以立法形式推动城市高质量发展

黄灵

2021年8月25日，上海市人大常委会就《上海市城市更新条例》召开新闻发布会

2021年8月25日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）。《条例》坚持践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，力求将其切实贯彻落实到城市更新工作的全过程，最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力;坚持规划引领，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求;坚持“统筹更新、整体推进”，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。

据了解，城市更新是城市发展由“增量”进入“存量”阶段的必然产物。上海作为高度城镇化的超大型城市，城市建设发展模式已经进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。近年来，上海市政府出台了有关“留改拆”有机更新、土地高质量利用、风貌保护、旧区改造、促进产业转型升级等一系列政策文件，在实践中也积累了一定的有益经验。此次立法，从地方性法规层面进行制度创新，破解实践难题，为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，提供了法治保障。

《条例》紧扣规划引领下系统推进城市更新行动的目标要求，进行总体制度设计：首先，坚持规划引领，建立国土空间规划引领下“行动指引和计划、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行动基本制度。其次，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求，更新对象涵盖各类存量用地，做到优先关注民生、坚持保障发展、注重提升品质。再次，以公平公正公开原则为前提，最大程度激发市场活力推动城市更新行动，明确统筹主体实施和自主实施两种实施方式，创新市场化更新的政策机制;同时，在优先保障公共利益的基础上，明确征收、规划、土地、建设、房管、财政税收等综合性政策支持，发挥市场配置资源的决定性作用。

2021年8月25日，上海市人大常委会就《条例》召开了新闻发布会，上海市人大常委会法工委主任丁伟、时任上海市规划和自然资源局副局长白雪茹、上海市住房和城乡建设管理委员会副主任马韧，上海市房屋管理局副局长、二级巡视员冷玉英接受了记者的采访。

记者：请介绍一下《条例》所指的城市更新适用范畴。

白雪茹：《条例》所称的“城市更新”，是指在上海市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动。“本市建成区”是指城市开发边界内存量建设用地上的建成区。“城市开发边界”即集中城市化地区，是由《上海市城市总体规划（2017—2035）》划定（排除了乡村、生态地区）。“存量建设用地”即无须进行农转用手续且已进行过土地供应的用地（排除了已批未征、批而未供用地）。“建成”是指土地上已有经竣工验收、不动产登记或者其他合法建成并投入使用的建构筑物的情形（排除了违法用地、违章建筑、闲置土地等情形，以及违反公平、公正、公开原则和出让合同约定，依合同应由出让人收回的）。对于尚未建成的，确因规划统筹或公共利益需要，可以通过更新行动计划认定纳入更新区域。

记者：该《条例》有哪些创新亮点？

白雪茹：该《条例》涵盖以下三大亮点——

亮点一，聚焦区域更新，创新实施机制和政策供给。实施机制方面，明确经更新行动计划确定的更新区域，应按公平公正公开的原则，面向市场遴选统筹主体（特定情形市、区政府可指定统筹主体），根据区域情况和更新需求，向统筹主体赋权赋能，由统筹主体组织推进区域整体更新。在政策供给方面，体现区域更新优势，建立公益优先，兼顾各方利益的引导机制，平衡区域内不同项目间的成本收益，构建更新资源公平分配和各方共建共享的利益平衡机制，在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标方面给予区域更新更大的保障力度。

亮点二，在公开公平公正原则下，最大限度激发市场活力。首先，放开更新市场准入，畅通市场主体参与更新的实施路径——市场主体可以通过公开公平公正的遴选机制，确定为统筹主体，系统推进并参与更新区域内的更新活动;市场主体可以通过与原权利人合作的方式，参与零星更新项目。其次，创新更新实施的用地保障。通过按更新需要确定供地方式、由市场主体存量补地价并首次登记、重新设定土地使用年限、合理确定补缴土地出让金等方式，进一步增强对市场主体参与更新的吸引力。供地方式是《条例》的核心政策保障，为支撑风貌保护、区域更新等特殊情形对供地方式的需要，在《条例》中明确“按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地”。

亮点三，创新法制保障和政府监督，破解更新实施的瓶颈堵点。

首先，创设旧住房重建更新的产权归集保障措施。针对旧住房拆除重建中普遍存在的，因少部分权利人拒绝配合，造成项目启动难、搬迁难的突出问题，创新设定“行政+决定+司法强制”的强制路径;同时推动公房承租权归集，为市场主体参与承租权归集预留接口。

其次，健全与更新活动相适应的建设标准。针对现行建筑间距、绿化、市政配套等标准，难以适用于历史建筑保护、旧住房改造项目的问题，明确应按照环境改善和整体功能提升的原则，制定差异化的标准和规范。

最后，建立產业优胜劣汰和土地高效配置的更新机制。针对本市低效产业用地总量较大、缺少倒逼和退出机制的问题：根据资源利用效率评价结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财税等政策，形成低效用地倒逼机制，促进产业用地高效配置;加强关于产业用地绩效违约和土地退出的政府监督职责，对于产业项目绩效违约等情形，依法依约进行监督、管理和处置，落实土地退出机制;对于历史存量产业用地，通过签订补充合同完善产业绩效和土地退出机制约定。

记者：《条例》就发挥浦东引领作用，作了哪些规定？

丁伟：为更好支持浦东高水平改革开放，发挥引领作用，《条例》以专章形式对浦东城市更新作了特别规定——首先，对于原成片出让区域等建成区的更新，可由浦东新区政府直接指定更新统筹主体;其次，鼓励浦东探索建设用地垂直空间分层设立使用权，推进城市空间复合利用;再次，支持浦东深化产业用地出让方式改革、探索不同产业用地类型合理转换等。

记者：《条例》颁布后，相关部门下一步有哪些工作安排？

马韧：住建委作为上海城市更新工作的主要职能部门，近期将开展的工作包括：

一是加强统筹协调，在市级层面由市城市更新协调机制进行跨部门的协调，总体确定高质量城市更新的模式，构建更加规范、可操作的工作流程，研究制定产权审批技术标准、财政资金保障、引进社会资本公共参与的企业政策。二是加快推进机制创新、强化统筹推进，通过建立健全城市更新统筹推进机制，协调完善区域空间功能和产业业态布局，实现区域规模化更新。比如将综合管廊、综合杆箱、公共充电桩、物流快递设施等新型集约化基础设施建设嵌入区域更新，提升城市活力和公共资源的利用效率;又比如，统筹推进历史风貌保护和技术改造，严格落实保留保护要求，优化保护利用措施的办法和路径，积极探索实施小规模、渐进式的多种城市有机更新的方式……