易地扶贫搬迁国际经验借鉴

□文/李璞颖

（贵州商学院会计学院 贵州·贵阳）

［提要］易地搬迁政策对深度贫困地区脱贫攻坚意义重大。易地扶贫搬迁是中国多年扶贫开发的重要途径之一。国外与之相似的是生态移民。本文以苏丹达尔富尔北部地区生态移民为案例，结合中国实际，提出易地扶贫搬迁后续的多元化发展策略。

一、引言

对于居住在自然条件极差、经济收入特别低且难以保障日常生活的贫困人口，我国倾向于利用易地搬迁的方法帮助上述贫困人群彻底摆脱贫困并逐步发展。在精准扶贫战略规划中，易地搬迁是比较常用且简单有效的方法。中国易地扶贫搬迁主要指的是将居住在自然灾害频发、生产生活条件非常差的某区域贫困人群集中转移至自然环境良好且有助于开展生产生活的地区，从源头上消除抑制他们正常生产生活的不利因素，促其尽快摆脱贫困并实现自主发展。贫困常常与脆弱的生态环境共生，艰苦的自然条件，令本来生产生活条件就比较差的贫困人口雪上加霜，同时也加大了扶贫难度，无论是采取何种措施，也无法摆脱自然条件的束缚与影响，很容易再次陷入贫困之境。以生态贫困地区为重点，易地扶贫搬迁是我国为彻底消除生态贫困问题而采取的有效手段，可以同时达到减轻贫困、合理开发土地资源以及改善生态系统等多重目的，是中国特色的政府主导型扶贫开发模式。

在西方，“生态移民”和我国“易地扶贫搬迁”的内涵紧密联系、相辅相成又有本质区别。外国生态移民研究历程可大体分为两个阶段：最初是环境移民，后来是生态移民。国外生态移民搬迁与中国易地扶贫搬迁在组织形式、建设内容和实施目标上具有一致性。对外国生态移民的基本经验进行总结，对中国易地扶贫搬迁的后续发展具有启迪和借鉴作用。

本文通过对国外生态移民研究的文献梳理和国外生态移民案例分析，旨在为国内学术界提供易地扶贫搬迁后续发展的国际化研究视野，以供参考和借鉴。

二、国内外生态移民研究

国外最早将生态移民称为“环境难民”或“生态难民”，并且逐渐成为研究热点。Essam El-Hinnawi（1985）在进行全面深入地研究之后表示，环境难民主要指的是因生活或者居住的环境受到严重破坏，当地民众的生活水平大幅降低或者基本生活已无法得到有效保障，因此人们不得不选择迁移，迁移可能是短暂的，也可能是永久的。Norman Myers（1997）认为，环境难民主要指的是由于自然灾害频发、当地经济发展水平过低等而导致基本生活无法获得有效保障的人。Richard Black（2001）同时指出环境因素只是造成环境难民的一个原因，不一定是主要原因，环境难民是应对环境问题的一个策略和行动。

为避免“环境难民”和“公约难民”相混淆，2007年，联合国难民署提出了环境迁移人的概念，并且对其内涵进行了清晰合理地界定，即指的是受生活环境恶化、生态系统受到破坏等相关因素的影响，人们的生产、生活等难以有效开展而只能迁移至其他地方的人。联合国难民署指出，为避免与其他类型的难民产生混淆，在定义中明确表示，此类移民的最终移居地仍在其本国范围内，不会移居到其他国家，而造成这种移居行为发生的原因并不包括迫害、武装冲突和侵犯人权行为。随后，Ashok Swain（1996）提出了“环境移民”这个词。国际移民组织（IOM，2007）界定环境移民为由于居住环境改变并对其生产、生活等造成严重影响，无奈之下离开当前居住区域，前往其他地区谋求生活与发展的人口，基于迁移范围的不同，可大体分为两种：一种是国内迁移，另一种则是国际迁移。Renaud（2007）在借鉴前人研究成果的基础上，通过深入细致地分析，将环境移民科学合理地划分为三类：一是环境紧急性移民；二是环境诱发移民；三是环境被迫移民。

随后，有学者在进行广泛深入地调查分析后提出了“生态移民”这一术语，它主要指的是受环境、经济等多种不同因素协同影响而引起的人口迁移。从广义上说，生态移民主要指的是受环境、经济等多种不同因素协同影响而引起的人口迁移；在狭义上，生态移民主要指的是为恢复和改善某地区生态环境而组织和开展的移民活动。为给生态移民贴上合法的标签，许多国家和地区的生态移民工程都采取了将生态保护与扶贫开发相结合的模式，并且表示生态保护和扶贫工程之间不会产生冲突。在组织生态移民活动时，不仅需要通过各种渠道和方法积极宣传保护生态环境的意义和急迫性，也需要积极采取合理手段消除贫困，推动区域经济发展、加强当地医疗卫生保健。生态移民政策通常会考虑提高当地民众的生活水平，促使其更快速、更合理地融入到与其先前生活存在明显差别的现代社会之中，并使他们脱贫致富。但在生态移民之后，部分移民受各种因素的影响面临着诸多难以有效解决的社会问题，严重者则直接陷入跌落谷底，不知所措。在贯彻和执行生态移民政策的过程中，项目建设者高估了生态移民的作用，想当然地认为它肯定能够在一定程度上消除社会冲突、妥善处理某些问题，实际并非如此，有些生态移民迁移至指定区域后，其生活品质并未如预期那般明显提升，甚至尚不如未迁移时的生活水平，也有一部分移民并未获得相应的补偿。一般而言，西方提及和研究的生态移民，往往指的是居住在偏远地区或者严重不发达地区的土著居民。他们经过世代的繁衍与发展，早已形成独特的文化体系、生活体系等，若擅自将其统一迁移至其他地区，势必会出现文化碰撞及冲突。生态迁移的过程不只是简单地放弃原来赖以为生的土地，同时也伴随着他们的生活方式和社会文化的变化。

三、我国生态移民和易地扶贫搬迁的逻辑衔接

关于“生态移民”这一术语，时至今日，国内学者尚未形成统一意见。生态移民的定义依据不同的地域特征、迁移类型、迁移原因和迁移目的来解释，其内涵、实质和重点各有不同。葛根高娃等（2003）在进行深入细致地研究后表示，生态移民主要指的是因生态系统受到破坏，使得当地居民的生存利益受到损害，由此造成当地居民被迫离开当前生活区域，迁移至其他地区并适应当地环境的经济行为。包智明（2006）在借鉴前人研究成果的基础上对生态移民的内涵进行了科学合理地论述，即指的是因生态系统受到严重破坏或者为恢复当地生态系统而规划并开展的迁移活动，继而使得当地居民集中迁移至其他地区，任何与生态系统相关的人口迁移均应被划归于生态移民范畴。刘学敏（2002）在进行广泛深入地调查分析后表示，生态移民主要指的是为恢复和保护生态系统并推动经济发展，将自然环境比较恶劣的人口居住区集中迁移至某个地区，构成一个新的村镇。新吉乐图（2011）表示，生态移民主要指的是为恢复和保护生态系统而组织并实施迁移活动的目标人群。闫秋源（2005）认为生态移民这是一个新的移民模式，是在国家政策的统一引领下，科学合理地开展生态移民工作，在政府的集中部署下，所有或者某些农牧民集中迁移至生态系统良好且有助于生产生活正常开展的地区，以期在恢复生态系统的同时，促进人类社会与生态环境和谐共存。黄桂华等（2010）在进行深入细致地研究后表示，生态移民主要指的是为避免某区域生态环境受到破坏或者为改善生态环境而规划并开展的人口迁移活动。2006年，我国下发了《易地扶贫搬迁“十一五”规划》，制定此规划的初衷在于将居住环境恶劣的贫困人群集中迁移至环境良好的地区，以期在彻底消除贫困的同时，促进生态系统得到恢复。因此，生态移民和易地扶贫搬迁是同根同源的。

四、生态移民国际案例及启示

国外有关生态移民问题的研究多集中在非洲和亚洲国家，涉及其他地区的研究较少。本文以苏丹达尔富尔北部地区的生态移民为例，分析国外生态移民的政策和实施情况，为我国易地扶贫搬迁后续多元化发展提供国际经验借鉴。

在1980年代初期，苏丹达尔富尔北部地区数年累月地遭受干旱天气的困扰，加之沙漠化程度不断加剧，造成当地生态环境严重恶化。1982～1984年期间，平均降雨量下降，当地农作物产量锐减甚至出现了绝产的情况。对于此问题，地方政府制定并实施了移民的方案。将干旱、少雨、沙漠化程度较高的达尔富尔北部农民集中迁移至降水量比较大的南部地区。有数据表明，1983～1985年之间，达尔富尔地区的总人口数量大约为130万，接近1/3的人（大约为50万人）来自于达尔富尔北部地区。在这些人中，按照就近安置的原则，15万人被集中规划于达尔富尔北部一带，30万人则迁移至南部地区，还有5万人则前往其他地区谋生和发展。在达尔富尔地区，当地政府主要采取两种移民安置方式：一是将移民集中转移至新建社区；二是将移民转移至发展了一定时间的农村社区，由此使其规模进一步扩展。在移民过程中，鉴于移民人数规模庞大，很多人都要谋求新的居住地区，当地政府在综合考虑各方面因素的基础上制定了一系列优先移民的标准，首先，迁移至达尔富尔北部地区的移民者优先；其次，最贫穷的移民者优先。为确保移民工作有条不紊地顺利开展，政府采取了如下措施：第一，为移民从迁移地区到安置地点提供专业规范、安全可靠的交通运输服务。第二，为移民家庭提供不少于两年的粮食，同时，移民需要为相关工程项目提供可靠的劳务协助。第三，保证简易安置房原材料供应及时且充足。第四，粮食种子、手工工具等均由政府无偿提供。政府需根据相关政策科学合理地划分农户的土地使用权，每户分配约16.8公顷土地。西部大草原发展公司积极履行社会责任，在安置区内大力应用农业机械设备，为当地农业快速高效发展做出了卓越贡献。在气候条件允许的情况下，尽量提高达尔富尔地区农业的多元化和丰富化，以防荒漠化现象再次上演。各安置点的家庭数量通常为50～100户，政府为所有家庭预留出了合适的空间，满足其基本的建屋、菜园等要求。不仅如此，各安置点均配备了学校、诊所、办公室、小型市场等。其中，基础设施建设并非一蹴而就的，而是分批次、有计划地推进的，优先考虑并保障移民基本生活需求。对苏丹达尔富尔北部地区的生态移民案例进行分析和总结，可以得到以下启示：

（一）发挥民间组织的作用。西部大草原发展公司积极履行社会责任，在安置区内大力应用农业机械设备，为当地农业快速高效发展做出了卓越贡献。近几年来，在移民安置工作中，更多民间组织加入到移民活动之中，它们可以直接深入基层，接触社会底层和社会最贫困阶层，了解群众最基本的要求，从而推动搬迁移民工程的发展。

（二）认真听取并充分考虑移民的心声与建议。在开展安置项目工程时，当地政府全面深入地了解移民的心声与建议，以保证他们的根本需求和利益得到有效保障。采取居民参与决策的形式，不仅能够增强移民参与家园建设的热情和能动性，也能够促进安置区建设工作高效高质地全面开展。另外，在开展安置项目工程时，一般以部落或民族为单位进行整体迁移，有助于规避不同群体间的矛盾，同时在短期内提高搬迁移民的社会适应能力。

（三）因地制宜推进后续产业稳步开展。当地政府高度重视发展农业，在移民安置区依旧大力发展先进成熟的农业，所有家庭都被分配了将近17公顷的土地，农户可结合实际情况自主决定土地用途，鼓励并引导农户在充分考虑当地土壤性质、气候条件、市场需求等各方面因素的基础上种植多种不同的作物。结合本地实际，规划适合移民安置的产业。

（四）加强生态环境建设。当移民地区保持传统农业体系的多样性时，苏丹限制了畜牧数量，避免了荒漠化。在苏丹达尔富尔地区，不仅资助移居的移民而且还对原移居地区的居民进行补偿，以帮助他们保护生态环境，同时避免社会服务质量下降。

（五）差异性管理方法。鉴于移民人数规模庞大，很多人都要谋求新的居住地区，当地政府在综合考虑各方面因素的基础上制定了一系列优先移民的标准，首先，迁移至达尔富尔北部地区的移民者优先，其次，最贫穷的移民者优先。由个案可见，国外重视“造血”式的生态移民。

五、易地扶贫搬迁后续多元发展策略

（一）加强完善的后续产业扶持制度。把后续产业作为易地扶贫搬迁的重要内容。确保搬迁居民有产业、有收入，实现易地扶贫搬迁“稳得住”，并且能够获取可观的经济收益。第一，根据当地实际情况科学合理地规划并发展特色农业，积极推进农业规模化经营。第二，把易地扶贫搬迁与特色小城镇建设结合起来，通过特色小城镇发展模式实现三产的有机融合。大力发展产业园区，为易地扶贫搬迁安置区建设提供政策优惠条件，鼓励产业园区企业优先吸纳易地扶贫搬迁安置人口。第三，全面整合并优化配置迁出区移民的土地权等农业资产，结合实际情况探寻符合移民的谋生策略，促其获得稳定收入。第四，引导和扶持有一定能力的移民自主创业。由于农民自身文化的局限，政府应进一步提升后续产业的科技支撑能力。需根据当地各个行业的发展情况，创建相应的技术指导团队，在加大宣传教育的同时，通过现场指导、统一办公等多种不同的手段，为搬迁农户提供技术指导。引导移民掌握一种或多种技术，增强安置农户的就业能力。

（二）强化搬迁移民的“造血功能”。贫困人群貌似主要存在着物质不丰富、经济收益过低等问题，其实，从内部发展的角度看，他们最根本的问题是无法通过有效的渠道或者途径获取社会资源，难以获得促进自身发展的空间。而易地扶贫搬迁，则需要培养搬迁移民的“造血功能”，提升其发展能力。应采取合理手段培养并增强移民的发展意识，在易地扶贫搬迁安置区不断加强对搬迁移民群体的教育培训和产业发展培训，使其具备先进的发展理念和本土智慧、传统文化，形成易地扶贫搬迁安置区发展的核心价值观。

（三）激活社会资本。需要将金融部门引进易地扶贫搬迁安置点，完善贷款政策，放宽贷款条件，对住房购置、创业就业、产业发展等给予扶持。引导更多公司及组织自愿积极地加入到易地扶贫搬迁工程建设之中，为其提供减税、免税等一系列利好政策，鼓励产业园区发展，把产业园区作为易地扶贫搬迁工程的主体，促进三产融合发展。丰富特色产业的融资渠道，譬如就地创业等，全面整合并优化分配稀缺宝贵的自然资源，以期在改善生态系统质量的同时促进移民获取更多的经济收益，扩大移民资金来源。

（四）建立搬迁移民社会网络。在易地扶贫搬迁过程中，要注重培育安置点社区内的自治组织，通过建立自治组织网络，鼓励更多移民加入到搬迁项目建设之中，重视发挥自身监督权，引导贫困村民自觉地管理社区公共事务。本土化社会网络的形成，加强了移民自身的组织自治和自我发展能力。

（五）强化生态环境的综合治理。“绿水青山就是金山银山”，应制定迁出地生态环境治理规划，加大生态修复工程的投资力度，鼓励搬迁移民把自己的土地用于生态建设，确保搬迁移民获得稳定的经济补贴和生态补偿等经济利益。结合当地实际情况，科学合理地开展水土流失治理、耕地保护等相关项目，逐步恢复生态系统功能，促进区域可持续发展。

六、总结

本文对国外生态移民的概念进行梳理，并对生态移民案例进行分析，以期对我国易地扶贫搬迁的后续多元化发展提供建议。生态移民从根本上来讲是人类与生态环境的和谐共存，它涉及到人们的经济利益、社会利益。与国外生态移民相似，我国开展易地扶贫搬迁活动的根本目的是在彻底解决贫困问题的同时，推动经济稳步持续发展，改善并恢复生态系统，将居住环境恶劣或者生态系统受到严重破坏的地区人口集中迁移至其他区域，促进人类、社会、自然之间友好共存、协同发展。从国外的案例来看，生态移民能否实现预期目标主要取决于能否保障移民的基本生活并找到一份稳定持久的工作。实施易地扶贫搬迁，不仅要考虑搬迁移民的经济补偿，而且要考虑搬迁移民的接受能力、文化融合、产业支撑、生态环境、社会网络等方面。