公共危机事件中非政府组织参与路径研究

□文/武欣楚

（中共吉林省委党校（吉林省行政学院）吉林·长春）

［提要］当前我国正处于社会发展转型期，社会矛盾发生几率大、发生频率高、危机影响严重，这些公共危机事件严重威胁人民的生命安全和社会的和谐稳定。为了更好地治理公共危机事件就需要充分发挥非政府组织作用，基于协同治理理论发挥多治理主体优势，利用公共资源，减轻政府负担，提升治理效果，从而更有效地治理公共危机事件。

一、非政府组织参与公共危机管理的优势

（一）非政府组织具有较强的灵活性。公共危机事件产生之后，由于政府组织自身的行政体制原因和管理模式劣势使得他们没有办法在第一时间参与到公共危机事件中，从而无法第一时间发挥应有作用。公共危机事件是随时都有可能发生的突发性事件，伴随着社会秩序的动荡以及人心不稳，这个时候需要有一个组织能够挺身而出发挥稳定现场、疏导秩序、有效管理的作用，因此这就凸显了非政府组织决策灵活、管理便捷以及行政体制简化等优势，能够在公共危机事件中快速作出反应，例如在汶川地震中，在四川省附近的非政府组织救援队就在第一时间赶赴现场，对于灾民抢救、人员转移等发挥了关键作用。

相比较政府组织难以彻底根除的官僚制弊端，非政府组织由于具有较高的自治性，其行为自主权较强，尤其在财政方面和人事管理方面具有宽松的自主权，使得自身发展不受其他组织的影响和制约。而且，大部分非政府组织的规模不大，人员数量不多，组织管理通常采取扁平化管理模式，使得应对公共突发事件时能够第一时间实现政策命令的上传下达，第一时间实现快速动员，从而迅速参与到公共危机事件的管理与处置之中，充分彰显其灵活性。

（二）非政府组织具有较强的专业性。相比较政府组织的综合性、复合式管理目标，非政府组织都是针对于某一个领域或某一个具体目标所成立的，例如关于留守儿童、残障人士、自闭症患者、抢险救灾等。专业性问题就需要有专业化团队做基础，而非政府组织通常都在某一个领域进行长期社会观察和参与社会治理，积累了丰富的实践经验，掌握了前沿的研究理论，从而成为这个领域的专业团队，为社会提供专业化的业务指导、为公共危机事件处置提供专业化协助、为社会公众提供专业化的公共服务，从而提升了应对公共危机的成效性，彰显了非政府组织的专业化。

从人员构成来看，非政府组织的组成人员通常都是针对所涉猎目标领域而招募的，能够发挥其独特的专业知识，将专业知识在应对公共危机事件中得到充分展示，从而做到了迅速反应、精准施策、准确把握公共危机事件走向。例如在汶川地震等自然性公共危机事件中，很多非政府组织的医护人员在第一时间冲到了灾难现场，负责救死扶伤以及专业化培训和业务指导，极大地提升了救治效果，避免了灾民无辜的伤亡，他们的专业化使得我们应对公共危机有了底气和信心。

（三）非政府组织具有较强的信息前瞻性。公共危机的发生从来都不是一蹴而就的，在发展萌芽阶段都有着明显的表现，如果能够及时发现问题并解决问题，则能够有效避免一场公共危机的爆发或蔓延。而在公共危机的预防领域中政府由于所处理的日常工作太多、太复杂，通常会产生信息失灵现象，从而忽略了公共危机事件的发展萌芽表现，造成事情朝着不可控方面发展，因此，非政府组织在这方面的作用就凸显出来。非政府组织与人民群众关系更为密切，扎根基层并服务于人民群众，能够较为全面、及时地掌握公共危机发生的来龙去脉，从而有效做好矛盾的管控和处置，更能够凭借专业性将矛盾进行科学化划分、归类以及上报到有关部门，使得政府部门根据非政府组织提供的集中性利益诉求和矛盾点，采取针对性解决措施，避免矛盾进一步发展，从而实现了基层社会稳定和谐。

二、协同治理视域下非政府组织参与公共危机治理存在的现实困境

（一）协同治理中非政府组织参与缺乏必要的法律保障。完善的法律保障是确保非政府组织在协同治理中地位的前提和基础，从登记方面，国家出台了《社会团体登记管理条例》以及《民办非企业单位登记暂行办法》等一系列文件，使得非政府组织有明确的身份参与到社会治理中，但在参与过程和参与保障方面却缺乏专门的法律文件，使得非政府组织参与公共危机中缺乏可操作性的法律规定，处处受到法律限制，任何缺乏法律基础的行为都会涉及到追责和违规，就像一个困在笼子里的狮子，没有办法发挥能量。

与此同时，由于缺乏相应的法律保障，非政府组织参与公共危机事件处理中与其他主体之间存在权责不明晰，权利义务边界划分不明显，尤其是对于非政府组织参与公共危机事件中行为的合法性更是缺乏完整的法律界定，造成非政府组织与其他治理主体之间的协同治理机制不顺畅，信息共享程度低，甚至存在相互扯皮、推诿等问题，严重地制约了公共危机事件的处置效率。

（二）协同治理中非政府组织与其他主体沟通不畅，协调不足。协同治理理论强调各主体之间要相互协调，实现多元治理、协同发展的治理目标，从而形成治理合力，致力于解决公共危机。因此，非政府组织要做好与其他治理主体相互协调、相互合作的良好关系。但在现实情况中，非政府组织与政府、公民等其他治理主体之间存在沟通不畅、缺乏协调性等问题，制约了协同治理效果。

在处理公共危机事件中政府处于主导地位，非政府组织虽然有参与，但是与政府之间的有效沟通不足，通常是你干你的，我干我的，造成资源与信息没有在第一时间实现有效共享，甚至做了很多重复性工作，大大降低了处理公共危机事件的效率。

除了信息沟通不畅之外，具体行动的不协调加剧了工作不畅的消极影响。非政府组织与其他治理主体没有形成动态协同机制，使得多元主体之间内部混乱、信息繁杂，容易产生政策执行偏差问题，造成有限的资源没有实现利用效率最大化，非政府组织的决策灵活性优势也大大降低。例如在处理自然灾害危机中，非政府组织的介入和退出都没有与政府部门做好有效衔接，使得政府无法统一调配资源，造成资源配置不均衡，加剧了非政府组织与其他参与主体之间的不信任感，降低了应对公共危机的效率。

（三）协同治理中非政府组织自身存在短板。非政府组织参与公共危机事件是多元治理发展的必然趋势，非政府组织在社会治理中所扮演的角色和发挥的作用越来越重要，但非政府组织发展过程中“人”和“钱”的问题是困扰其能力发挥最重要的两个方面原因，从而造成非政府组织自身发展长期受限。从人力资源方面分析，我国非政府组织中很多参与者都是志愿者和临时人员，专职人员也通常是管理人员，他们缺乏专业性知识和能力，在应对公共危机时没有办法发挥应有之作用。例如在抢险救灾中很多非政府组织人员仅仅凭借一腔热情就参与救助，但他们的做法很有可能加重伤员病情或造成灾害现场程度升级，起到了“事倍功半”的效果，因此，很多非政府组织的参与人员自身缺乏必要的专业技能是制约非政府组织专业能力发挥的重要因素。

而从资金方面分析，非政府组织的资金筹措渠道有限，很多都是靠捐助和政府财政支持，再加上非政府组织秉承不盈利发展原则，使得他们的资金经常捉襟见肘，尤其是受到一些负面事件的影响后，非政府政治的公信力降到了谷底，更加制约了非政府组织的资金筹措能力。由于资金问题，很多非政府组织连日常的管理开销都难以维持，不得不解散组织，退出了公共危机事件的治理。

三、协同治理视域下非政府组织参与公共危机事件的路径构建

非政府组织在公共危机处理过程中具有前期的预警作用和宣传作用，在公共危机发生之后又能迅速动员群众，积极参与到公共危机处置之中，充分调动各类资源参与到公共危机处置，可见非政府组织在公共危机处理过程中的地位与作用。而为了更好地发挥非政府组织的作用，就需要构建与其他治理主体的协同治理机制，从而实现治理效果最大化的效果。

（一）完善法律体系，明确非政府组织协同治理边界。只有通过法律法规明确权力边界，才能实现非政府组织参与公共危机治理的规范性和合法性。在公共危机处置中非政府组织和其他治理主体的协同合作应建立在法律基础之上，以法律的权威性和规范性确保协同合作有效推进，否则这种合作将无法持久进行下去。因此，应尽快出台关于非政府组织参与公共危机的完整性政策法律文件，明确划分非政府组织与其他治理主体的权责边界，并以法律形式规范其治理行为和参与主体地位，从而有效地维护好非政府组织的各项合法权益。

由于国外对于非政府组织的管理历史悠久，法律体系完善，我们应充分借鉴其成功经验，应用于我国非政府组织参与公共危机治理的全流程之中。例如，在制定公共危机处理方案时应包含非政府组织的活动内容、角色定位、非政府组织与政府机关之间的权责关系以及领导与被领导之间的关系界定等。从而在危机状态下非政府组织依然能够有序开展工作，做到与其他治理主体之间的有效协同，更使得非政府组织开展工作中不会畏首畏尾，更好地发挥其最大效能。

（二）构建公共危机预警协作机制。在公共危机发生之前，非政府组织应与其他治理主体通力合作，从而为公众提供必要的预警信息，降低公共危机事件对公众产生的负面影响。公共危机对于公众所造成的影响是严重的，针对性强且危害性较大，因此平时应对公众做好应对公共危机常识的培训与危机预演，从而做到防患于未然，而这类工作非政府组织的组织管理能力和专业培训水平比政府部门的更有效果，例如非政府组织开展讲座、演练以及竞赛等形式，对公众进行专业性能力培训，从容提升公共危机预防意识和应对公共危机的能力。

与此同时，在实施上述措施时，非政府组织也能发现社会公众在应对公共危机时存在的不足，从而及时向政府部门进行反馈建议，采取针对性解决对策，以提升应对公共危机的能力，增强非政府组织与社会公众的协同合作水平，彰显非政府组织的作用。

除了对社会公众进行预警演练外，非政府组织依靠其专业的技术优势和切近人民群众的特征，在公共危机未大规模爆发之前，察觉公共危机事件苗头，搜集公共危机事件相关信息，从而为政府部门提供政策建议，做到预防在前，精准研判，发挥非政府组织敏锐的洞察和动员力。

（三）构建公共危机预警时期的信息共享机制。为了防止公共危机消极影响进一步扩大，应构建起非政府组织与其他治理主体的公共危机信息共享机制。从而实现第一时间信息资源互通有无。一方面给予非政府组织部分职权，并且由专业人员派驻指导，从而加强与非政府组织工作人员的交流与协作，使得获得信息时做到共享分享，资源利用率达到最大化；另一方面政府平台搭建公共危机处理的信息发布平台，在专业的门户网站上为非政府组织和社会公众提供及时信息，便于人民群众了解事情发展的最新动态。例如，政府部门有官方认证的微博，当发生公共危机事件时都会在第一时间在官方微博中发布相关信息，做到了逐步跟进、逐步更新。在这次新冠肺炎疫情抗击阶段，卫健委每天都会在早上8点左右发布疫情最新数据，从而消除人民群众的恐慌心理，而开放透明的信息发布平台实现了信息的有效沟通，提升了非政府组织获得信息的渠道，增强了非政府组织应对危机的能力。

（四）加强非政府组织自身建设，增强协同合作能力。非政府组织只有自身加强建设，才能在协同合作中发挥更大效果，因此，需要解决“钱”和“人”两个方面的问题。

非政府组织资金筹措能力不足是一个长期性问题，只有确保资金充裕，才能确保非政府组织正常开展工作，积极参与到公共危机处理过程中。现阶段我国的非政府组织资金来源依然主要靠政府拨款，资金来源渠道有限，制约了非政府组织的发展。因此，应拓展非政府组织的资金来源渠道与能力，通过服务群众拉进与群众的关系，赢得群众的信任和拥护，从而获得更多的社会捐款和企业赞助，实现资金自给自足。

另一方面就是专业人才队伍建设问题。当前非政府组织的人员队伍通常都是具有奉献精神的志愿者，虽然他们拥有一腔热情，但却缺乏必要的专业化培训，也无法确保热情会一直持续下去，从而造成非政府组织的专业性无法体现。因此，非政府组织应为专业人士提供专业化的发展空间和发展平台，加强自身软件和硬件建设，加强对组织内部人员的专业化训练和最新应对公共危机理论的传播，从而打造专业化非政府组织团队，提升应对公共危机的能力，也能在协同合作中发挥专业化作用。