林业项目如果在建设完成后没有做好相应的管理等措施，那么项目很可能会以失败告终，建议从项目立项设计开始就把项目建设目标在正常情况下采用必要的措施进行管理作为项目建设的绩效目标。

3.2构建覆盖全过程周期的项目验收与绩效评价体系绩效评价应包含营造林工程项目建设业绩与效率评价两个方面，建议项目建设周期内对项目建设的各个阶段的指标值及建成以后的效率情况全部进行评价，而不是以验收节点的效率值作为评价项目建设情况的最终结果，避免项目建设存在的潜在致命风险。

    3.3完善营造林工程绩效评价机制

科学规范的评价指标及评价方法是营造林工程绩效评价工作顺利开展的基本保障，但当前营造林工程相关的绩效评价体制机制建设还不完善，评价结果不能准确反映项目的全部绩效信息。究其原因，营造林工程具有时间长、跨度大的特点，且某些方面的项目成果难以在短时间内看出来。因此，目前还没有一套科学完整且可操作性强的技术指标作为评价依据，导致此项工作的开展困难重重。

3.4探索涵盖技术与绩效等多维度的考核评价制度在实际营造林生产过程中，许多项目的绩效评价表或评价项目用一些较宽泛的指标遮盖了项目建设中存在的隐性问题。在项目的营造林绩效评价过程中，特别是一些以绩效评价代替验收的情形下，要保留以前营造林项目中所摸索出来的一些好的经验作法，对项目实现过程建设的结果及产生的效益进行综合评价才更有利于项目在全过程建设周期内取得更好的建设成效[5]。营造林工程绩效评价工作的组织实施离不开一套科学规范的评价管理制度，因此必须尽快建立健全相关评价制度，如《营造林工程绩效评价管理办法》《营造林工程绩效评价操作规程》《营造林工程绩效評价结果应用指南》等，从而为结效评价工作的开展提供科学依据。在绩效评价制度的制定过程中，要充分考虑我们林业发展的实际情况、国家政策环境以及营造林工程的自身结构因素，合理确定评价的技术指标和方法，确保制度具有较强的可操作性。

参考文献

[1]马凯.基于综合评价法的林业财政专项资金绩效评价研究[J].林业经济，2011（12）：6466.

[2]程中倩，吴水荣，梁巍.林业领域国家重点研发专项资金项目绩效评价体系构建初探[J].科技管理研究，2020（15）：8088.

[3]佟玉焕，黄映晖.中国集体林改绩效评价[J].北京农学院学报，2019（2）：8285.

[4]徐静姝.PPP项目绩效评价研究[J].建材世界，2019（5）：141144.

[5]熊跃生，王忠伟.基于DEA的林业建设项目绩效评价方法研究[J].中南林业科大学学报，2014，34（5）：118124.

（责任编辑：唐岚）