地方党委部门权责清单制度研究

杨娜

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）

2014年，习近平总书记在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时指出，“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”。目前，我国深圳龙岗区、宝安区以及青海省西宁市大通县对编制党委部门权责清单都进行了有益的尝试，其他地区党委部门在汲取上述地区经验的基础上，同时借鉴各地政府部门权责清单制度构建的具体做法，编制完成本地党委部门权责清单，从而进一步提高地方党委部门依法执政能力。

一、核心价值：为地方党委部门依法执政提供制度遵循

2019年，党的十九届四中全会强调，“提高党依法治国、依法执政能力”。地方党委部门是依法执政的重要主体，构建地方党委部门权责清单制度是提高党依法执政能力的有效路径。权责清单制度为规范地方党委执政行为提供制度保障，为优化地方党委执政行为提供制度依托，为监督地方党委执政行为提供制度支持，为强化地方党委责任认领提供制度约束。

（一）为规范地方党委执政行为提供制度保障

地方党委部门在权责清单编制过程中，通过对党内法规和制度性规范的梳理，明确不同党委部门具体的权责事项，确保每项权责都有制度依据。同时，通过梳理相关制度规范，也能够解决不同制度规范的冲突和不衔接问题，厘清党委部门之间、党委部门与政府部门之间的权责边界，避免权力“重复行使”以及责任“无人履行”现象，对“交叉”领域的权责作出明确的划分与界定。

（二）为优化地方党委执政行为提供制度依托

地方党委部门在权责清单编制过程中，通过深入分析权责运行过程，厘清各环节之间的内在联系，找准关键环节和重要节点，探寻制约工作效率提高的瓶颈和堵点，并在此基础上减少运行环节、缩短运行时限、固化操作程序、压缩办事材料、增加网办事项，从而提高党委部门执政行为的工作实效。由此，让权责清单编制过程成为优化党委部门执政行为的过程。

（三）为监督地方党委执政行为提供制度支持

地方党委部门权责清单将党委部门的各项权力及其依据、运行流程、对应责任等事项以清单形式列示出来，并通过多种方式向社会公示，做到权责有依据、有流程、可查阅、可考核。通过权责清单的编制和公示，增强党委部门工作透明度，使社会公众了解党委部门工作权责和流程，同时也有助于强化党和国家监督机关对地方党委部门执政行为进行监督。

（四）为强化地方党委责任认领提供制度约束

地方党委部门权责清单通过对自身责任事项的归纳和梳理，明确了责任主体、责任范围、履责方式，为党内问责提供了重要的制度指引。同时，党委部门责任事项的明确，也能够明晰党委部门和政府部门之间的责任界限以及上下级党委部门之间的责任分工，督促各党委部门积极认领责任，不推诿不回避，不缺位不错位，由此进一步提高各级党委部门的使命担当和责任意识，提高履职尽责的积极性和主动性。

二、改革实践经验

目前，我国只有深圳市龙岗区、宝安区以及青海省西宁市大通县等个别地区出台了党委部门权责清单。2014年12月，深圳市龙岗区77个党组织机构、14个党群部门在网上公示了权责清单91份、权责事项3446项、运行图1306张，在全国率先编制完成党务权责清单。2015年4月，深圳市宝安区8个党委部门和区总工会等6个群团机关单位共清理出权责清单事项76项，其中，行政许可3项、行政处罚11项、行政检查1项，行政确认1项、行政给付31项、其他29项。2015年8月，西宁市大通县委在青海省编办的指导下，梳理出5个党委部门工作职权51项，并分别制定了部门职权运行流程图，由此推进党委职权体系规范化和标准化。这些实践探索为其他地区党委部门权责清单制度的构建提供了可借鉴的经验。

（一）制度构建的重心：规范职权运行

深圳市龙岗区在编制党务部门权责清单过程中，对不同部门职权进行评估分析，并在此基础上提出取消、转移、下放、整合、加强、划转等调整意见，由此明确界定了党委部门之间、党委部门与政府部门之间以及区、街道党委（工委）部门之间的权责关系。深圳市宝安区以制定权责清单为契机，进一步理顺党群部门职责关系，规范职权运行。比如，有些部门的个别职权长期由街道办事处实施初审，经过核实有关规范性文件，确定了以上职权应由区有关部门直接承担。再如，有些部门长期以来对下级单位的管理事项实施审批制，经过核对相关规范性文件，确认该事项应属于备案而非审批事项。

规范职权运行是权责清单制度构建的重心。深圳市龙岗区等地在构建党委部门权责清单过程中通过对于党内法规和制度性规范的系统梳理，明晰不同部门之间的权责关系，从而解决职权错位、职责缺位、权责交叉等问题，进一步明确了党委部门的权责，理顺了部门之间的职责分工。

（二）制度构建的关键：提高工作效率

深圳市龙岗区在编制党委部门权责清单过程中，不断压缩办事流程的环节和时限，进一步优化流程，缩短办事时间，提高工作效率。对于党内法规无法定时限要求的事项，各党委部门也尽最大可能提高工作效率，如龙岗区委组织部对于接转党员组织关系的审批，承诺办事时限为1天，强化了自我约束。深圳市宝安区在编制党委部门权责清单过程中压缩办理时限为30天，推进网上办理事项7项，明确了原无办理时限要求的20个事项的办理时限。针对每一项职权都明确列示了各主管部门的事前、事中和事后责任。以明确时限倒逼流程优化，以细化登记表方便群众办事，以强化事中事后监管昭示权责一致。

提高工作效率是权责清单制度构建的关键。深圳市龙岗区等地在构建党委部门权责清单制度过程中，将提高工作效率、为服务对象提供便利确定为制度构建的出发点和落脚点，不断优化工作流程，压缩办理时限，由此进一步提高党委部门依法执政的能力和水平。

（三）制度落实的保障：公开接受监督

西宁市大通县委遵循透明、高效原则，编制完成《大通回族土族自治县党委工作部门职权清单》，主要包括基本情况、职权类别、职权内容、主要实施依据、公开范围、追责情形、政务公开、工作运行流程图等内容。通过这些事项的明确，增强党委部门工作透明度和公开性，进一步明确权责和接受社会广泛监督。深圳市宝安区在编制党委部门权责清单制度过程中着眼于具体事项，推进阳光作业，主动公开晒权，将非保密性的工作政策、内容、程序向社会公开，接受全社会监督，剥离环绕在党群部门的“神秘色彩”，不断提升党委部门工作的透明度和公信力。

长期以来，社会公众对于党委部门的工作内容及流程不够了解，或多或少会产生一些联想空间。深圳市宝安区等地通过公示权责清单公开了党委部门的工作内容及程序，主动接受社会监督，这一做法既有助于社会公众了解党委部门工作内容，也有助于保障权责清单制度落实到位。

三、地方政府部门权责清单制度的借鉴

2014年年初，习近平总书记在第十八届中纪委第三次全体会议上提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行”。此后，各地政府开始陆续编制权责清单，并逐步建立了权责清单标准化制度体系，明确了权责清单涵盖的职责范围、统一的编码规范和编码体系规则、清单要素的公示要求、权责清单事项流程和时限要求等。对比分析不同地区政府部门权责清单制度的内容，地方党委部门在权责清单制度构建过程中可以从以下五方面借鉴。

（一）准确划分相关部门职责边界

在湖南省政府部门权责清单制度构建过程中，每个工作部门的责任清单除了明确列示该部门的职责以外，还以表格的形式明晰了相关部门的职责边界。以湖南省公安厅为例，在该部门的责任清单事项中，规定了娱乐场所管理、典当业管理等37个事项的相关部门职责边界。如对于娱乐场所管理事项，明确了省公安厅、省文化厅、省人力资源社会保障厅的职责边界。同样是对娱乐场所进行管理，省公安厅的职责是指导全省公安机关对娱乐场所实施治安管理和消防监督管理；省文化厅的职责是指导实施娱乐经营行政许可，对娱乐场所有关经营行为进行监督；省人力资源社会保障厅的职责是指导查处娱乐场所非法招用未成年人违法行为。职责边界的明确列示有助于准确划分同一管理事项不同部门的管理权限，避免推诿责任。

地方党委部门在权责清单制度构建过程中也应对相关部门的职责边界作出清晰划分。

（二）明确界定不同层级部门权责事项

湖南省政府部门在权责清单制度构建过程中，为了明晰不同层级行政机关的权力，将省级行政权力清单具体划分为“省级保留”“市县属地管理”“审核转报”等三个不同的类别。“省级保留”的行政权力，是指省级部门直接行使的行政权力；“市县属地管理”的行政权力，是指依法列入省级部门行政权力清单，今后原则上由市县政府主管部门属地管理，省级部门除了重大事项以外一般不再直接行使的行政权力；“审核转报”事项是指省级部门审核并转报国家部委，由国家部委作出最终行政决定的管理服务事项，不列入省级部门行政权力清单。以湖南省发展改革委员会为例，该部门行政权力清单按照这一分类分别列示了省级保留事项64项、市县属地管理事项7项、审核转报事项17项，这一做法明确界定了不同层级政府部门之间的职责分工。

地方党委部门在权责清单制度构建过程中也应对上下级党委部门权责清单事项作出明确界定。

（三）分别规定“责任事项”和“责任形式”

上海市政府部门在权责清单中对于责任清单的列举相比其他省份更为详细、清晰，对于“责任事项”和“责任形式”都作出了细致的规定。关于“责任事项”，以行政处罚为例，具体列示为“行政处罚违反法定程序”“工作人员收受贿赂或者获取其他不当利益的”“放弃、推诿、拖延或拒绝履行处罚职责的”“行政处罚事实不清，证据不足，适用法律依据错误或者处罚行为明显不当的”等四种情形，列示的这四项内容基本涵盖了违法或不当行政行为的所有情形，细致而全面。关于“责任形式”，分为两种情况列示：一种是行政机关承担责任的形式；另一种是行政机关工作人员承担责任的形式。行政机关承担责任的形式主要是“责令改正”。行政机关工作人员承担责任的形式具体包括诫勉谈话、离岗培训、调离工作岗位、警告、记过、记大过、降级、撤职。不同的责任事项分别对应着不同的责任形式。

地方党委部门在权责清单制度构建过程中，可根据《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，明确不同党委部门的责任事项和责任形式。

（四）清晰列示“咨询监督”事项

广东省政府部门在权责清单中除了列示基本信息、办理流程、申请材料、法律依据等事项以外，还列示了“咨询监督”事项。该事项包括两部分内容：一是咨询方式，具体包括窗口咨询的窗口所在街道门牌号、楼号、楼层、窗口名称以及咨询网址等信息；二是监督方式，具体包括投诉部门的街道门牌号、楼号、楼层、房间号或窗口名称以及投诉网址等信息。有些地方政府部门的权责清单仅在“办理地址”事项里可查询到“咨询电话”信息，关于“监督”信息也仅列示了监督处室的名称，未列示该处室的具体地址、网址等信息。

地方党委部门在权责清单制度构建过程中可比照广东省政府部门权责清单中的“咨询监督”事项内容，为社会公众清晰提供咨询监督信息。

（五）详细列举“法律救济”途径

广东省政府部门在权责清单中详细列示了“法律救济”事项，该事项具体包括“行政复议”和“行政诉讼”两项内容。关于“行政复议”事项，列示了复议部门名称以及该部门具体到房间号的详细地址信息、联系电话、网址。关于“行政诉讼”事项，也列示了法院名称、地址、电话以及网址。详细列示的“行政复议”以及“行政诉讼”事项，有利于行政相对人行使行政复议、行政诉讼的权利，畅通法律救济渠道，保护行政相对人的合法权益，规范行政机关行政行为。

地方党委部门在权责清单制度构建过程中可比照这一做法，根据相关党内法规和规范性文件为服务对象的权利救济提供清晰指引。

四、构建地方党委部门权责清单制度的对策建议

构建地方党委部门权责清单制度，不仅应明确编制权责清单的原则、事项范围、公示要求等内容，并建立权责清单动态调整机制以及权责清单同问责制度的有机衔接机制，还要强化监督检查，确保清单制度落实到位。

（一）编制党委部门权责清单原则

1.明确职责边界。根据党内法规、制度性规范以及“三定”规定的内容，梳理党委部门之间、党委部门和政府部门之间的职责边界，减少职责的错位、越位和缺位，准确界定各党委部门的职责范围，让权责清单成为确定职责、考核职责的重要依据。同时，还要明确不同层级党委部门之间的职责边界。党内法规、制度性规范对某一党委部门进行授权的过程中，一般都是针对整个部门作出的，往往没有层级之分。各地党委部门在权责清单编制过程中应对不同层级党委部门的职责分工作出细化规定，使权责清单不仅能横向明晰不同部门之间的权责，还能纵向明晰不同层级党委部门之间的权责。

2.提高工作效率。推进国家治理体系和治理能力现代化对党委部门依法执政的能力和水平提出了更高的要求，党委部门的各项日常工作均应高效有序运转。在权责清单编制过程中，要坚持提高工作效率的原则，明晰办事流程、缩短办事时限、减少办事环节、压缩办事材料、增加网上可办事项数量，让数据多跑路，让人员少跑路。通过工作程序的全面梳理，突破优化流程瓶颈，提高工作效率，提高职责运行的规范化科学化水平，适应新时代对于党委部门执政能力的更高要求。

（二）党委部门权责清单事项范围

地方党委部门在权责清单制度构建过程中可按决策、执行、监督等权力运行流程，对各党委部门的职责进行全面梳理，建立不同层级党委部门权责清单标准化制度体系。党委部门权责清单具体应包括基本信息和实施清单两项内容。基本信息包括行使主体、类别、编码、依据、责任事项。实施清单包括基本信息、办理流程、咨询监督、法律依据、法律救济等内容。“咨询监督”和“法律救济”事项可比照广东省政府部门权责清单相关具体内容进行列示。

（三）党委部门权责清单公示要求

深圳市龙岗区、宝安区党委部门权责清单已与政府部门权责清单同时在广东省政务服务网上公示，方便服务对象查阅具体办事流程及要件。如龙岗区统战部对华侨回国定居审批、归侨身份证明办理等事项作出了公示，宝安区组织部门对“事业单位设立、变更、注销登记”等事项作出了公示，但目前，这两个地区党委部门权责清单公示事项均为对外事项。其他地区党委部门权责清单编制完成后，应将不涉及国家秘密的对内对外事项都予以公开，让权力在阳光下运行，不存在“暗区”“盲区”。

（四）党委部门权责清单动态调整机制

党委部门在权责清单编制完成后，应及时建立权责清单动态调整机制。根据法律、党内法规的立改废释以及各部门机构、职责的变化，及时对党委部门权责清单事项进行动态调整，使权责清单内容始终与法律、党内法规内容相一致，始终与部门机构职责变化同步，方便社会公众及时了解党委部门机构和职责的变化，确保各党委部门的权责清单内容具有较强的时效性。

（五）党委部门权责清单同问责制度衔接机制

党委部门在权责清单制度构建完成后，不仅在同级部门之间要实现权力与责任的明晰，在上下级部门之间也要实现权力与责任的明晰，让权责清单成为党内问责的重要依据，提高问责工作的精准性、实效性。上级机关与下级机关存在的权力势差，容易导致在被问责时上级机关向下级机关推卸责任，从而出现问责基层化的现象。明确界定上下级党委部门之间的权责，能够让上级机关和下级机关权责对等，减少基层组织和工作人员的后顾之忧，激发干事创业的积极性、主动性。

（六）党委部门权责清单制度的落实保障机制

地方党委部门在权责清单制度构建过程中对各党委部门权责清单的制定情况应进行全方位监督检查，并建立督查通报机制，在一定范围内通报权责清单编制不符合要求的党委部门，明确整改内容和整改时限，确保各部门编制的权责清单完整、规范。制度的生命力在于执行。权责清单编制完成后，对于清单执行情况也应进行跟踪检查问效，确保清单内容执行落实到位，切实规范党委部门执政行为。

全面推进依法治国关键在于各级党委要依法执政、各级政府要依法行政。权责清单制度作为规范权力运行的有效制度形式，覆盖范围不应仅限于各级政府部门，还应包括各级党委部门。各地党委部门均应在习近平法治思想的指导下，积极构建党委部门权责清单制度，进一步提高党依法执政的能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。