基于区域发展的政府绩效审计创新研究

□文/刘佳佳

（铜陵学院 安徽·铜陵）

［提要］随着市场经济的发展，政府绩效审计已经成为促进国内经济政治发展的必然趋势。本文选取A市与B市政府绩效审计作为研究对象，对两地政府绩效审计进行比较分析，研究讨论行之有效的创新发展路径，为各地政府绩效审计改革创新提供理论借鉴。

一、引言

绩效审计是相关审计人员运用现代技术手段，系统、独立、客观地评价政府部门和企事业单位的行为实现经济性、效率性和有效性的程度，提出合理的建议，改善并促进公共管理，为被审计单位的有关决策提供合理有益的信息。而政府绩效审计是评价政府工作质量的重要手段，对保障政府工作的经济效益、效率和效果具有重要作用。然而，20世纪末，我国政府绩效审计执行情况仍处于起步阶段，我国政府绩效审计的发展进程与西方发达国家相比，相对滞后。政府绩效审计制度不够完善，还有很多需要改进的地方。

结合中国政府绩效审计的现实，刘家义定义了政府绩效审计的目的是促进全面、协调、有效和可持续的经济和社会发展。由此可见，政府绩效审计是推进我国政治体制改革的需要，是建立高效、精干、廉洁的政府机构的需要，是提高财政支出绩效，适应集约型经济发展的要求。

然而，现阶段国内对政府审计的研究存在重财务轻绩效的现象，各级政府及审计机关在绩效审计实践中对绩效审计的认识不一致，绩效审计的内容仍有较大差距。另外，与之并行的绩效审计技术、方法和手段均不够成熟，部分发达地区虽在不断尝试探索绩效审计的可行方法，但就目前而言，这些方法还不能在全国范围内做到通用，也未形成成熟的理论和方法体系，极大地影响了政府绩效审计的水平，国内政府绩效审计区域发展极不均衡。本项目通过对比不同环境背景下A市与B市政府绩效审计的发展情况，分析产生的差异及其原因，为B市及西北地区乃至各地政府绩效审计创新发展提供理论上的借鉴，从而使地方审计机关以更专业的绩效审计水平为地方政府决策提供建议，从而实现有效的审计监督，进一步改善政府服务质量和管理质量，推动全中国政府绩效审计制度的实践发展。

二、相关概念论述

（一）政府绩效审计。1996年，最高审计机关国际组织正式提出绩效审计的概念，认为政府绩效审计是对公共部门行为的经济性、效率性、效果性进行的评价。

（二）区域发展。国家公共管理离不开区域发展，政府绩效审计的一大核心要求就在于促进国家公共管理质量与效率的提升。因而，以区域发展为基础研究政府绩效审计的创新路径尤为重要。

（三）创新路径。本文中的创新路径，是通过对比两个经济政治文化及自然地理环境有着较大差异的区域，从部分中汲取有益的经验，开辟超出先进部分的创新路径，进而促进另一个部分的提升，最终达到先进带动后进，部分的提升促进整体发展的效果。

三、两地政府绩效审计发展差异及原因分析

（一）发展差异

1、审计主体方面。多元化概念在A市政府绩效审计的履行中得到了较高程度的体现。政府绩效审计主体多元化为审计效率的提升提供了多重保障，其主体包括政府审计机关、内部审计人员，除此以外，A市政府充分寻求各行业专家学者资源，还严格依法依规外聘中介机构参与投资审计，创造了一个多元绩效审计主体普遍参与的审计模式，为其政府绩效审计保驾护航。反之，B市政府绩效审计主体略为单一，仍然处在依托政府审计机关，未能通过发掘其他助力的单一模式。然而市场经济的不断发展，对政府绩效审计提出了更高层次的要求，单一主体模式的弊端日益显著，难以应对市场经济条件下的各项审计难题。

2、审计对象方面。大数据时代的到来，使A市进一步扩大了审计对象的范围。A市政府绩效审计通过大数据技术，实时针对更全面的财务及业务资料进行审计工作，拓宽了审计对象范围，使审计结果更加客观和准确。而B市政府绩效审计对象局限于可能不完善的财务资料及业务资料，审计范围不够广泛，可供筛选的审计资料又不充足，难以保证审计工作充分性和适当性的要求。

3、审计方法方面。A市政府引进大数据互联网等现代化技术，扩大了审计的覆盖面，而B市政府绩效审计方法仍处在传统审计阶段，对新方法、新手段的探索不够。

4、审计内容方面。A市政府除进行基础性的财务审计和合规性审计以外，根据市场发展趋势和经济体制改革要求，致力于开展对公共管理部门工作的效率性、效果性的审计。另外，A市政府绩效审计工作拥有技术优势，通过大数据技术，不仅对各项审计资料和审计证据进行优化利用，还能深入了解信息系统，一定程度上把控数据来源。而B市则局限于审计政府及事业单位的财政收支和资金往来的合规性，对一些公共管理部门的审计关注度不足。

（二）造成差异的因素

1、经济发展水平。经济基础决定上层建筑，经济发展是审计发展的基础，持续且稳定的经济发展对政府绩效审计的推进具有极为重要的意义。A市作为沿江经济发达地区省会城市，城市生产总值和人均可支配收入较高，财政收入也保持着稳定向好趋势，政府有能力集中资金，投资建设一套较为完善的绩效审计体系。而B市处在西北内陆地区，经济发展受到自然地理环境因素的制约，优势资源不足且利用难度大。加上城乡差异明显，市场化经济发展程度不高，经济发展水平与A市还有很大差距，且为了发展经济，优先推进“重中之重”产业，资金链更为紧缩，限制了绩效审计的发展。

2、制度因素。A市在政府绩效审计发展过程中，坚持贯彻落实法制精神，依法颁布实施了一些行政法规，顺应了审计发展和绩效管理的趋势。在经年累月的探索中，创新健全绩效管理体系，不断学习其他地区绩效审计的经验，完善相关法律体系，总结出一套适合自身的绩效审计准则，不仅规范了政府绩效审计的内容，也为相关审计人员提供了参考和指南，进一步提高了绩效审计管理水平。但目前为止，B市并未出台绩效审计方面的制度性文件，也未设计出合理的绩效审计标准，政府绩效管理及审计工作未能实现制度化和专业化。审计人员难以找到可依托的规范性条例，审计工作过于依靠个人的专业知识，使政府绩效审计工作更具主观性，不利于客观公正的绩效管理体系的建立。

3、公民的关注与监督。A市政府建立了市绩效考评网络，增加了公民参与渠道，推行政务公开，赋予了公众更多参与政府绩效管理的机会，便于听取公众的合理诉求。A市公民通过网络评估，能够近距离地接触政府绩效审计工作，提出问题表达观点十分便捷，不仅弥补了政府绩效审计的缺陷和不足，也增强了公民的社会参与感和责任意识，有利于发挥社会监督的职能。相反，B市政务公开落实不到位，公民对有关事务了解甚少，关注度不高，参与意识也比较薄弱。即使有少数群众关注政府绩效管理，也缺乏与相关审计机关沟通的渠道，不便于提出诉求，难以发挥公民的社会监督作用。

4、审计人员素质。审计人员是政府绩效审计的核心，直接影响政府绩效审计的发展。政府绩效审计的内容多、范围广、涉及面复杂。审计工作需要实时追踪，跟随财政资金的去向，对使用财政资金的各项经济业务进行审计。也就是说，政府绩效审计工作内容涉及全行业，这就对高素质的综合型人才提出了广泛的需求，审计人员除了基本的专业素养以外，还需有广阔的知识储备应对行业性审计问题。我们通过比较两地审计人员的实际情况，发现A市审计人员专业背景更为广泛，各类专业人才丰富，对不同的经济内容和创新观念适应性更强。相较之下，B市政府绩效审计则缺乏人才优势，审计人员知识架构更多停留在传统审计阶段，审计人员更新不及时，对大数据和现代化的审计手段接受缓慢。

根据上述内容来看，我国政府绩效审计面临着多方面的挑战。政府绩效审计推进情况差异明显，总体发展存在不平衡、不健全等诸多问题。因而针对区域发展不平衡的问题，提升我国政府绩效审计的总体水平，研究并讨论出一套行之有效的创新方案尤为重要。

四、政府绩效审计创新方案

根据前文对两地政府绩效审计发展情况的分析，总结了二者之间的差距及造成差距的原因。据此为B市乃至西北地区或与B市背景相似的地方政府提供政府绩效审计的创新途径或参考，并且为各地政府绩效审计创新发展提供理论上的借鉴，从而使地方审计机关以更专业的绩效审计水平为地方政府决策提供建议，参与管理当地政府的公共事务，改善政府服务质量、提升政府管理绩效。

（一）构建多元化主体的政府绩效审计体系。要提高政府绩效审计水平，必须建立一套完善健全的“以政府审计机关主导，社会审计为辅”的审计体系，加大政府绩效审计监管力度，优化管理职能。一方面积极吸收外部审计主体参与政府绩效审计，建立内外结合的审计主体结构；另一方面要广泛的吸纳行业专家团队进行合作，不断加强审计队伍建设，对相关可利用的社会资源进行优化重组，加强组织建设提高审计人员素质，针对不同的审计情形，具体问题具体分析，设立专门的组织机构，推进具体的审计工作，最大限度地利用资源，降低审计成本、提高审计效率。在不断改善审计体系，优化多元主体的过程中，发现问题，改善服务质量。

（二）发挥人民的社会监督作用。我国是社会主义国家，其本质是人民当家作主，社会各项工作的进行都要经过人民的检验，政府绩效审计工作也是如此。随着市场经济的发展，政府绩效审计对国家经济管理与发展有突出的意义，而人民群众恰恰是反馈政府工作情况的主人公。群众监督是最广泛、最直接、最有效的监督，只有为人民开拓发表意见的渠道，广泛听取群众诉求，才能集思广益，提升政府审计乃至管理水平。

（三）拓展政府绩效审计的内容。首先，目前我国政府审计仍然以传统的财务审计和合规性审计为主。虽然部分类似A市的发达城市已经逐渐拓展，但国内总体政府绩效审计内容仍然比较局限，与国际上一些发达国家存在较大差距。在审计实务工作中，我国绩效审计必须根据中国的实际国情，具体问题具体分析，在财务审计与合规性审计的基础上，加强对整个业务活动的经济性、效率性和效果性的关注。其次，必须更加注重政府绩效审计的过程和结果，增加对主要公共部门如行政单位和事业单位资金收支的绩效审计。

（四）完善政府绩效审计的制度。西方国家多年来政府绩效审计发展建设的实践证明，完善和规范政府绩效审计制度是确保绩效审计质量的重中之重。只有建立健全相关的制度与法律规范，才能为我国政府绩效审计发展提供一个良好的政治环境，同时为各部门审计人员提供一份有益的指导。第一，立法上必须要完善相关法律法规，从根本上形成系统全面的绩效审计法律体系，规定审计机关的独立性，减轻政府绩效审计工作的后顾之忧。第二，加大法律法规宣传力度，在向全社会传播政府绩效审计观念的同时，提高被审计单位对绩效审计工作的认识，促进其配合审计机关工作，从而发挥绩效审计的作用，提升政府或有关各个部门各项资金使用的效益。第三，积极建立有中国特色的审计监督体制，切实保证相关法律法规落实到位。

（五）创新政府绩效审计的方法。为了应对政府绩效审计的新变化和新要求，必须不断创新审计方法。第一，要建立大数据审计平台，实现持续绩效审计。以大数据平台为依托，着重开发大数据技术对信息的筛选功能，与审计人员的职业判断相互补充，使审计的覆盖面更广，提高审计数据的使用效率和审计结果的客观性。第二，建立绩效审计考评网络，实时记录政府绩效审计的发展情况，并阶段性的与被审计单位进行对接，监督有关部门是否正确决策并有效地履行职责，才能充分发挥财政对国民经济和社会发展的促进作用。

五、结论

研究基于区域发展的政府绩效审计创新路径，在我国政府绩效审计制度发展过程中有着至关重要的作用。这是一个长期发展的过程，其中面临着诸多困难与挑战。尤其对于地广物博，各区域自然经济政治环境都差异明显的中国，要探索出一条适用于全社会的创新路径，更是难上加难。因而，各级政府审计机关必须与时俱进，学习其他国家或地区的有益经验，不断创新方式方法，使其与自身情况相适应，以更专业的姿态审计地方政府各项公共事务，实现有效的审计监督，进一步改善政府服务质量和管理质量，进而推动全中国政府绩效审计制度的实践发展。