武汉市完善环卫服务市场化对策研究

姜焕叶

一、前言

随着武汉市环卫服务市场化改革的不断推进，为了适应新形势需求下的不断开拓创新，环卫行业初步实现了政企分开。但在推行市场化的过程中，出现了评估体系不完善、监管机制不健全、签约过程问题较多、环卫工人权益受损等问题。鉴于环卫行业的各类问题，应不断在环卫服务中积极引入市场竟争，消除垄断现象，各社会企业之间进行相互竞争，不断降低成本、提高效率与服务质量，形成多元化的竟争局面，以进一步调动武汉市整个环卫行业的活力。

二、推动政府职能转变

随着基层政府改革的不断深化，购买环卫服务已经成为各级地方政府加强和创新社会管理工作的必然选择。为了推动环卫服务市场化，必须加快对环卫管理部门进行改革，改变过去集服务、监管等职能于一身的情况，明确区分政府与承接者的职能划分，协调政府与市场的关系，实现环卫服务市场化的最优配置。应积极推动环卫职能转变，转变过去管理与服务合一的事业单位制管理，大力引入企业市场竞争机制，将环卫服务的全部经营权都让渡给社会企业，吸收社会企业的资本和先进的管理水平，以革新环卫管理水平，有效的从环卫服务提供中解放出来，投身到环卫市场化的监管中去，做一个真正的环卫服务管理者。

在推进和完善环卫服务市场化的过程中，城市政府特别是基层服务部门与企业分开是最基本的要求。街道已经调整职能定位，按照市场经济的内在要求，改变管理方式方法，继续改革调整，将街道的环卫相关职能变为相应的政策制定、监管的公平实施。在具体的实施过程中，城区街道应建立一个适应市场经济要求的综合型环卫服务监管机构，相关承接企业负责具体运营。对承接企业提供环卫服务的价格、质量、运营安全及市场秩序等进行持续监控，在“促进环卫事业竞争”与“维护公众利益”之间寻找到一个真正的平衡点，顺应市场的发展潮流，推动环卫行业的健康可持续发展。

三、完善评估与监督体系

招标是环卫市场的第一道入口，基层政府部门应按市场机制的要求建立相应的招标和评估流程，这样可将不合适的企业排除在外，不断完善环卫市场经营合同,建立比较完善的环卫服务购买程序,高效监管环卫行业的资金，向社会公开透明环卫服务信息，让社会公众和新闻媒体等的各种不同形式的监督成为常态化。

（一）制定科学评估体系

加强监管绩效评估制度建设，是促进街道重视监管成效、维护公众利益的重要途径。可以现行绩效考核制度为基础，以目标管理责任制考核与开门评议为主要切入点，展开监管绩效考核制度建设。积极引入监管成本、收益分析机制，以依法、科学、理性、公平公正为考核准则，构建一套科学完整的绩效考核指标体系，科学衡量监管的成本与收益，同时充分利用领导评价、内部考核与社会评议的优势，采用三者相结合的考核方法，建立完善以街道监管目标完成情况、成本与收益、监管服务对象满意度等为重点评价内容的监管绩效考核制度，监管绩效考核的结果既要对上级负责，也要对公众负责。街道环卫服务可以按区域划分由两个或以上承接者来承担，这样有利于把多个承接者进行横向对比，对比其成本、效果、服务质量等。不仅可以为后续修订细则提供有力的数据支持，还可以通过增加承包者的竞争意识来提高环卫服务综合质量。

（二）建立高效监管机制

1.健全第三方监督机制。购买环卫服务主要是对服务提供的效率和效果进行评价，这其中涉及到环卫服务监管的专业性和技术性等问题，需要内部监管与外部监督相结合，才能充分体现购买的优势。第三方评估机构以其专业性、独立性等优势，成为政府购买环卫服务绩效评估的重要主体。引入第三方机构来完成街道购买环卫服务的绩效评估，能通过独立的机构对环卫服务的街道与承接方进行有效的监督，减少监管过程中的部分人为因素和权力寻租，对严格市容环卫行业准入具有一定的客观性和公正性。在承接方提供环卫服务的整个过程中，街道应加大第三方组织和社会公众的参与度，加强对项目进展情况及服务质量的严格监管，建立充分的公众参与和信息公开制度。一经发现违规行为或服务质量不合格等情况，应立即勒令整改，按照合同规定加以处罚，并进行公示。

2.公众与媒体监督。随着各种新兴媒体迅速发展并成为传播信息的主要力量,媒体监督也凭借着更加快捷、广泛的传播方式发挥出了极大的作用。媒体监督不仅仅是为了曝光而曝光，而是通过曝光来规范和促进环卫服务市场化工作的有序进行。充分发挥新闻媒体的社会作用，通过这一特殊形式，大力实施科学有效的舆论监督，逐步提高透明度，为经济和环卫服务事业快速健康发展提供强大的精神动力和舆论支持。舆论监督是民主监督的重要体现，是社会民主的必要环节，实行舆论监督是一个制度化进程，要深入推进新闻媒体管理体制改革，减少行政干预，增强其独立性。进一步建立健全新闻舆论监督法律体系，用法律手段保证社会舆论通过一定的立法程序，转化为行动措施。特别是随着《中华人民共和国政务信息公开条例》的贯彻实施，政府将逐渐成为阳光政府，自觉接受广大人民群众的监督。

3.健全问责机制。街道环卫服务监管部门作为一个享有重大权力承担重大责任的权力组织，在购买环卫服务中应建立明确的责任结构，健全责任追究典型问题的通报制度，把监督检查、绩效考核、责任追究有机结合起来，充分发挥问责的推动和震慑作用，进一步加强街道购买环卫服务行为的制度保障。当购买环卫服务过程中出现风险并导致公共利益受损时，不仅要追究承接方的责任，还要追究购买方的责任。创新责任追究方式，监督部门根据监督细则和评估标准定期或随机对承接方的工作进行监管，不能把监督工作做成了走过场，保证监督的有效性。

4.完善信息公开制度。对监管主体进行再监管，有利于促进监管主体严格实施监管，保证监管的公平、公正、公开，全面提高监管成效。完善监管信息公开制度有利于解决环卫服务市场化中存在的信息不对称问题，尤其是处于信息劣势的社会大众，极易成为直接受害群体。街道监管机构应严格按照《政府信息公开条例》的相关规定，做好监管信息公开工作。监管信息公开的内容要全面、准确，凡是法律未禁止公开的，监管机构或其职能部门应将环卫服务市场化中监管全程所涉及的信息全部公开。此外，在注重信息公开渠道选择的同时，注重传统信息公开渠道与现代化渠道的结合。最后，明确信息公开滞后或不充分所应承担的责任。对于应及时公开而被拖延公开的信息，或公众要求公开而监管机构拒不公开的法律未禁止的情形，经查实后，应严格追究其责任。

四、规范购买程序

（一）制定规范的购买服务计划

街道应尽快完善配套政策，全方位、多角度收集社会和群众对于环境卫生服务的需求信息，根据预期的目的制定完善规范的合同细则，明确服务种类、性质和内容，对购买环卫服务的步骤、程序、责权、监管、评价等做出具体要求。在资金、税收、价格、项目招投标等方面给予承接方公平机会，加大公共服务专项资金投入。提高购买环卫服务的预算以及财务管理的透明度，建立信息披露、财务公开制度，让整个购买过程在阳光下运行。

（二）规范公开招、投标程序

街道相关部门在招标前，应该就招标项目做好宣传工作，做到公开、公正、公平，让长期在市场中资质较好、信誉良好、价格合理的环卫企业获取项目信息，坚决防止信息不对称的现象，避免带来只有少数“关系企业”参与投标的结果。切实转变政府部门职能，将招、投标程序交给专业的管理团队，尤其是评标环节，将评标交给独立的权威专家组，对投标企业资质进行严格审查，防止“暗箱操作”，尽最大可能让权利寻租没有市场。在招、投标过程中，秉承公开、公正的原则，严格筛选，从中选择最佳项目方案。透明整个招投标过程，每一道程序的信息、结果，及时向社会公示，在公示期内无人提出异议，街道相关部门方可与中标的社会企业签订环卫服务购买合同。

五、加强风险防控

街道购买环卫服务本身就是一种风险转移行为，即政府为了避免因自身环卫服务供给能力不足而导致的环卫服务供给效率低下、数量不足等风险，用购买的形式把风险从街道系统内部转移出去。但从环卫服务供给的宏观层面来看，这种风险的转移并没有降低风险发生的概率。把环卫服务供给职能推向更加多变的社会和市场的做法，反而使得风险变得更加复杂和分散，而这些新风险很可能游离在街道与群众的监督视线之外，对公共利益造成的破坏难以被察觉和纠正。因此，在街道购买公共服务的实践中，应重视风险识别，加强对购买环卫服务过程的风险梳理，从而有效地防范和控制风险。

注重购买环卫服务的顶层设计，面对可能出现的各种风险，只有注重宏观制度环境的构建，从顶层施加影响，风险防控才能达到预期效果。对于购买过程中可能出现的权力寻租，应更加注重对规范市场化运行及环卫服务供需双方的权利和义务的制定，培育健康的市场环境，加大对权力异化的惩处力度，提高违法违规的成本。不断营造良好的风险管理体系，把对风险的管控视为最基本的职责和主要工作内容，逐步浸润到管理体系当中，形成从战略制定到实际运行过程中对待风险的明确态度和独特认知。这样有助于将风险管理意识和理念注入到购买环卫服务的各个环节，使购买行为的决策者和执行者时刻关注各类风险因素，并积极主动的采取措施规避风险。同时，要积极借鉴先进环卫企业风险管理的成熟理论和工具，加强通过对风险的科学有效管理，增强自身购买能力，促进整体效益提升。

六、环卫工人权益保障

（一）保障专项经费投入合理有效

在环卫市场化中，街道起着十分重要的作用。街道应长期将环卫事业当做重要任务来抓，提高资金的投入力度，监督和指导环卫工作，使其能真正加入到完善的社会保障体制中来。要进一步消除社会歧视，让环卫工人的合法权益得到维护、环卫工人的劳动成果得到尊重，在全社会营造保障环卫工人合法权益、善待环卫工人的良好氛围，是街道党委和工会的职责和义务。首先要提高环卫工人最低工资标准，落实国家规定的环卫有害津贴及各项劳保福利，其次要落实养老、医疗、工伤、失业等社会保险制度、休假制度，保障环卫工人合法权益。在加大资金投入的同时要注重合理使用经费，督促承接方不要为了降低成本，损害工人的合理合法权益。

（二）加强职业安全技能培训

随着城市化进程的不断提高，环卫行业对工人的各项标准和要求将越来越高，清扫保洁的强度也越来越大。经常性的安全培训是最为重要的，街道相关部门和承接方，对环卫工人安全培训都负有不可推卸的责任。加强环卫工人的职业技能培训，注重课程的实用性，培训力要放在安全卫生知识教育、岗位技能提升和危机应急处理等多方面。应该大力加强安全教育、岗位技能培训，特别是新入手的职工，还要继续提高环卫工人应对突发状况的能力。要经常性注重培训形式的创新，不能拘泥于照本宣科的方式，可根据环卫工人年龄情况、文化水平等开设相应的培训班次，利用电子教学、现场模拟示范、实景展现等较新颖的方式及轻松的培训基调，以劳动者法律法规、交通安全法规及安全作业方法为主，从技术上提高环卫工人应对危险的能力、掌握道路交通安全法律法规和相关知识。加强其心理素质培训，从思想上提升其安全意识、危机意识、维权意识，使环卫工人的人身安全和利益诉求得到更好的保障。就环卫行业的基本情况和发展趋势对环卫工人进行宣传教育，加深环卫工人对环卫事业整体的了解，提升环卫队伍的整体素质水平。

（三）提高机械化率

鼓励企业在环卫作业中加大机械化清洁设备的投入，优化调整环卫作业模式，提高机械化利用率及作业水平。环卫工作的机械化水平提高能够大幅度降低清扫人员工作强度，也能使清扫作业提高安全效果。此外，依托智慧环卫，可以有效的提高作业效率，减轻人工负担。改善垃圾转运站内及周边环境，加快垃圾转运设施改造升级，为转运站配置除臭喷淋设备，通过生物降解技术，消除转运站内及周边空气异味，净化环卫工人工作环境，提高周边卫生保洁质量。

（四）发挥工会的作用

工会是工人阶级自己的组织，随着改革的不断深化，经济多元化和市场经济的进一步充分竞争，工会在协调劳动关系，调解社会矛盾中的作用越来越大。工会的作用发挥得好，就会扮演好社会管理的积极参与者、推动者、监督者角色。工会组织是环卫工人的“娘家”，在党和政府与职工群众之间，应起到桥梁的作用，主动积极保障职工权益。环卫工人的维权工作应该是街道工会的工作重点，努力为环卫工人争取合法权益。任何时候都不要忽视劳动争议调解工作，让出现的问题在初始阶段得到解决。要倾听环卫工人的心声，多与他们联系，掌握他们的现实情况与思想状况，在力所能及的范围内，解决他们的实际困难，保障他们的现实利益。要理顺环卫工人的利益表达和保护机制，真正维护他们的合理合法权益，将这些工作作为街道工会的重点工作，同时，尽力促进这部分人群收入的提高，让工会成为保障环卫工人利益的可靠组织。