公共卫生突发事件下乡村治理创新思考

□文/王依莲 胡入文

（嘉兴学院南湖学院 浙江·嘉兴）

［提要］ 突如其来的新冠肺炎疫情给我国乡村治理带来严峻的考验，虽然人们在积极应对疫情的过程中取得一定效果，但也暴露出一些问题，而这些问题很可能会影响乡村治理的后续发展。因此，在公共卫生突发事件影响下，如何治理好乡村、该怎么治理乡村成为必然面对的一大的难题。本文从乡村治理的难点入手，逐步剖析疫情期间乡村治理问题，全面解读，让社会与乡村建立联系，从社会治理中取之精华，加以提升和改良，得以运用于乡村治理。

一、引言

自党的十九大报告明确提出要实施乡村振兴战略以来，农村加强了在基层基础建设方面的工作，积极建立“三治融合”的乡村治理体系。所谓“三治”，即自治、德治、法治。所谓“融合”，即以法治保障自治，以德治支撑自治，在自治中体现法治，用德治促进法治。而建立健全的“三治融合”乡村治理体系并不仅仅依靠党的领导和政府的工作，还需要群众的积极参与。此次疫情的发生，也让许多乡村治理中所存在的问题浮出了水面，本文基于公共卫生突发事件而对这些问题进行了研究和思考，并提出创新性的方案。

二、疫情期间乡村治理调研情况分析

（一）产品滞销，经济收入不稳定。这次突如其来的疫情对我国的经济产生了极大的影响，其中农村居民受影响的程度尤甚，特别是那些发展旅游业和休闲农业的乡村。交通封锁措施有效地控制了疫情的扩散，同时也对各地区间的贸易往来产生了影响。在一些乡村地区，由于缺少了市场的需求，各种独具特色的蔬菜、水果等农产品运销不出，甚至滞销，加上冷冻保鲜设备的不足，农产品变质严重，造成经济损失。发展旅游业的乡村由于客流量的减少而按下了停摆键。农业经营性的收入本身就与耕作周期相关，而疫情防控正是导致许多农产品滞销和人流量减少的原因，这也反映了农村居民收入的不稳定性和脆弱性。

（二）组织散乱，疫情防控不统一。在调研过程中可以看到，不同地区的省市对疫情防控都非常重视，先后启动重大事件一级响应，构建应急响应系统，但防控措施落实到各个村就有了差异性，可以说防疫方式花样别出。总体来说，农村基础组织在重要关头严格依据国家的指示进行管控，禁止村聚集，对外来人员进行登记和体温测量，对从武汉回来的村民进行14天隔离检查，但是在落实到细节方面，则略有松散，组织也比较散乱。乡村内部管辖范围小，人情味浓，来往人多是熟人，长时间下就会放松警惕。尤其在疫情大头过去后，乡村往往会“疲于应付”，未能按照政府的要求认真宣传预防疫情的知识，而村民们往往会由于虚假、不准确的消息而忽视疫情防控，甚至通过微信群、朋友圈等多方多方平台跟风传播。在这期间，造谣等违法行为也有发生，这些现象影响了疫情防控工作的落实，也阻碍了乡村治理的步伐。

（三）物资有限，医疗设备不完备。疫情的控制受到医疗水平的影响，不同地区的乡镇医院所拥有的物资供应是否充足是疫情期间人们所关注的问题。在面对新冠疫情这样的突发事件时，有些物资很难互相流通，导致各地区之间医院的医疗物资不平衡，很多乡村的医疗机构不仅医疗设备简略，药品稀缺，甚至缺乏优秀的医护人员。由于物资的稀缺，也造成了一些混乱的社会现象：比如当某药品被曝稀缺时，尽管没用，但人们往往会抱着“以备不时之需”的心态进行抢购；又或者人们往往会在抢不到一些急需用品的时候，选择听信网络平台的一些所谓“医生”的推广，跟风购买无需的产品，而不是去医院就诊。

三、疫情期间乡村治理问题背后原因

以上这些都不难看出乡村治理存在问题，我们对这些问题进行了分析，认为出现这些现象的原因有以下几个方面：

（一）村民自治存在问题。村民自治，顾名思义就是指广大农民群众直接自主行使民主权利，自主地参与到管理社会的服务中来。在访谈中我们发现，许多村庄存在“空心化”的问题，乡村成员多为老人、幼童及妇女。村里的年轻人纷纷前往城市求学，学成后大多又选择留在城市工作，加之农村土地流转规模扩大，村里青壮年外出务工，使得乡村人员极剧减少，这也间接导致多数村民自治组织缺乏组织管理建设，组织管理水平较低，凝聚性不强。而且能够以书面形式存档的组织管理章程很少或空缺，或者现存的相关管理条例或章程并非源于组织内部建设的结果，而是村民自治组织与公共或相关部门以及其他社会组织或社会力量发生的委托代理关系而产生的文件资料。首先，内生性的组织管理建设的匮乏，容易诱发组织架构涣散，组织凝聚力降低等问题，从而影响组织治理效能的发挥。其次，乡村治理中村民自治组织业务的流程不规范。混乱失范的组织运行现状导致组织经常面临治理低效，人力、财力紧张以及时间成本耗费较多的困难境地，严重制约了组织治理效能的进一步提升。由于缺乏较为完善健全的组织运行流程设计，组织中具体负责治理事务的“执行人”常常只能根据个人意志开展组织业务。

（二）缺乏法治的指导和管控。首先，我国《村委会组织法》规定，乡镇与村是指导与被指导的关系，村委会在乡政府的指导下开展自治工作。但在实际工作中，为实施相关规章政策，乡镇政府往往会采取“大包干”的形式直接指挥村级工作，乡村的主动性和积极性也难以得到发挥。其次，各基层组织之间常常无法明确分工安排，默契配合，这也导致在面对问题时，各部门常常会相互推搡，推卸责任，相关的治理工作也无法得到落实，严重阻碍乡村的整体发展。其实是因为缺乏了法律的指导和管控。

在此次实地调研过程中，我们以问卷调查的形式询问当地的居民，发现村里关于法治宣传的活动并不多，村民们对村规也没有很大的了解。即使有些村民通过网络、电视了解一些法律知识，但了解也没有很深刻，更别说去选择去宣传法治建设。

就以大山村为例，我们发现村规中的有些内容千篇一律，缺乏针对性。在现实生活中，大到社会治安管理、地方道路维护、生态环境保护，小到分家立户、老人赡养、夫妻关系、邻里纠纷等容易引发矛盾的问题时常发生，大不相同，所以在针对这些作出的村规民约都需要增强约定的系统性、针对性和操作性。

同时，我们也发现大山村的村规民约更新很不及时，它们最后一次更新时间还是2014年，这对于发展迅速的现代社会来说是万万不可的，而且村民也将无法及时地了解大山村的村规，这对于村里的法治建设是十分不利的，久而久之，在面临像新冠肺炎疫情这样突发事件的时候，大家就会盲目地跟从听信谣言，也有的人乘此机会钻法律的漏洞，造成难以管控的场面。而组织内部由于没有统一的条约和管理，造成秩序混乱，事倍功半的治理效果。

（三）基础的医疗卫生常识普及不到位。乡村中的医疗环境比较混乱，很多群众由于着急看病受到各种条件上的限制，不仅受到欺骗，导致钱财的损失和疾病的拖延，而且往往还难以解决。很多村民文化程度不高，对医学上的一些知识缺少了解，就算有所了解也是一知半解的状态，甚至有不少误解。虽然网络的普及能够使网民自主学习这些基础知识，但是不少网民宁愿根据网上片面的信息进行自我诊断，对号入座，从而造成不必要的紧张和焦虑。乡村村民文化程度不高，网络上的信息又真假难辨，医疗知识又相对难懂，这些都是基础医疗知识普及不到位的具体原因。

四、公共卫生事件背景下乡村治理创新思考

针对以上这些问题，我们也进行了进一步的思考，分别有以下几点：

（一）加大政府对乡村产业的帮扶力度。我们要积极发展提升乡村特色产业发展水平，积极地将特色产业技术成果转化为运用，强化产业对乡村发展的持续带动能力。对于一些受疫情影响严重的农产品企业，可以适当地给予补助，放宽借贷款的条件。除此之外，政府可以通过有力的引导，开拓并创新农产品的营销模式，并通过云经济，拓展一条农产品网红产业销售链，帮助村民售出滞销产品，提高农业效益，促进农民增收。同时，可以调整一些农产品的栽培方式，适当延长蔬果的成熟期，避免因滞销而导致蔬果毁坏。

（二）建立多元化的自治组织。乡村自治组织的建立需要依靠社会的引导，自发地形成，但是由于大多数村民的文化水平不高，对相关政策和条例的理解并不深刻，这时候就需要知识分子的介入。知识分子将那些深奥的规章条例解释给村民，两者相互讨论，相互合作，这样的乡村自治组织将会发挥其积极主动性，自觉地参与乡村事务的处理。特别是在发生突发公共卫生事件时，有了他们的帮助，会比直接由政府强制要求村民执行更容易让人接受。

村规民约的执行要重视发挥村民委员会、村规民约执约小组等这些乡村自治组织的作用。这样有利于村民参与进来，让乡村治理变成全民行动，实现村民自治，实现村民自我管理、自我教育、自我服务，推动我国的乡村治理。

要完善乡村治理的监督机制，多元化的乡村自治组织的建立虽然不依靠政府，但也不会脱离政府，政府将会对其予以经济支持，为规避金钱所带来的腐朽，就需要完善的监督机制。除此之外，完善的监督机制还有利于监督村内事务的处理，减少形式主义的现象。

（三）加强基层组织建设。乡村应规范设置各基层组织，职责分工明确，确保组织标准化、规范化，并且进行适当的改革，提高村党组织在基层领导中的核心地位，健全村党组织领导下的议事决策、民主评议、村务公开、监督管理等机制，这样才能更好地为村民办实事，提高乡村治理的能力，推动乡村治理的进程。

（四）完善公共卫生应急体系。在疫情这种特殊期间，医院承担着巨大的社会责任，肩负着党和人民的重托，因此各医院要严格遵守上级部门指示。除此之外，在重大公共卫生事件发生时，各医院还要进一步地强化医疗机构的责任意识，严厉打击那些失职、渎职的行为。但在强化责任的同时，也要努力提高医院的软硬件设施水平。建立一套完善的应急体系，完善的应急制度，从多方面出发考虑会发生的事项，并制定相对应的策略，建立完善的社会保障体系，确保发生突发公共卫生事件时，民众能及时准确地了解相关信息，避免突发事件发生时的应对不及时。

（五）线上线下模式，增加卫生安全意识。在公共卫生事件发生时，公开透明的卫生信息能起到安定民心的作用。在此次疫情中，我国实时公布了疫情的相关信息，全国人民能够通过互联网及时地了解感染和治愈的情况，这在很大程度上缓解了广大人民群众的不安。

对村民进行知识教育，增强村民对公共卫生安全的意识，也可以通过搭建互联网平台宣传，但落实到每家每户，根据不同地区地方特点，进行针对化宣传，而且需要专业人员进行监测和线下科普，对百姓的问题进行解答，让乡村公共卫生的治理变成全民行动。乡村居民在乡村公共卫生的治理中起着尤为重要的作用，如果每个乡村居民都能行动起来，大大有利于我国公共卫生突发事件下的乡村治理。

（六）建立“三治融合”的治理体系。“三治融合”，即以乡村矛盾与问题为切入点，从自治、法治、德治三治出发，通过“寓情于法、寓法于情、情法合用”，从根源解决矛盾，防止问题反复发生，最终实现乡村和谐，服务乡村振兴。建立“三治融合”体系，就是要建立一个以实现村民自我管理、自我教育、自我服务为最终目标的自治体系，并在此基础上宣扬法治和传统美德，用法律来约束自治和道德准则，并以道德约束支持自治和法治。

在面对突发公共卫生事件时的乡村治理也应当依法执行，明确各部门的责任，加强对其履责情况的监督，对于失职及违法行为依法追求其法律责任，特别是要加强卫生执法监督中的多头执法、重复执法、有权无责的问题，以此来提高自身的管理水平。对于一些不按要求行事的机构，要适当予以处罚。

五、结语

乡村治理是社会治理中最薄弱的环节，需要全社会的共同努力，此次疫情就是对乡村治理能力的一次巨大考验，这既是一次挑战，也是一次给机遇。我们应当继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中全会精神和区委十五届三次会议精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持发展新时代“枫桥经验”，创新基层社会治理，按照“巩固成果、扩大覆盖、完善提高”的要求，发挥好自治基础作用、法治保障作用、德治引领作用，推进“三治融合”体系的建设，巩固乡村基础，让乡村可以与社会发展更好地融合。