农村基层公共事务积分制管理创新研究

□文/颜家华 游高端

（中南林业科技大学涉外学院 湖南·长沙）

［提要］ 乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的重要基础。本文围绕“积分制管理”展开研究，以内涵和必要性为基础，进一步分析农村各地积分制管理基本实践特点和普遍性问题，通过研究油溪桥村在积分制管理方面的经验做法，并提出农村基层公共事务积分制管理对策建议，以助推新时代乡村基层治理振兴。

引言

进入21世纪以来，我国广大的农村地区在城镇化快速推进，城乡差距日益扩大的形势下面临着非常严峻的农村公共事务治理挑战。中国许多农村地区相继出现了“发展悖论”现象：农村经济增长率提升、农民收入增加、农业生产增收、硬件设施不断改善的同时，村容环境脏乱差、农田水利荒废、人文环境劣化、自然生态环境恶化等现实问题呈现出农村公共事务普遍衰败的景象。我国农村基层事务治理危机的实质，是在改革开放之后农村社会结构深刻转型及农村经济体制急剧变迁背景下，公共事务治理从“集体化”转向“个体化”，导致中国农村集体行动能力全面衰落，造成农村基层公共事务无人组织、少人参与、资源无效的治理困局。面对严峻紧迫的农村基层公共事务治理问题，本文以作为全国乡村治理典型案例的油溪桥村村级事务积分制管理为研究对象，探究和总结油溪桥村在破解乡村公共事务治理难题方面的实践创新经验，为推动我国农村基层治理能力与治理体系现代化提供有益指导。

一、积分制管理的内涵

积分制管理是湖北群艺集团董事长李荣2003年独创的一种全新的绩效管理方法，以积分为虚拟激励工具，又是一种具有很强实操性、易落地的高级管理工具。积分制管理是在“人本化”思想指导下的一种管理科学学说或者管理理论体系，其中包含着诸如管理学、心理学、社会学、经济学等直接相关学科思想理论成分和其他边缘学科的重要内涵。

在形式上，积分制管理以“分”为激励手段，通过10个阿拉伯数字的排列、组合来表达人的内在需求和外在行为，在“奖分”与“扣分”过程中满足人的物质需要和精神需要，从而完成人“向善向美”与组织目标达成的过程。

简而言之，积分制管理是通过以奖分和扣分的积分形式对员工的个人能力、行为和业绩等综合表现进行全方位量化考核，并用软件记录和永久性使用，按名次高低与各种福利待遇和资源机会挂钩的一种新型管理体系。其核心特征是将员工与企业进行紧密的利益捆绑，全面有效调动人的主动能动性、积极性与创造性。

二、农村基层公共事务推行积分制管理的可行性

农村公共事务中推行积分制管理是指以积分考核管理为主要形式，提供登记、审核、公示、讲评、奖惩等各个环节，使得村里大小事务都能通过积分制得到有效处理、生动体现，村民根据积分多少参与集体收入分红，从而有效地组织引导村民参与村庄建设、产业培育、文明创建等事务的一套激励约束管理机制。

（一）从村民角度来看，积分制管理符合村民朴素的公平价值观。传统乡土社会较为稳定与封闭，人际关系交往和付出、乡村公平与正义在长期动态循环中得到平衡。但随着城镇化的快速推进，乡土社会的自然稳定性逐渐被打破，传统习俗与规范的约束力下降，个人利益主义盛行、公共事务意识淡薄、劳与得不匹配等观念意识形成乡村振兴中的群众阻力，有了积分制就可以用更为明确的事实依据和评价标准，有利于凝聚共识，形成乡村振兴合力。

（二）从农村角度来看，农村的熟人社会与半熟人社会的人情社会环境适合积分制管理实践应用。农民群众个人和集体的外在行为大部分都具有可视化特征，行为表现的差异对于村内外农民的日常生活有着重要影响约束。积分制通过各项量化指标内容以建立低成本的集体监督整改机制，引导村民群众主动维护个人与家庭良好社会形象，形成集体性乡村振兴推力。

（三）从村干部角度来看，积分制管理能解决乡村治理工作“没人听、没抓手、没依据”的难题。当前许多村庄存在村组干部老龄化、青壮年劳动力外流、后备干部人才缺乏的情况，再加上很多村庄的集体经济较为薄弱，导致村干部的群众认可度与满意度较低，加重村干部推进乡村振兴的现实压力。积分制把复杂多变的村级事务标准化、具象化，村民个人与集体形成了紧密和谐的利益联结关系，切实提升村干部开展乡村振兴工作的治理效力。

三、全国农村推行积分制管理实践特点及存在的问题

目前，我国各地很多乡村都在大力推行积分制管理，如江苏省现有8个县在全县推进乡村治理积分制，103个乡镇和159个村实施积分制管理。山东省济南市全域推进“积分+扶贫”模式，覆盖1，006个贫困村。宁夏固原市2019年出台了专门的指导意见，在全市5个县（区）62个乡镇的180个行政村推广乡村文明积分卡制度。广西乡村振兴领导小组下发通知，在全区推行积分制。湖南省花垣县、永兴县、泸溪县、蓝山县、凤凰县、湘潭县等地区积极推行党员积分管理，以强化基层党建来推进脱贫攻坚与乡村振兴建设。

（一）全国各地农村推行积分制管理基本实践特点

1、在积分名称上有“爱心超市、道德银行、积分银行、积分储蓄站、积分卡”等多种群众喜闻乐见的实践形式。

2、在实施主体上主要分为基层党组织、党员干部、普通村民群众等三个方面，通过分级积分量化行为表现指标来评判和处理基层党组织、党员干部、普通村民群众存在的各类现实问题与风险隐患。

3、在积分制实施内容上主要涉及基层党员干部作风、产业发展、人居环境整治、基础设施建设、生态环保、村风民风、扶贫济困等方面，将村内各方面难以解决的无形问题以积分形式变成有形问题，通过积分与村内人民群众切身相关的精神物质奖励与行为约束相挂钩的方式来减少农村社会治理矛盾与冲突发生率。

（二）全国各地农村推行积分制管理存在的基本问题

1、乡村地区的基层管理者和村民群众对于积分制管理普遍存在认知度较低的问题。我国不发达的乡村地区由于人口文化素质水平较低，思想观念的滞后性以及农村社会环境的封闭性，基层管理者和村民群众没有通过一些信息渠道和喜闻乐见的传播媒介来获取积分制管理方面的知识理论和各地实践经验，导致欠发达的乡村地区基层管理者和村民群众对于积分制管理的基本内容和操作流程等方面认知缺失。

2、一些地方党政领导对于积分制管理的思想重视度不够，积分制管理的推进工作执行较少，形式主义严重。在湖南的娄底市、衡南县、湘潭县等市县地区都出台了关于推行了类似党员积分制管理等不同方面的积分制管理办法，由于各级党委政府未能对积分制管理引起足够重视和存在认知不足，积分制管理的推行基本上是在少数几个地区做政绩工程，而没有在乡村地区全面落到实处和发挥治理作用。

3、许多地方对于乡村积分制管理盲目照搬、违背实际，强制命令推行。随着积分制管理的乡村治理效果显化性增强，以及相关经验做法的快速传播，在湖南省娄底市许多地方党委政府在没有充分了解地方实际的公共事务治理问题和民众意愿诉求的情况下直接采取一刀切的行政命令方式照搬其他典型积分制实践做法来推行积分制管理，导致了积分制成为空白化的治理工具和手段，未能减少农村基层地区发展建设的治理阻力。

4、一些农村地区对于积分制管理缺乏系统长远谋划和坚强有效的组织领导。在我国很多农村基层管理者由于自身对积分制的认识掌握程度和战略分析研究能力、统筹规划能力较低，导致积分制管理缺乏科学合理的全面谋划，出现积分制管理的短期主义现象。同时，由于村级组织涣散、基层党组织的战斗力弱、村干部班子稳定性差等基层治理的普遍问题长期存在，导致许多乡村地区在没有强有力的组织领导情况下不能有效推动执行县乡两级的积分制管理方案举措落地生效。

四、油溪桥村公共事务积分制管理经验启示

湖南省娄底市新化县油溪桥村地处石灰岩干旱地区，人多地少，人均耕地不足半亩，是一个典型的没有资源、区位、基础优势的“三无”村庄。在2007年以前，油溪桥村民风剽悍、不良习气盛行，村集体当时负债4.5万元，村民人均收入不足800元，还是一个省级深度贫困村。2007年新当选的党支部书记彭育晚同志团结带领村民在十余年的实践创新中，探索推行村级事务积分制考评管理模式，让油溪桥村实现了不等不靠、自主脱贫，先后蜕变成为全国乡村振兴十大示范村、全国文明村、3A级景区村。2019年6月中央农办、农业农村部发布了首批全国乡村治理典型案例，其中包括油溪桥村的积分制管理模式。笔者经过长达半年的实地调研和走访村民，收集了大量的信息资料，将对油溪桥村的积分制管理推行的现实情况和经验做法进行系统性分析阐述。

（一）在实地调研中了解到有98%的村民群众认为村两委推出积分制管理是及时合理的，对于积分制管理推行的支持满意度达到95%。油溪桥村针对发展建设需要和管理建设中出现的基层组织作用不强，村民参与村庄公共事务积极性不高，村庄各类资源得不到有效整合等突出问题，在第七次村规民约修订和户主文明档案袋管理的基础上因地制宜及时制定推出村级事务积分制考评管理实施方案，同时油溪桥村通过村民代表大会、村民大会、村务宣传栏、新媒体社交传播平台积极宣传讲解积分制管理的综合优势，村民群众得以逐步认同与支持拥护，积分制管理相关举措的推行适应了该村缺乏治理举措和发展模式的实际需求。

（二）通过实地调研我们了解到有93%的村民认为积分制涉及到生活工作的方方面面。油溪桥村在积分制内容方面实现治理主体和村级公共事务全覆盖，油溪桥村以积分制管理运行细则为基础，对于村组定岗干部、党员、群众户主等三个层级的行为人都制定出全面详细的积分制管理实施方案和细则，切实推动积分制管理长期落地见效。油溪桥村以动态更新的村规民约为基础，对村民、党员、干部参与村里组织的各项活动与建设、占用资源情况、村级各项事务、违法违规行为、执行《村规民约》、文明乡风创建等情况进行积分动态管理全覆盖，确保积分制管理发挥出全方位、可持续的基层公共事务治理效能。

（三）在对部分村干部和党员的访谈调研中了解到，油溪桥村成立由乡镇领导担任顾问的积分制起草和领导两个小组，实行严格职责分工，在积分制的筹划、全村各院落户主、党员、干部积分的审核认定以及考评等各个环节充分发挥党组织的坚强组织领导作用。同时，在“积分制”的推行上，以身作则带好头，切实以“一班人”带动“全村人”。油溪桥村通过党员和村组干部签订积分制管理实施责任状、征求意见回执册、积分相关专题会议与记录归档、农户积分卡、积分公示栏等操作方式来强化积分制管理举措的高效执行，确保积分制管理不走形式和不变样。

（四）实地调研数据显示有98%的村民认为积分制管理推行前后对于村内的自然人文环境的良性变化影响非常明显。油溪桥村在推行积分制管理的过程中坚持民意导向，通过策由民商、策由民定、策由民决的积分制三步制定法，维护好村民群众当家作主的主人翁地位。积分管理将村民践行村规民约的情况与参与村级发展分红等切身利益挂钩，使得村民紧紧围绕“勤俭节约、文明创建”两个方面持续改善乡风文明现状，积累原始建设资金，实现村民自管自治目标。以积分制为基础，广泛开展多样化荣誉评选活动，激活社会荣誉价值；以积分制为媒介来引导村民树立坚持节约就是文明乡风、就是生产力的治理理念，积极培育符合社会核心价值观的良好社会风尚，初步形成了德治、法治、自治融合的治理新格局，助推油溪桥村稳步实现文化振兴。

（五）通过调研我们了解到，积分制管理推行之后98%的村民家庭经济收入逐步得到提高。油溪桥以积分制管理为基础把整村作为企业来经营，持续扩大集体经济效益，为积分制管理的长期发展提供经济支撑。村民通过劳动力入股、山林农田等土地资源入股、资金入股的形式实现村民变股民，积分变股份，资源变资产。同时，油溪桥村推行义务工，并与积分挂钩，节省了大量的人力成本。积分制管理切实推动“村”与“民”共商、共建、共享、共富，激发了村民内在生产力和劳动建设积极性，以此大力发展产业经济，助推乡村产业振兴。

（六）在实地访谈中，有95%的村民认为油溪桥精神对于推行积分制管理发挥着至关重要的作用。油溪桥在积分制管理推进过程中积极坚持发扬优秀民族精神，形成积分制管理的内在发展动能。油溪桥村一是发扬“用锄头开路、用锤子凿水、用担土栽树”的“自力更生、艰苦奋斗”精神，为长期推行积分制管理奠定了精神基础。二是树牢改革创新、攻坚克难的意识，积分制管理是油溪桥村突破常规和大胆创新后的实践探索成果。三是坚定脚踏实地、循序渐进的定力，不好高骛远、不急于求成，坚持以求真务实的治理态度和科学谋划的治理思路推动油溪桥村积分制管理行稳致远。

五、农村基层公共事务积分制管理建议

（一）加强积分制管理宣传与引导，切实提升村民对于积分制管理的认知度。通过发放宣传手册、制作宣传视频、制作宣传报栏、定期发布相关宣传文章等形式，构建线上线下相结合的积分制管理宣传体系，并且积极以农民群众显而易见的方式来扩展积分制宣传的广度、深度。

强化村干部、党员的带头示范作用和改革创新意识，贴近农民群众实际生活。定岗干部与党员要时刻牢记为人民群众干实事、解难题、促发展的工作初心与责任担当，要密切联系村民群众、关注村民日常生活状况，积极听取和采纳村民意见和建议，切实维护好村民个人的根本利益。同时，作为村干部和党员要勇于不断革新个人的思想观念与意识，坚定深化改革创新理念，积极发挥党员干部的先锋模范作用以推动乡村良性振兴。

（二）完善优化积分制管理内容与结果转化形式，持续扩大积分制管理的覆盖面。在结合发展实际不断增添完善村规民约的具体内容，丰富积分量化指标，优化积分制考评管理的运行机制等方面积极适应复杂多变的农村社会环境，保障积分制管理稳中向好发展。同时，也可以尝试通过积分银行、积分超市、积分互助合作社、积分养老院、积分大学、积分驿站、积分竞赛或者学习教育活动、积分志愿服务等形式拓宽积分结果的转换渠道和方式来实现积分价值效益的最大化。

（三）建立健全村内社会保障制度体系，让村民共享积分发展成果。积分制管理为基础来系统谋划和构建农村社会保障制度，切实提升农村社会保障水平。对于定岗干部、党员、村民群众的惩罚性收入与集体经济的部分收入、村民部分自出资金等可以作为社会保障建设的基础资金来源，同时也可以积极争取村外的机构组织与个人的社会支持来共同推动农村基层地区建设富有特色的农村社会保障体系。

（四）加大积分制在经济文化建设方面的转化力度，切实提升农村人民群众的精神物质文化获得感。在村内积分制管理框架下，应切实对集体经济收益进行适当的财富分配，创造更多高质量高收入的就业岗位和创业机会，利用积分制来打开市场和经济发展活力、竞争力。同时，也可以积分制为激励基础开展丰富多样的文化教育和学习培训活动，让村民提升劳动技能和科学技术水平，提高文化素养和知识文化程度，不断激发村民群众创新发展潜能。

（五）加强积分制运行监督与审察，提升积分制管理的透明度与民主参与度。对积分制管理领导与操作人员以及操作内容构建起严格有序的多样性民主监督机制，对不同时间段的有关村干部、党员、普通村民群众的积分考评结果要实时通过各种传播媒介面向村民公开，让广大村民群众能够进行民主监察，切实维护好村民群众的各项民主权利，激发村民群众探索积分制管理的主动性与创造性。

六、结语

油溪桥村党支部坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以创新村级事务管理积分制为“杠杆”，撬动农村治理改革，破解了农村发展过程中人力、资源、资金发展瓶颈与村级经济社会的组织建设、运营管理、收益分配问题，同时也从根本上解决了“干好干坏一个样、干与不干一个样”的生产劳动问题。将“积分”转化成村干部、党员、村民群众的创造力和生产力，极大激发了农村社会治理动能，实现了基层治理与村级发展的互促共进。油溪桥村通过十余年的不断基层实践摸索，扎实走出了一条农业增效、农村增美、农民增收的先治理后发展的乡村振兴新路。