我国排污权交易发展历程及展望

□文/ 袁另凤

（陕西科技大学 陕西·西安）

［提要］ 大气污染和气候变化已经成为影响社会可持续发展的重要问题，作为市场手段的排污权交易制度已经得到许多国家的认可，并进行积极地探索和实践。本文总结我国排污权交易制度发展历程，并通过与欧盟排污权交易制度的对比，提出政策建议，期望促进我国排污权交易制度的发展。

一、引言

空气污染和气候变化是威胁人类可持续发展的两个重要问题。废气排放和其他能源消耗活动不仅污染空气，而且对全球气候变化产生负面影响。改革开放以来，中国经济的快速增长不可避免地造成了环境的恶化。2018年，中国国内生产总值（GDP）首次突破90 万亿元，成为全球第二大经济体，但《世界环境绩效指数报告》中却显示中国的环境绩效在180 个国家中排名第120 位。在没有引入市场手段之前，政府的大气污染治理和控制措施主要还是以行政治理为主，包括单双限政策、暂停工厂和投资去污设备等，但是过度使用强制的行政措施往往会阻碍排放企业的减排行动，并扭曲市场，导致市场化机制作用相对不足。自2013年以来，严重、大范围的雾霾和空气质量的下降加速了中国排污权交易计划的进程。为了应对环境污染，我国充分利用市场手段，采取了一系列的环境控制措施。排放权交易制度（ETS）就是其中最有效的手段之一，ETS 是一种基于市场的工具，ETS 试点作为一种市场激励机制，不仅可以促进节能减排进程的发展，促进可持续增长，而且可以为可持续发展提供新的资本红利，刺激环境生态治理。由于它可以降低环境规制的成本，促进环境质量的有效改善，已被许多国家采用。

二、我国排污权交易发展历程

1974年，美国环境保护署（EPA）首次将排污权交易用于控制空气污染，并取得了显著效果。此后，英国和德国等国家也相继引入了排污权交易。20 世纪80年代末，中国开始探索以市场为基础的环境监管工具，我国的中央和地方排放权交易政策可以划分为三个阶段：开始、探索和强化阶段。1987～2000年为排污权交易在我国实施的开始阶段，那时中国的排放交易机制主要由原国家环保局牵头，颁布了一系列污染预防措施，为未来的排放交易奠定了实践基础。我国最早的排污权交易开始于1987年，上海闵行区的企业首次实施了水污染排放指标的排污权交易。1988年国家环境保护局（SEPA）发布了《水污染物排放许可管理暂行办法》，对水污染物进行排放总量控制原则，并对排放许可可以在当地进行交易做出了模糊的规定。2001～2006年为ETS 在我国的探索阶段，我国的“十五”国家环境保护规划提出实施总量控制原则，并提出ETS 是降低大气污染物排放的关键一招；为此，2001年，我国把太原确定为试点城市，并启动了二氧化硫排污权交易项目，同年，浙江省嘉兴市秀洲区颁布了《水污染物排放交易暂行办法》。2002年，我国正式在天津、上海、河南等7 个地区开展排污权交易试点，山西省在已有工作成果的基础上，制定了全市二氧化硫排放交易制度工作方案。2006年，浙江省嘉兴市启动了全市碳排放交易计划。2007年以后被定义为我国ETS 实施的强化阶段。2007年11个地区（江苏、天津、浙江、湖北、重庆、湖南、内蒙古、河北、陕西、河南和山西）被批准为排污权交易试点，制定了相关的政策和法律法规。2011年，国务院发布了《节能减排“十二五”工作规划》，《规划》第四十四条鼓励设计排污权交易系统和建立排污权交易市场。同年，国务院发布了《关于加强环境保护重点行动的意见》，鼓励在地方开展排污权交易试点。截至2013年，在中央政府信号的指导下，各试点地区已发布了50 多个排放权交易管理政策文件和70 多个技术文件。2014年，《关于进一步推进排污权有偿使用与交易试点工作的指导意见》明确指出，今后将加大排污权交易力度，推进排污权试点地区相关工作。在排放交易目标方面，所有试点地区都包括二氧化硫和化学需氧量（COD），而且每个地区都同时实施了更有目的性、更全面、更能反映其特点的规定。因此，各地区对排污权交易的批准范围等方面存在差异。如重庆、陕西以排污权交易单位为核准对象，河北、浙江以大气污染、工业废水、医疗污水、餐饮废水及污水处理机构、大型畜禽养殖单位为核准对象；江苏规定二氧化硫排放交易应适用于电力、钢铁、水泥、石化和玻璃行业。2015年，财政部发布的《排污许可证买卖暂行办法》、国务院发布的《水污染防治行动计划》都强调要进一步探索地方排污权和潜在金融工具，推动排污权交易。中央文件《生态文明体制改革总体规划》也将排污权交易政策作为一项重要工具予以正式确立。2016年1月修订后的《大气污染防治法》开始生效，其中第21 条提到，国家将实施大气污染物的总量控制原则，推动重点大气污染物的排污权交易。2016年3月，我国“十三五”规划明确提出建立排污许可证有偿使用和全国排污交易机制。

对于排污权交易的初始分配，部分地区采用免费分配的方式，各地区随后转为付费使用。确定排污权初始排放指标的收费分配和选择模式，可以反映出ETS 在各地区经济发展和环境污染的差异。重庆、陕西、内蒙古在排污权的初始价格方面做出规定，现有排污单元的初始交易排放均以基准价格从交易平台购买。湖南省根据环境保护和社会污染治理的需求评价来确定排污权的基准价格。经过十多年在排污权交易市场上的探索和实践，ETS 取得了显著的成果。截至2012年底，各碳排放交易区域均建立了省级或市级碳排放交易中心，并出台了碳排放交易管理办法。2007～2013年碳排放交易总量超过了40 亿元。其中，浙江是我国最成功的ETS 区域，也是碳排放交易最成功的区域，截至2014年底，共产生了4，366 笔排放交易，交易金额达到了8.52 亿元。自ETS 在湖北实施以来，共开展了13 项二氧化硫、化学需氧量和其他四种污染物的排放交易活动，共交易排污权 4，897.6 吨，交易额为 2，652.5 万元。截至 2014年10月底，重庆市已完成主要污染物排放交易930 笔，营业额实现了98，882.7 万元。ETS 地区的二氧化硫排放量也得到了显著下降，这说明ETS 的实施不仅推动了排污权交易的市场活跃度，还在改善大气质量方面起到了显著的作用。

三、我国与欧盟排污权交易制度的差异

由于我国的国情和市场与欧盟国家有很多不同，所以我国碳排放交易制度试点与欧盟的ETS 还是存在一些差异的，这些差异主要体现在四个方面，即市场规模与覆盖面、总量设置与配额分配、灵活机制、执行与惩罚机制四个方面。第一，从市场规模和覆盖范围来看，中国覆盖了20 多个行业和近3，000个重点排放单元，而欧盟排放交易计划覆盖了该地区约45%的温室气体排放，以及31 个国家的1.1 万家高能耗企业。第二，在总量设定和配额分配方面，中国碳排放试点制定的目标是，到2015年碳排放强度降低17%以上，欧盟设定的目标为，到2030年碳排放比1990年减少40%。第三，在灵活机制方面，中国各试点的核证减排量上限不能超过10%，而欧盟碳市场要到第三阶段才能在一、二阶段进行储备和借贷。第四，在执法和处罚机制方面，中国的大部分碳试点地区规定企业如果超标排放将受到市场价格1～3 倍的惩罚，而欧盟企业如果排放超标，将在第一阶段每吨被罚款40 欧元，在第二阶段每吨被罚款100欧元。

四、政策建议

欧盟是较早开展ETS 的地区，并取得了成功的经验，而我国的排污权交易市场还不成熟，存在很多制度上的缺陷，排污权交易试点还存在需要完善的地方，政府可以借鉴欧盟的经验，取长补短，完善我国的ETS。ETS 试点不仅可以作为改善气候变化的重要市场化环境监管工具，而且可以有效降低雾霾浓度，最大限度地提高气候变化与空气污染的协同治理效率，起到改善大气质量的重要作用。因此，政府应该采取措施积极参与到ETS 的建设上来。第一，鼓励ETS 试点地区进行探索创新，建议通过排污权交易第三方咨询服务，为参与排污权交易的企业提供专业服务，帮助企业从排污权交易中受益。推进全国统一的排污权交易市场的设计与构建，因为统一的排污权市场不仅可以降低地方政府滥用政策的可能性，而且可以增强环境绩效，改善大气质量。第二，就大气污染治理而言，我国的目标具体包括降低能耗强度、碳强度和雾霾浓度三个方面。地方政府需要转变角色，把自己转变为监督者、观察员和审计员的角色，在交易活动中应尽量减少行政干预。政府要积极激励排放企业进行绿色技术升级和改造，并在全国范围内建立一个与减排和环境效应相兼容的排污权市场，进一步扩大环境治理绩效。全国的排污权交易市场体系设计可借鉴广东省的配额分配方式，将自由峰值配额分配与有偿配额分配分离，严格按照基准法规范新排放项目。同时，为了避免当前节能减排政策与排污权市场政策可能出现的管理重叠和考核失败等问题，政府需要加强总体规划和节能减排政策，并积极完善与排污权交易市场政策的对接管理。第三，鼓励企业通过银行贷款购买排放权，或将现有排放权作为抵押获得银行贷款。在保证排污权交易市场流动性的前提下，可以适度降低机构投资者和个人投资者进入市场的比例，这样有利于支持当地企业的长期投资，支持当地企业改进清洁生产能源，并进行积极的排污权资产运营和管理，这些都有助于排污权交易配额的有序管理。第四，具体有效的处罚是提高整体运营效率的关键，也是实现减排和污染治理的关键。在国家排污权交易市场惩罚措施的设计方面，对未履行减排义务的排放企业，应处以一定数额的罚款，从而使节能与污染的协同治理成为确保ETS 试点有效运行的刚性约束。