抓住机遇： 推进浦东数字经济专门立法

李建伟

数字经济的发展壮大需要法治保驾护航。根据《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》《全国人民代表大会常务委员会關于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，上海应抓住机遇，推进数字经济专门立法，推动《上海市浦东新区数字经济条例》（建议名，以下简称《浦东新区数字经济条例》）的制定实施，作为“浦东新区法规”在经济领域的重要立法。

1995年，尼古拉·尼葛洛庞帝将数字经济定义为“利用比特而非原子的经济”。《G20数字经济发展与合作倡议》将其界定为“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。上述数字经济的定义，揭示和预示了数字经济作为一种革命性新经济的特性和特点。

进入21世纪以来，数字经济逐步成为世界各国的发展重点。《数字英国》（2009年）、《数字德国》（2010年）、《意大利数字战略日程表2014—2020》（2014年）、《美国数字经济议程》（2015年）、《数字法国计划》（2015年）等国家数字经济发展规划相继出台。

《浦东新区数字经济条例》的立法推进，将有助于探索建立具有领先水平的数字经济治理体系

十八大以来，党中央高度重视数字经济发展与治理。习近平总书记强调：数字经济是世界经济发展的重要方向，要大力发展数字经济，要做大做强数字经济。2017年数字经济开始写入我国政府工作报告。同时，习近平总书记高度重视数字经济的立法保障。在2018年阿根廷G20峰会上，习近平总书记提出：我们既要鼓励创新，促进数字经济和实体经济深度融合，也要关注新技术应用带来的风险挑战，加强制度和法律体系建设。在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：数字经济等新技术新应用快速发展，但相关法律制度还存在时间差、空白区。

《浦东新区数字经济条例》作为浦东新区法规立法具有五方面较好基础。一是政策基础。近年来，党中央、国务院出台了一系列关于促进、规范数字经济发展的政策。如党的十九大报告提出建设“数字中国”。国家相继发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《国家信息化发展战略纲要》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等政策文件，鼓励和引导数字经济全面发展。2021年“十四五”规划纲要重点提出发展数字经济，推进产业数字化和数字产业化。相关先行政策为《浦东新区数字经济条例》奠定了坚实的政策基础。二是实践基础。在数字中国、网络强国等战略的推动下，我国数字经济不断蓬勃发展，已成为世界第一电子商务大国、第一移动支付大国、第一数字经济就业大国。国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2020年）》显示，我国数字经济总量跃居世界第二，达到27.2万亿元，占GDP比重为32.9%，成为引领全球数字经济创新的重要策源地。根据上海社会科学院数字经济蓝皮书《全球数字经济竞争力发展报告（2020）》，上海2019年数字经济总量已接近2万亿元，占GDP的比重近55%。数字经济在全国和上海的蓬勃发展，为《浦东新区数字经济条例》立法奠定了坚实的实践基础。三是理论基础。近年来，国内外关于数字经济理论研究既是重点也是热点。经“中国知网”以“数字经济”为关键词检索，相关研究论文为6283篇，理论成果较为丰富。不过，以“数字经济”和“立法”为关键词检索，相关研究论文仅不到十篇。这说明数字经济具有较好的理论研究基础，数字经济立法研究，还具有较大发展空间。四是探索基础。近年来，我国在数字经济领域许多方面，已经做了较好的立法探索。在电子商务方面，制定实施了《电子商务法》《电子签名法》《网络发票管理办法》等法律法规。在互联网金融科技规范方面，制定实施了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》等法律法规。在互联网信息服务规范方面，制定实施了《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等法律法规。在数字经济安全方面，制定实施了《网络安全法》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律法规。相关领域的立法探索，为《浦东新区数字经济条例》立法奠定了较好的探索基础。五是比较借鉴基础。近年来，世界各国制定实施了一系列数字经济相关法规，如英国于2017年4月发布了替代2010年旧法的全新《数字经济法案》;白俄罗斯2017年12月制定实施了《数字经济发展法案》;2019年3月美国发布了《数据保护法：综述》;2020年12月，欧盟委员会发布了《数字市场法》。2020年3月，国内首部数字经济促进地方性法规——《浙江省数字经济促进条例》实施。相关国内外数字经济立法，为《浦东新区数字经济条例》的制定提供了良好的比较借鉴基础。

《浦东新区数字经济条例》立法应突出五方面功能定位。一是基本法定位。《浦东新区数字经济条例》作为全国人大创设的浦东新区法规，定位首先是规范数字经济发展的基本地方性法规。目前，数字经济领域立法还存在较为分散、“头痛医头，脚痛医脚”情况;由于沟通不充分、部门本位主义等因素，对同一事项不同部门做出的规定还存在冲突情况;某些重要的数字经济事项如数据安全、数据开放、人工智能、自动驾驶等领域存在立法滞后的情况。《浦东新区数字经济条例》应注重数字经济立法的全面性、系统性和协调性，成为国内首部数字经济基本地方性法规。二是促进法定位。推进数字经济立法，主要目标是为了促进数字经济的发展。当前，数字经济已经成为世界各国竞相发展的重点领域。数字经济的发展情况如何，将影响甚至决定主要国家的综合国力和竞争能力。实践中，还存在数字经济基础设施不完备、数字要素流通不畅等一系列问题，有待通过专门立法促进和推动制约数字经济发展的相关问题的解决。为此，应有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，明确和落实《浦东新区数字经济条例》促进法的功能定位，科学构建严密的数字经济良法，释放数字经济主体潜能，推动数字经济持续健康发展。三是保障法定位。数字经济发展，涉及各方面主体权利、利益和安全的保障问题。主要包括个体方面个人信息权利、作为消费者的权益保护;企业方面商业秘密等企业信息权利、作为生产经营者的权益保障;政府等公共部门的数据权利、作为承担社会管理职能机构的权力保障;国家方面的税收权力、国家安全的维护和保障等;同时，开放经济下，数字经济立法同时需要保障相关境外有关主体的权利、权益。《浦东新区数字经济条例》立法中应充分做好上述主体的权利、权益和安全的维护与保障。四是规制法定位。以互联网、大数据、人工智能等为核心的数字经济发展迅速，但同时也带来了数据过分采集、泄露、滥用、侵权，网络诈骗、网络色情、P2P非法集资，危害国家安全等一系列损害、危害他人及国家权利与安全的问题。《浦东新区数字经济条例》必须在这方面进行立法规制，保障数字经济沿着正确的轨道健康发展。五是涉外法定位。习近平总书记指出：“全球数字经济是开放和紧密相连的整体，合作共赢是唯一正道。”数字经济的开放性、跨境性，必然导致数字经济法治的涉外性。2016年，多国领导人共同签署了数字经济政策文件《二十国集团数字经济发展与合作倡议》。我国近年也提出《网络空间国际合作战略》《一带一路数字经济国际合作倡议》，不断深化数字经济国际合作。《浦东新区数字经济条例》立法，也需要充分考虑数字经济国际合作和交流的立法保障与规范。

综上，数字经济作为新兴和新型经济形态，具有新型的运行模式、组织体系、行为方式和社会关系，蕴含着新型的权利归属、权益保护、规则界定、政府职能、法律责任、风险防范、冲突解决等问题，必须通过创设新的法律框架和法律规则来加以促进、协调和规范。《浦东新区数字经济条例》的立法推进，将有助于探索建立具有领先水平的数字经济治理体系，形成支持促进和规范数字经济发展的基本法律规范，助力数字经济法治水平不断提高，促进数字经济健康持续发展。

（作者系上海社会科学院法学研究所副所长、经济法室主任）