从三个维度完善党和国家监督体系

徐新彦

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）

全面从严治党是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明主题。信任不能代替监督是党的十八大以来中国共产党在惩治和预防腐败体系建设中达成的又一个共识。党的十九大报告明确提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”［1］党的十九届四中全会再一次对坚持并完善党和国家监督体系作出具体部署，强调要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。从操作层面完善党和国家监督体系可以从三个维度展开。

一、从党和国家反腐败总体战略的维度来完善

反腐败总体战略是多要素的集合体，权力制约与监督仅仅是一个方面，如何让多种要素共同发挥作用，形成良性互动，进而促进党和国家监督体系的发展，始终是需要统筹考虑的问题。

（一）保持高压态势形成震慑不动摇

威慑与监督是辩证统一的，威慑的力量大，监督的压力就小。单就监督来讲，漏洞永远存在，不可能完美无缺，如果党组织监督到官员本身没有一点自主权，权力本身也就消失了。当惩治足够严厉形成威慑的时候，监督的效能会更高，会起到事半功倍的效果。从现实状况看，党和国家反腐败斗争领域呈现新“三高”，即“中央高度重视”“百姓高度关注”“贪官高度紧张”态势，“贪官高度紧张”，这足以说明反腐败的高压态势。在高压态势之下，监督无处不在，主动投案的腐败分子越来越多。高压之下监督的效果会更好，反腐败的一举一动对贪官都是一种无形的压力，监督的投入和产出之比会更高。所以只要保持高压态势，形成强大的震慑力不动摇，从而，进一步完善党和国家的监督体系。

（二）保持抓早抓小防微杜渐不松懈

有关学者对党的十八大以来因涉腐犯罪被判处刑罚的多名省部级以上官员边腐边升的案例进行统计发现，腐败的平均潜伏期达到14年，最长的超过20年［2］。20年的潜伏期，相关部门的监督工作没有发现任何蛛丝马迹，实在不应该。为什么不能及时发现一些苗头性的问题。监督各级领导干部应从小从早入手，避免小错拖大、大错拖“炸”。古希腊戏剧家索福克勒斯说，世间最难于揣测的事物，莫过于人的心灵。要想看清楚一个人，最好的方法就是将权杖塞在他手里，看他如何行权号令。人的本质在权力中尽显，人一旦当了官，掌了权，不好的一面会暴露出来，所以必须对其慎之又慎。何况，八小时之外、工作场所之外、直接上下级之外更容易发生腐败问题，这是多少腐败官员的腐败轨迹。所以监督就应该从细微处着手，从苗头性问题抓起。对党政干部尤其是高级干部的监督，在八小时之外还存在失之于宽、失之于软的现象，所以笔者建议党的监督机构更要从这一方面强化监督。

（三）从更广视野更宽领域监督权力

监督权力是人类政治文明的共有成果，因此可以借鉴其他国家和地区的成熟经验。中国香港特别行政区与一般司法机关“告诉即受理”的原则不同，廉政公署在无人举报的情况下，如果认为政府任何部门的官员有贪污或者其他违法行为，就可以进行调查。凡决定调查的案件，必须一查到底。如要终止某项调查，必须经有关委员会批准。这个决定显著严于中国内地的贪腐案件调查。新加坡对贪污的处罚非常严厉。如果受贿性报酬是一笔钱，除了对该人施加法定的罚款、监禁以外，法院还命令其在规定期限内交出等于该报酬数量的钱款作为罚款。新加坡对公务员高薪养廉，但是不允许公务员在任何时候有超过三个月期限的不确定的债务。这也是值得我们党和国家学习的。新西兰议会的所有正式会议都对公众开放，《公共财政法》规定由议会批准公共开支，政府各部门向议会报告，每一笔款项开支都必须有明确的开支目的，向公众提供产品和服务所需的费用计算。虽然各国国情不同，政治体制存在很大的差异，但是权力趋于腐败的规律是共性的，所以，各国在探索监督权力方面形成了自己的特色。中国要有选择地吸收这些先进经验来完善中国的党和国家监督体系。

二、从党和国家监督制度的维度来完善

监督需要制度作保障，完善监督体系也要从制度上做起。制度具有根本性、全局性、长期性和稳定性。虽然党的十八大以来，党在制度建设上取得了长足的进步，但是仍有很大的提升空间。

（一）从监督实体制度入手来完善

目前，专门规范监督工作的法规很多，如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《中华人民共和国监察法》等，还有纪委监委的执纪规则，但是为什么总感到监督的力度还是不尽如人意呢？究其原因，实体制度不健全是一个很重要的因素。

仅从党内监督的法规来看，它为履行监督职能提供了依据，但是没有实体制度的支撑，主体的履职行为的标准把握有难度。判断主体主动作为，还是不作为，还是乱作为，要靠每个方面具体的法规制度，所以首先需要解决有法可依的问题。

虽然我们已经形成了“一加四”的法规制度体系，党章之下划分为党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度等四大板块。到2020年年底，组织法规方面还缺中国共产党纪律检查委员会工作条例，领导法规方面还缺中国共产党组织工作条例、群团工作条例。没有这些条例，这些方面的监督就不好操作，没有这方面的规范，这一领域的监督就缺乏依据。党组织要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹、相协调的原则，建立健全相关法规制度。

关于人大监督，虽然现在已出台人大常委会监督法，但是人大监督的法律制度尚不完备，人大监督要实体化、经常化，还需要有人大的常设监督机构，这本身也需要这方面的制度规范。政协民主监督，缺少国家层面的法规依据，只有政策，发现这方面的问题，有时候就显得无所适从。没有规矩不能定方圆，没有准绳不能正曲直。党内法规和国家法律规章方面存在的某些欠缺必将制约党和国家监督体系的健全，对于这方面的工作，还需要加大力度。

（二）从监督程序制度入手来完善

程序就是制约，程序就是质量。没有程序作保障，监督就可能带来诸如处理结果不同、抗拒监督、保护举报者不力等问题。从案件处理来看，受理、立案、调查、审理、处理、反馈等一系列流程必须事前法定，不能变通，不能省略。

纪委监委办案，经过一段时间的努力，流程逐步走向规范。中央纪委国家监委的监督办案程序依据为《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等，这些规则、规定有利于规范纪委监委的办案程序，这是进步，但也有缺憾。比如这些规范程序的法规位阶明显低于规范实体的法规，规范实体的都是条例，规范程序的都是规则、规定、办法、细则。凡是中央或者中央办公厅发布条例，都要求各省级党委或省纪委制定实施细则，这个实施细则就是规范程序的，权威性当然就降低了。更主要的是各地情况各不相同，为以后工作的协同设置了障碍。有的甚至是靠省、市纪委自己制定规则来明确程序的，权威性可想而知。

程序上不规范，就会产生结果上的不一致。程序上不明确，在操作的过程中，既可以这样做，也可以那样做，结果就具有不确定性。假如监督主体受到不公正待遇，如果没有救济程序，就会挫伤他们的积极性。如新闻媒体舆论监督、群众举报，受到打击报复，有没有安全上的保障？党内很多监督在程序上仍然存在这方面的问题。人大监督刚性不足，强制性乏力。这似乎难以理解，从理论上看，刚性是人大监督天然存在的属性，人大监督一旦启动，就要有结果、见成效，就要产生强制性的法律后果。但是在一些领域人大监督不了了之，就是因为缺乏程序上的刚性制约，监督的实体要求难以落实。因此，笔者认为，监督程序是党和国家监督体系中的短板之一。

（三）通过各领域监督相互协调配合来完善

监督本身就是成体系的，共同发挥作用。如天津贪官武长顺，巡视发现有问题，老百姓举报也很多；中石油的蒋洁敏，巡视监督、审计监督、民主监督都发现了问题；重庆雷政富的不雅视频、陕西表哥杨达才三天落马，既有网上的舆论监督，也有纪委监委介入，还有这些人都是当地长期举报的对象。足见各类监督主体是在共同发挥作用。

目前，党和国家的各类监督主体在共享信息、协调配合方面，还存在一些问题。比如司法部门认为，当前监察、审计、信访、公安等行政执法部门及各单位的纪检部门发现的腐败案件线索多，但真正移送给司法机关的却很少，究其原因，既有对案件线索价值分析判断不准确的因素，也有怕影响单位业绩不愿移送的因素。纪检部门认为，在办案过程中，组织部门、金融部门、发改委、财政、统计、司法部门未能有效整合数据资源，相关部门提供的信息分散，难以形成有价值的信息，等待周期长，设置壁垒多，审批程序烦琐，协调成本很高。一些办案部门对条块分割、部门掣肘感同身受。

实际上，案件移送的法律依据是很充分的。《中华人民共和国监察法》第34条规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当以监察机关为主调查，其他机关予以协助［3］。《中国共产党纪律处分条例》第29条规定，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理［4］。虽然有原则规定，但是具体运行中，多部门协同共同处理一个案件还缺乏精细化的配合。

目前，有的地方尝试构建以数据收集、查询、分析研判为一体的反腐败信息资源共享平台。各相关部门都能查寻有用信息，案件就好办了。行政壁垒割裂信息共享造成的一些奇怪的现象就不会出现了。各部门协同配合工作虽有一定的进步，但还有很大的提升空间。

三、从党和国家监督资源和运行机制的维度来完善

党和国家的监督资源如何配置是合理的，投入产出如何衡量才算是发挥最大的效能，既要有力有效，也要促进事业发展，从这一角度来完善党和国家监督体系是非常必要的。

（一）坚持监督资源相对平衡

2018年，天津开展了一轮常规巡视和二轮专项巡视，发现问题2899个，向市纪委监委、市委组织部等部门移交问题及问题线索227件。在天津市纪委监委采取留置措施的局处级干部中，67%来源或部分来源于巡视移交的线索［5］，可见巡视作用不可低估。各类监督都很重要，但在所有监督形式中，公众普遍认为人大监督、民主监督、社会监督相对较弱，纪委监委监督相对较强，因为贪官和问题干部最怕的是纪委监委，而不是人大和政协等。

据新华社报道，纪委监委改革后，各地的监察对象大增，北京市监察对象较改革前增加78.7万人，山西省监察对象较改革前增加53万人，浙江省监察对象较改革前增加31.8万人。监督对象和范围扩大，工作量明显增加了许多。纪委监委在检察院部分人员转移隶属关系的情况下仍然感到人手紧张，实在忙不过来。这也促使我们对监督资源的配置进行深层次的思考。

在目前实行的监督执纪四种形态中，第一种形态和第二种形态就占到90%多，这两种形态的监督必须纪委监委操作有多大必要性？党委（党组）、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督，各发挥多大作用？它们难道就不能用批评教育等方式让“红红脸、出出汗”成为常态？人大监督和政协民主监督、行政监督就不能分担一点纪委监委承担的第一种形态、第二种形态的监督？这实际上涉及党和国家监督资源的平衡分布，如果长期严重不均衡，纪委监委长期超负荷运转，在影响工作效果的同时，能不能持久保持这种状态？笔者建议采取某种机制将监督资源适当平衡一下，减轻纪委监委的压力。

（二）坚持监督标准宽严相济

谈到监督，如何处理投入和产出、效率与成本之间的关系？什么叫真正意义上的“严”？监督目的是使干部既要清正廉洁，又要纠错容错，创造干事创业的软环境。从党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中提出“既要严格管理、严格监督，又要真诚关爱、鼓励干部干事创业”到党的十九大提出“建立激励机制和容错纠错机制”［6］，全都论及这一问题。《中国共产党问责条例》第21条规定，党组织、党的领导干部滥用问责，或者在问责工作中严重不负责任，造成不良影响的，应当严肃追究责任［7］。同时，现实中存在监督检查多，政出多门，多头调查，多头处理，处理的标准和结果还不一样等问题。如某省级检察院党组一年中迎接了十多家监督检查机构的检查监督，监督的事项中的很多项目都是重合的，在追求成本和效率、投入和产出之间，如何追求平衡？不少单位都反映现在各类督查、督导、检查、巡查、考核、考评等过于频繁。根据《中共中央办公厅关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（中办发〔2018〕56号）精神，要求加强工作统筹，规范督查检查考核工作，目的就是规范这一事项。

再如诫勉谈话是针对党员干部苗头性、倾向性问题或轻微违纪行为所做的一种处置方式，它既要有“诫”的严肃，发挥警醒告诫作用，也要有“勉”的温度，但是一些地方在实际操作中还存在一些问题。比如，有的把诫勉谈话当成了“拉家常”，导致同一类问题在谈话对象身上反复出现；有的把诫勉谈话当作替代党纪处分或组织处理的一种方式，定性量纪缺乏规范性；有的将诫勉谈话作为推动工作的手段，对迟到早退以及上班时间网购、吃饭等问题使用诫勉谈话。凡此种种，都在一定程度上影响了诫勉谈话的严肃性和权威性［8］。笔者认为，该严的地方必须严，该容的地方必须容，只有做到宽严相济，监督的效果才能实现。

（三）坚持监督责任制

监督者不仅受监督，还要承担责任，这是监督责任制的题中应有之义。在我们党内工作中，虽然连带责任广泛应用，如党政领导干部选拔任用工作中的用人失察要追究责任，腐败案件要与受贿行贿一起查等，但是具体到监督失责需要追究监督责任的时候，党内连带责任在实际操作中很少使用。

党内监督责任缺失很早就有人关注。1995年4月，时任北京市副市长王宝森畏罪自杀，时任北京市委书记陈希同引咎辞职，尉健行兼任北京市委书记。尉健行一到任，就当众责问，王宝森作案时间长达数年之久，数额多达数亿元人民币，难道都是他一个人所为？为什么没有一个人向中央举报？这正是因为没有监督责任制。党内监督经过二十多年发展，实际上监督责任制仍然需要进一步完善。

虽然党内法规有具体规定，如《中国共产党党内监督条例》第12条规定，中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩，发现其他成员有违反党章、破坏党的纪律、危害党的团结统一的行为应当坚决抵制，并及时向党中央报告；第17条规定，领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告［9］，但是该条例的缺憾是没有规定知情不报者的责任。《中国共产党问责条例》鼓励党内政治生活中发现问题及时提醒，及时向组织反映，但是也没有规定知情不报者的监督责任［7］。如果没有监督责任，绝大多数人会选择“沉默”。借鉴司法案件中的责任制和干部任用中的责任制，在党和国家监督体系中也可以试行责任制。只有这样，监督的威力才会发挥出来。