加快边境地区发展要素聚集推进边境重点城镇建设

黑龙江省民族宗教事务委员会调研组

（黑龙江省民族宗教事务委员会，黑龙江哈尔滨150010）

做好黑龙江省新时期兴边富民工作，加快发展要素向边境重点城镇聚集，对于守边固边兴边具有架梁立柱作用，意义重大而深远。发展要素聚集主要包括人力资源聚集、产业发展要素聚集、科技要素聚集、文化创新要素聚集、政策支持要素聚集，等等，其中既包括省级区域内要素聚集，也包括吸引外部资源要素聚集等内容。更好地推进边境重点城镇建设、加快边境地区发展要素聚集的规模及进度，对我省经济发展将起到重要的作用。

一、边境城镇建设和发展要素聚集的基本情况

黑龙江省边界线总长2981公里，沿边有8个市地、辖18个边境县（市、区），总面积14.9万平方公里，人口288.2万人，2019年边境地区GDP实现1210.75亿元。这一地区发展较好和要素较集中区域主要是城镇地区，目前设有84个建制镇和77个行政乡，其中，有8个边境县（市、区）人民政府及黑河市人民政府所在地坐落在边境线上，与俄罗斯隔江相望，这些城镇是边境地区生产、消费、交换等活动的集中地。沿边境线有抵边乡镇57个，抵边村257个，抵边农场19个，抵边林场6个。还有为数众多、形式丰富的渔场、工作队、经营点等特殊抵边形式。我省边境地区城镇具有以下特点。

（一）边境城镇数量少、分布广、规模小

我省边境地区城镇的分布大体以“少、散、小”为主要特征。目前我省121个主要县级区划共辖有557个建制镇、293个行政乡，其中18个边境县（市、区）辖有84个建制镇、77个行政乡，分别占全省的15%和26%，全省镇乡比例为1:0.52，边境地区为1:0.91。从镇乡数量看，边境地区行政乡的比例较高，建制镇的比例较低，且规模小、位置分散，各种生产资料分布不均，不利于产业、资源等发展要素的集中、统合和运用。边境地区经济建设中，能够容纳大量人口和提供稳定就业的中心城镇发挥着关键核心作用，随着当前经济体制改革的不断深入和生产力水平的提高，交通、物流、通讯等硬件不断改善和提速，边境乡镇区划设置中对经济发展不利的影响越来越明显，与我省中西部地区的差距也在拉大。特别是我省边境线狭长，除边境线南段牡丹江、鸡西等地要素聚集效应强劲、经济发展一枝独秀外，其他边境线沿线都有地广人稀、经济联系不密切之虞，聚集难度较大。

（二）边境地区企业数量少、规模小，高度集中在城关镇

我省边境地区总面积占全省33%，但人口只占全省7.7%，GDP占8.6%，其中建制镇面积5.3万平方公里，常住人口131万人。同时，建制镇拥有各类企业4337个，占所有边境企业5098个的85%（全省企业28.89万个）；从业人员8.18万人，占所有边境企业从业人员8.98万人的91%（全省企业从业人员315.8万人）；工业企业1379个，占所有边境工业企业1711个的80.6%（全省工业企业26916个）；其中规上企业180个集中在建制镇，占所有边境规上企业197个的91%（全省规上企业3501家）。从以上数据可知，边境地区企业和从业人员90%以上集中在建制镇，建制镇在聚集发展要素方面具备无可比拟的压倒性优势。但建制镇内部优势分配也呈两极分化现象，边境地区所有161个乡镇中，占十分之一比例的城关镇集聚了56万人口，2223家企业，505家工业企业，53家规上企业，4.3万从业人员，分别占边境地区人口总量的20%、就业总量的48%、企业总量的43.6%、工业企业总量的30%，规上企业总量的27%，非城关建制镇人口数量少、产业不集中，难堪聚集发展要素的大任。

（三）边境要素聚集流失流入、失血补血并存

边境地区发展要素聚集中，人口要素和政策要素起着提纲挈领、举足轻重的作用，其他各项要素都受这两项因素的影响和制约。近几年，边境地区人口发展要素的流失尤其严重，2013—2014年边境县（市、区）年均人口减少1.6万人，2015—2017年年均人口减少4.4万人，2017年人口流失情况更为明显，比上年减少6.5万人，达到边境地区人口流失的顶峰。有9个边境县的五年人口流失超过5%，其中处于相对边远、高寒地区的孙吴、呼玛、塔河、漠河四地人口流失超过10%。学生、科技人员、技术工人、成熟劳动力等是流失的主力军，返乡比例逐年降低，即便边境城镇开出优渥的留人待遇，仍应者寥寥。

与人口流失相对应的，是力度越来越大的政策发展要素流入补血，以及迅速产生的强心效应。近年来，国家兴边富民行动的支持力度不断加大，省委省政府对边境地区的高度重视，特别是2019年2月省委书记张庆伟在绥芬河市主持召开兴边富民行动工作现场会以来，我省对边境地区的支持力度达到近二十年来的顶点，利好消息不断涌现。我省兴边富民实施意见的出台、黑河市成为省兴边富民试点市、黑龙江自由贸易试验区获批、“一轴两环一边”铁路网主骨架建设提速、边境地区道路交通建设发力打通滞涩的物流血管，等等，充分显示了国家和我省振兴边境的决心。

政策利好的效果立竿见影，目前边境地区几项主要经济指标已从2017—2018年的低于全省平均水平追至2019年略高于全省增长。人口的流失态势也从2019年开始放缓，2019全年，12个边境县（市、区）人口流失已经控制在低于1%的水平，黑河市爱辉区和塔河县还出现了人口增长。因此，我省边境地区目前的现状是要素流失流入、失血补血同时存在，补的力度逐年加大，失的幅度有所放缓，但想从根本上止血扭转，仍需长期施策及远景规划。

（四）边境城市发展呈现强弱分化且愈演愈烈

2019年3月，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提及“收缩型城市”的概念，在全国80个收缩型城市中，鸡西、鹤岗、佳木斯等我省的几个边境市地榜上有名。这背后折射出的，是城市城镇之间对资源和发展要素的争夺与虹吸效应，公共服务更具优势、就业形势更好的城镇在未来将争夺到更多的人口和产业集群；居于劣势的三四线城镇，人口和产业会加快流失。在我省73个主要县（市、区）的经济发展排名中，牡丹江市的绥芬河市、东宁市、穆棱市和鸡西市的鸡东县、密山市、虎林市继续在边境县（市、区）中领跑，逐步迈入全省前20强行列，名次仍有上升空间，但边境线北段各县则连续多年持续垫底，包括大兴安岭、黑河、伊春等地，虽具备得天独厚的自然资源和生态条件，却无法将之转化为经济发展动能，也更无法以此来聚集人口、产业要素，抵御其他城市对自己的虹吸，最终成为收缩型城市。特别是政策要素的流入补血效果对于强势边境城镇往往具有放大和乘数效应，强势城镇能够在政策利好中获取更多的养分，而弱势城镇则无法完全消化和运用利好政策，造成政策落地水土不服，从而差距持续扩大，最终导致边境城镇发展强弱分化严重。

二、强化要素聚集、重点打造的城镇选择

在当前边境地区发展要素分散和总量不充分的现实情况下，要强化守边固边兴边的架梁立柱作用，迫切需要通过发展要素调控，打造一批边境重镇，凝聚人气、集聚资源、激发潜力。因此，有针对性地选择一批要素聚集能力强、规划发展方向明确的重点城镇十分必要。

（一）要素聚集能力强的城镇应具备的标准

一是现有基础好。具备边境地区中上水平的发展基础，有良好的城镇整体风貌，建成区规模较大，基建设施、基本公共服务等基础良好。

二是发展潜力大。规划发展目标明确，在经济规模、产业基础、市场化水平、资源环境、对外开放、发展可持续等方面具备优势地位和潜力。

三是区位优势明显。具有良好的自然、文化资源和特色生态环境条件。四是政策支持力强。对国家和省市各类政策的吸收力强，能稳定持久高效推进落实。

（二）推进要素向重点城镇聚集的思路

根据以上四条标准，综合考虑我省边境布局和现有基础，按照量力而行、量体裁衣的原则，我们提出以下推进思路。按三个层次逐步推进，形成以点带面的成效。第一层次打造黑河市，50万到100万人口城市，特征为经济强劲、产业发达；第二层次打造绥芬河市、东宁市、抚远市，20万到40万人口城镇，特征为经济综合实力强，支柱产业突出；第三层次打造10个15万人口以上特色乡镇，特征为特色产业发展较好，可以形成自我良性循环。形成1市（黑河市）、3县（市、区）（绥芬河市、东宁市、抚远市）、10个特色乡镇的边境地区要素聚集格局。

1.第一层次：1市（黑河市）

黑河市：紧抓兴边富民试点市和国家最北自贸片区的大好机遇，与哈尔滨、绥芬河共同构成“一核两翼”、比翼齐飞的总体布局，充分发挥自贸片区辐射带动效应，创新合作机制，加强产业关联配套，探索创新沿边开放经济带动县域经济协同发展新模式，带动全市各县（市、区）开发区等经济功能区，围绕黑河打造50万人口城市战略目标，做好跨合区、边合区、互贸区“多区联动”，推动全市区域经济协同发展。

2.第二层次：3县（市、区）（绥芬河市、东宁市、抚远市）

绥芬河市：发挥“一带一路”重要前沿、开放平台和战略枢纽作用，开放政策集聚，产业基础坚实，集疏运体系完善，形成坚实的国际物流、商贸、进出口加工、跨境旅游等外向型经济体系，打造成为境内外联动、上下游衔接的跨境产业基地。

东宁市：紧抓“一带一路”机遇，推进中蒙俄经济走廊建设，加大境外园区建设力度，在做大做强边民互市贸易、建设国际物流体系等方面下功夫，打造对内便捷、对外畅通，联接欧亚、辐射东北亚的国际商贸新通道。

抚远市：建成生态宜居、开放活力、社会安定的边境之城，综合经济实力大幅跃升，开放型经济体制全面形成，对外开放水平全面升级，成为东北亚地区重要的流通枢纽和区域中心城市、中俄开放合作的关键纽带，城市文化软实力和“华夏东极”城市形象更加凸显，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强的典范城市。

3.第三层次：10个特色重点乡镇

东宁市三岔口朝鲜族镇：发挥域内东宁口岸、东—波互市贸易区、东北亚宝玉石城和经济开发区、东宁要塞爱国主义教育基地带动作用，打造成为陆海联运通道上的交通枢纽和对外开放综合型城镇。

穆棱市下城子镇：处于牡丹江市、绥芬河市、鸡西市“黄金三角区”的中心地带，发挥区位优势独特、交通运输便利的长处，打造连接三市结合部的综合交通枢纽和物流中心。

绥芬河市阜宁镇：着力发展商贸旅游、现代物流、进出口加工三大主导产业，逐步形成完善的木材加工产业链、俄粮有机食品进口加工基地，并依托绥芬河口岸优势，打造辐射东北三省的物流集散基地。

同江市八岔赫哲族乡：以“赫哲文化牵动、民族旅游拉动”为发展思路，紧抓总书记到访和总书记回信精神，大力实施乡村振兴战略，努力在民族旅游产业上谋篇布局。

虎林市虎头镇：依托传统文化，立足发展现状，不断完善城镇基础设施，孕育休闲养老产业和乡村旅游产业，打造康养旅游一体式服务中心。

鸡东县鸡东镇：将环城农产品经济区与集垂钓、休闲、餐饮于一体的旅游观光区相结合，利用民族风土，发展农业休闲旅游城镇。

萝北县名山镇：形成东部旅游观光区、中部商贸物流区、西部人居服务区格局，依托旅游和口岸优势，培育发展“文化旅游”和“外贸物流”产业。

孙吴县沿江满族达斡尔族乡：发挥自身粮食资源富集，自然资源丰富，旅游资源得天独厚的优势，结合界江风光、少数民族风情、非物质文化遗产等条件，发展农业休闲与民族特色旅游城镇。

漠河市北极镇：作为观赏北极光和极昼胜景的最佳之处、“中国北极”的旅游胜地、全国特色景观旅游名镇（村）、中国特色小镇，进一步扩大全国知名度和影响力，提高服务质量，完善服务渠道，同时加强环境保护力度，促进生态旅游业可持续健康发展。

爱辉区新生鄂伦春族乡：结合鄂伦春族特色，打造以休闲、度假、狩猎为主题的乡村旅游项目，发展民宿、民族餐饮、桦皮、皮毛、山产品加工等民俗旅游特色产业，建成较为全面的“吃、住、行、游、购、娱”一条龙的特色民俗旅游体系。

三、推进要素聚集中遇到的主要问题及障碍

从我省边境地区发展实践看，强化要素聚集工作，仅通过市场自发行为难以实现，必须发挥政府主导作用，通过行政执行力和制定政策措施才能更好加以推动，且需克服实际存在的各种困难和障碍。

（一）边境城镇地处偏远、交通不便的区位障碍

边境城镇大多地处偏远，与中心城市交通联系欠紧密，通达深度和服务水平不能很好地满足人民群众居行需要，出行时间长，通行效率低，落后的道路交通体系导致物流运输距离长、运输成本高、运输业发展缓慢，限制了产品销售渠道，拉长了与主流消费市场的距离，进而阻碍了地方经济提速。

（二）边境城镇现有产业弱、吸引要素能力不强的发展障碍

一半以上的边境县（市、区）第一产业比重超过60%，产业基础脆弱，发展范围狭窄，支柱型税源远未形成，项目之间建链、延链、补链、强链、壮链的集群效应不突出。二产比重极低，对经济发展支撑不足，产业多元发展的体系难以形成。

（三）边境地区硬件设施陈旧、短板突出的基建障碍

边境县（市、区）之间至今尚未实现完整的铁路网状连通；沿边公路主线丹阿公路尚未实现二级及以上公路贯通；饶河、嘉荫、呼玛、塔河4县既不通高速也不通一级公路；航空运力有限，与省域腹地的交通联系不畅，城镇路网建设技术等级普遍偏低，使用年限久，破损较多。城镇基础设施配套不完善，整体功能较弱。城市排水、污水和垃圾处理等环境治理措施相对滞后，供水管网陈旧老化，供热能力不足。城镇功能弱，文体娱等公共服务水平较低。社区服务场所不足，市政棚户区、老旧小区改造等问题依然突出。

（四）政策推动落地力度强度不够的消化障碍

我省兴边富民的两个重要政策性文件《黑龙江省兴边富民行动规划（2016—2020）》和《关于深入推进兴边富民行动的实施意见》中，都有针对性提出了在边境地区建设规模人口重点城镇的目标，但目前尚缺少如何加快要素聚集，推进边境重点城镇建设的具体措施和办法。普惠性政策较多，适用地方发展的个性化政策较少。部分涉边开发开放类政策甚至需要国家级层面协调解决，政策争取的难度大、时间长，制约了沿边开发开放的效率与活力。

（五）开放不足、创新能力不强的思维障碍

传统市场与新兴市场衔接不紧密，特色性、针对性不强，新产业新业态发展滞后，传统市场创新不足，新兴技术运用迟缓。以进口原材料落地加工为例，边境县进口原材料本地加工额的87%由绥芬河市独占。东宁市位居第二，占比为7%，有9个县完全没有进口原材料本地加工，只起到过路中转的作用。新兴产业方面，新冠肺炎疫情发生后，数字经济爆发出强大活力，电商网购、在线直播等新业态新营销模式帮助很多困境中的农民和企业渡过难关，为推动解决农产品滞销困局发挥了积极作用。我省边境地区特色种养殖产业发达，生态特色产品数量众多，发展数字网络营销经济可以有效解决我省边境地区远离市场需求中心的问题，但从目前看，边境地区对于数字经济潜力的认识还不够深入，局限于网络营销和直播带货等方面，数字经济规模也与腹地城市差距甚远。

（六）营商环境优化不够突出的机制障碍

近年来，我省坚持市场化、法治化、国际化原则，对标国际前沿和国内先进水平，从市场主体需求出发，持续打造“办事不求人”政务服务品牌，不断优化营商环境取得了明显成效。但从总体看，营商环境改革的下沉度还有所不足，城乡之间的差距较大。大城市综合营商环境优于中小城市、城市营商环境优于乡镇农村、腹地城市优于边境地区，边境地区之间也存在差异。我省自贸试验区获批以来，黑河片区、绥芬河片区反应迅速，连续出台黑河片区招商政策十条、绥芬河片区促进经济发展扶持办法等文件，使政策措施与企业需求同频共振，加快构建系统化+集成化的政策支持体系，与哈尔滨片区共同构成黑龙江自贸试验区的大金三角格局，共同营造一流营商环境。从去年获批至今，我省总体方案中89项改革试点任务已实施86项，实施率达96.6%，在同批6个新设自贸试验区中名列前茅。我省其他边境地区则观望气氛较浓厚。

四、实施要素聚集加快重点城镇发展的建议

从我省边境实际情况看，推动边境地区城镇化建设是经济社会长久发展的必然趋势，也是应对国际、国内双循环的有力举措，打造1市、3县（市、区）、10乡镇要素聚集区，进一步提升比较优势，人口、产业、资金三项是核心，产业转移和互通互联是重点，政府管理创新和营商环境培育是前提，各项工作必须要做到统筹考虑、协同推进。

（一）发挥政策规划的引领作用，加快科学推进

充分发挥政策规划的战略性、前瞻性和导向性作用，实现以政策规划为引领，资金资源统筹、投融资机制创新、建设公共服务设施为重点，实施运营为动力，形成边境县、镇、村振兴的创新模式，增强兴边富民的前沿带动和辐射作用。

一是强化政策制定的科学性。按照“远近结合、适度超前，总体规划、分步实施，因地制宜、突出特色，产城一体、统筹城乡”的要求，科学制定边境地区发展政策。

二是加强各类规划的统筹衔接。注重城镇建设、产业发展、土地利用、交通发展、乡村振兴等各类规划相互衔接，强化各级部门协调和信息沟通，统筹推进“十四五”期间的边境地区经济社会事业整体发展。

三是完善建设管理实施机制。健全统一规划、分级管理、分步实施的建设管理体制机制，一张蓝图绘到底，保持政策规划实施的连续性。

（二）推动边境城镇提档升级，优化城镇化空间格局

完善和落实主体功能区战略，增强经济发展优势区域承载能力，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展的动力系统。

一是完善交通路网建设。打通边境地区中心城镇与区域交通中心节点的连接通道，加快边境县（市、区）到哈尔滨3小时经济圈建设。完善全省沿边铁路布局，继续推进国省道由基本成网向扩容提升发展。

二是加快市政基础设施建设。推进和整体提升边境城镇基础设施建设水平，全面提高城镇综合承载能力。适度超前、统筹规划和建设城镇市政设施和旧城区改造，改善居住条件，进一步提高居民生活质量。

三是提升公共服务水平。加强教科文体卫娱等公共服务设施建设，满足边境地区居民公共服务需求。四是加快智慧城市建设，逐步完善信息网络改造，拓展大数据、云计算、智能感知等数字经济新技术的应用，构建边境城镇智慧平台，提升边境城镇建设水平。

（三）实施人才建设和保障工程,推动人口向重点城镇聚集

一是给予引人留人的政策待遇。落实边境地区引人留人政策，不断完善补充新政策，创造更多发展机会，吸引人流、物流向边境地区流动集聚。在培养、引进、留住、用好人才方面制定更加有力举措，在住房、医疗、子女教育和工作条件等方面给予特殊保障。

二是强化边境地区人才培养。从省市层面推进和支持县乡基层、艰苦边远地区实施柔性引才策略，在信息服务、需求对接、资金保障等方面给予支持，在项目建设、现代农业、旅贸发展等方面提供科研技术扶持。

三是鼓励全省各类人才计划向边境地区重点城镇适当倾斜。重视本土人才“永久牌”，加大对本地人才的培养培训力度，支持务工人员、转业军人、大学生返乡创业，采取政府补贴、税收减免、贷款贴息等方式，鼓励抵边创业。

（四）优化和调整产业结构，培育发展新的经济增长点

依托边境地区资源禀赋、区位条件等发展要素，推动边境地区重点城镇转变发展方式和调整产业结构，引导发展适合本地特色的优势产业。

一是全力推动特色产业项目发展。引导各边境县（市、区）充分利用自身地理环境优势，加快推动如寒地有机食品、中药材、食用菌、汉麻等优质高效农产品种植和特色产业发展，破解地理环境制约的瓶颈，促进地方经济振兴提速。

二是全力保障农业生产安全。完善建设和管护机制，从源头上预防和治理，减少发生自然灾害的危险，解除农业发展后顾之忧。对于重点地区，要加大农业基础设施投入力度，既要提高农民收入，又要增强防范和抵御各种风险的能力。

三是全力发展边境地区特色旅游业。边境地区具有得天独厚的生态旅游资源，要深入挖掘旅游资源的内涵和外延，打造一批具有市场知名度的特色旅游品牌和边境旅游试验区，创新培育开发边境游、跨境游、民族游、冰雪游、森林游等特色旅游项目，把边境旅游产业的“篝火”烧得更加旺盛。

（五）积极发挥自贸区作用，摸索总结制度创新经验

乘自贸区东风、筑改革开放高地，把握向北开放时机，延伸开放区域和拓展开放领域，利用境外园区和境内自贸区等，形成进口抓落地、出口抓加工的内外循环体系。各边境县（市、区）及口岸要积极从黑河片区和绥芬河片区这两块体制机制创新的“试验田”中汲取可复制可推广的经验和制度创新成果，明确自贸试验区建设绝不仅是事关黑河和绥芬河两地，而是整个边境地区、整个黑龙江省全面振兴全方位振兴的重大发展和历史机遇。

（六）大力改善营商环境，营造突出优势吸引要素集聚

营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法治环境、开放包容的人文环境。更好发挥政府作用，主动服务市场主体，全面优化服务流程，注重采用市场化手段实现资源优化配置，促进市场秩序规范，努力使边境地区成为创新创业、公平竞争的沃土。进一步优化法治化营商环境，汇聚人才等宝贵发展要素，推动边境地区经济高质量发展。

（七）创新数字经济等新产业新业态的兴办和快速发展

积极鼓励用数字经济等新产业新业态激活传统产业，提高运用网络电商等新经济模式助力农业发展和促进农民增收的层次和水平，让传统农业经济借力数字经济等新产业新业态的东风快速腾飞，由弱势产业转变为新的优势产业。同时要画好路线图。在“十四五”规划中，加强顶层设计，结合实际确定发展新产业新业态的主攻方向、重点领域、实施计划和保障措施。打造智慧城市和数字政府，促进边境地区民生改善，为边境居民提供更加完善的公共服务，创造更美好的生活。

（八）促进边境地区城镇城市与省内中心城市联动发展

未来边境地区的城镇空间布局应进一步突出沿边地区与我省腹地的联动发展，左手紧握内陆、右手紧握口岸，形成“内陆中心城市—边境区域中心城市—边境口岸”的经济通道，一个边境区域中心城市可以同时服务多个边境口岸，发挥枢纽作用，将边境口岸紧密联系在一起。同时，边境区域中心城市要发挥经济走廊作用，与我省内陆腹地的大中型城市保持紧密联系，促使经济肌体内的高含氧量血液能顺畅从心脏城市到达血液供应远端的手脚指尖，促进推动经济血液流动循环。