中国近代常关职能演进述略——内外力作用下一个机构变迁的脉络与逻辑

谢 松

康熙二十四年(1685年)，清政府设置海关，管理沿海贸易，(1)笔者在《近代中国海关史研究涉及若干基本问题略考》(刊发于《海关与经贸研究》2017年第1期)一文中，对海关的起源已作论述。但真正意义上的近代海关则在鸦片战争后才出现。两次鸦片战争使西方列强势力强行介入中国，清政府被迫陆续开放通商口岸，设立了实行外籍税务司制度的洋关。为作区分，一般将除洋关外的其他关税机构称作常关。过往在海关史领域的研究中，所涉常关往往多指口岸常关，但值得注意的是，常关并非仅设于口岸，也设于内地，而且无论是口岸常关还是内地常关，都与洋关有着密切联系。本文以口岸常关为重点，亦通观整个常关机构沿革全貌，以期更加全面地探究其发展历程及背后逻辑。

一、起源与建构：实际运行已久、至洋关出现后而得名的征税机构

常关在历史上并不是一个完全固定、清晰的概念，它在与洋关的二元对立中被建构出来，并被不断赋予新的解读、注入新的内涵。1901年10月，时任海关总税务司的赫德在第980号总税务司署通令中提出，“关于‘常关’之实际涵义，中外各方对其作何解释，吾等尚不完全了解。但和约交涉大臣等在接受常关赔款条款时，认为仅指民船于通商口岸缴纳之所有税捐。吾等当不能超越此限，惟经验能示何者可除外”。(2)海关总署编译会：《旧中国海关总税务司署通令选编：1861-1910年》(第一卷)，中国海关出版社2003年版，第469页。同年11月，赫德在第993号总税务司署通令中又进一步提出，“常关不论当地名其为何，户关、钞关、工关早已存在，使许多人得以就业，均在常关之列”。(3)海关总署编译会：《旧中国海关总税务司署通令选编：1861-1910年》(第一卷)，中国海关出版社2003年版，第472页。综合来看，这一时期，作为海关(包括洋关和五内常关)管理者，赫德认为常关应指除通商口岸、洋关以外的榷关机构。(4)清代前期榷关是清政府对长途商业进行管理和征税的机构，也是近代常关的前身，有户关、工关之分。户关属户部管辖，征收百货税，以资国用。工关则属于工部管辖，征收木税，以资朝廷营缮。参见王庆云：《石渠余记》，北京古籍出版社1985年版。1910年，工部取消，户关、工关合并为一，统称常关。不仅在通商口岸，原来内地户关、工关也囊括在常关范围内。日本学者高柳松一郎认为：“常关税为中国固有之最古的内国关税，要而言之，除外人管理之海关以外，凡以关名之征税机关，均应包括于今之常关中者也”。(5)高柳松一郎：《中国关税制度论》，李达译，商务印书馆1924年版，第41页。为便于厘清我们所研究常关的历史渊源和机构边界，笔者倾向于将实行外籍税务司制度的洋关设立后到1931年常关裁撤前，洋关(新关、后转称海关)以外的无论通商口岸还是内地以关之名的征税机关——主要称常关(旧关、也有仍称海关的)、户关、工关、钞关等，纳入常关的范畴。洋关设立前的榷关虽然在机构上与常关一脉相承，但由于其所处历史背景的深刻变化，应被视作常关的前身，而其起源则可追述至明朝钞关或更早的年代。

(一)作为常关的前身，清承明制设立的榷关，在当时财税体系中发挥着重要作用

清初继承明朝钞关制度设计，专设征税关卡，一个重要的考虑是增加国家财政收入。明宣德四年(1429年)，明政府在交通枢纽之处设关，对过往行商征税，称为钞关。清初财政困难，清政府因此考虑“俱照明季旧例”，设关收税，“凡天下水陆衢会舟车之所，辐辏商旅之所，聚集设关，置尹掌其治禁，以安行旅，以通货贿，爰系之税以便詗几，以佐国家经费”。(6)光绪《钦定大清会典》卷16《户部·关税》。对于此类关卡，当时一般直接称呼“某某关”(地名+关)。因地方志中对管关人员常称之为“榷使”，税则也称之为“榷税则例”，所以该类税关又俗称为榷关。按照设置的地点，结合商品流通情况看，榷关主要分为四类：一是运河系统的榷关，包括：京师关、坐粮厅、天津、临清、淮安等；二是长江系统的榷关，包括渝关、荆关、武昌等；三是沿海的榷关，包括江海关、浙海关、闽海关、粤海关；此外，还有直隶的张家口、多伦诺尔榷关。榷关的设置反映了商品经济逐渐发展的过程。总体来说，设关的地方，大部分处于交通要道，占据优越的地理位置，成为传统的商品集散地，联系着不同区域之间的物资交流、商品交换。区域经济的繁荣带来了税收的增加，助推关税成为国家重要的财政来源。根据吴建雍(7)吴建雍，1970年毕业于中国人民大学党史系，现任北京市社会科学院历史所所长、研究员。测算，明代的八个钞关税收不过51.4万余两，但同样的关在清代征税高达246.9万余两，增长了大约4倍。从占财政的比重来看，清初榷关收入仅占财政4%左右，至乾隆时期已上升到11%左右，成为仅次于田赋、盐税的第三大财政支柱。(8)何本方：《清代商税制度刍议》，《社会科学研究》1987年第1期。如康熙帝、嘉庆帝等统治者都意识到其重要性，称其“国用攸关”。(9)朱批关税，嘉庆二十年十一月十六日，两江总督百龄折。

清朝榷关税费制度设计侧重于保障清政府和皇室的财政收入，但未能有效杜绝榷关官员私征、加征税费、私吞税款等腐败行为。从隶属关系来看，榷关可以分为户部关与工部关，简称户关、工关。其中，户关由户部管辖，征收百货税；工关则由工部管辖，征收竹木税。户部关是榷关的主体部分，其税收占比高达9成；工关的收入相对较小，多由“各地的户部关监管，只将收入解送工部”。(10)杨伟娴：《清代浒墅关研究》，郑州大学2015年硕士论文。从管关官员的任命来看，经历了从户部“专差”到满人官僚介入，从“论俸掣签”(11)顺治十一年，清政府规定“各关差、令户部司官食俸三年者掣签”。参见光绪《钦定大清会典事例》卷二百三十六，第112页。到皇帝掌握任命大权，从中央管理到中央与地方政府分别管理的变化。在顺治、康熙时期，户部关基本上沿袭传统，由中央政府直接管理。到雍正时期，一些沿海沿河地区的税关由督抚、将军等地方官员兼管，如临清关、扬州关、芜湖关等，这一模式带来的一个弊病是榷关官员的属员若有作威作福、敲诈勒索的，地方官府往往无法主持公道，甚至相互勾结，(12)“各关俱有远处口岸，所委看管之家人，贤愚不一，难免额外苛求及勒取饭钱等弊，稍不如意，则缚送有司，有司碍巡抚之面，徇情枉法，则商民无所控诉矣。”参见《皇朝政典类篡》卷八十三《征榷一》。部分关税还存在变成地方大员“私房钱”的倾向。一些重要的税关仍由中央派员直接管理，如京师崇文门、天津关等，设监督专管(包括盐政、专管道员等)。皇帝将重要关的监督作为一种肥差赏赐给臣下。从税收标准来看，主要有正额(包括铜斤水脚银)、盈余和耗羡等之分，此外还有火耗及其他陋规。雍正初年(1723年)，清政府令各关耗羡归公，关差给以养廉银。定额制度某种程度上能保障清政府收取到一定税款，再辅以对定额的调整，以及“盈余”的补充。制度的原意本是“尽收尽解”，但实际上难以保证盈余银全部归公。从考核管理来看，清政府设置三种不同功能的税收簿册，(13)税收簿册包括商填册、循环册和稽考册。其中商填册由商人自己填写，载明货物种类、数量、税额；循环册由榷关人员征税时填写，一式两份，一份给商人，一份留底待核；稽考册则是按日登记纳税情况。以对照核查。但实际执行中，有的关差捏造各种名目，一些管关人员肆意涂抹修改商人所填的簿册，有的部分关税不入账册，有的直接代替商人填写商填册，还有的以丢失印信、册页缺少为由，掩盖贪污事实等等。康熙二十五年(1686年)谕：“近来各关关差，不恪遵定例，任意征收。托言办铜价值浮多，四季解册需费，将商人亲填部册，改换涂饰，既已充肥私囊，更图溢额叙议，重困商民，无裨国计。”(14)梁廷枏：《粤海关志(校注本)》，广东人民出版社2002年版，第159页。

(二)清康熙年间设立的海关作为沿海榷关，承担了大量管理对外贸易和涉外事务的职能

清朝前期设立的海关，是结合开海贸易在沿海设置的一类特殊榷关。康熙二十三年(1684年)，康熙帝谕旨：“向令开海贸易，谓于闽粤边海民生有益，若此二省民用充阜，财货流通，各省俱有裨益……故令开海贸易”。(15)《清圣祖实录》卷一百一十六。随后，江南、浙江也比照闽、粤开海贸易。康熙二十四年(1685年)，清政府在广东、福建、浙江、江南分别设立粤、闽、浙、江四个海关，专门管理海洋贸易和征税事务。“江南驻松江，浙江驻宁波，福建驻泉州，广东驻广州”，(16)王士祯：《北归志》。这是历史上首次以“海关”命名的征税机构。此外，沿海还设有山海关、天津关，但这些海关与上述这四海关有所区别，征收的还是国内税。清政府维持了七十多年粤、闽、浙、江四口通商的局面，直到乾隆二十二年(1757年)，乾隆帝宣布：“嗣后口岸定于广东，不得再赴浙省”，(17)姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料(1840—1895)》(第一册)，中华书局1962年版，第181页。进入“一口通商”时期。无论是“四口通商”还是“一口通商”，都是沿海榷关承担相应的外贸管理职能。

海关根植于传统榷关体系，在以国内商品交换为主的经济形态下，仍然征收国内贸易税，但同时承担对外贸易管理职能是其别于内地榷关的重要特点。其中，江海关流通的主要商品是大豆以及各类杂货，把北方的大豆输送到江浙各个地区，满足当地制作豆腐、酱料及打油等需求；江浙一带的棉花、棉布、绸缎、茶叶、瓷器等又经此运往北方销售；开放海禁之后，形成了内河航运、长江航运、南北洋航运和国际航运等多条路线。在康熙时期，浙海关在康熙时期对外贸易较为兴盛，特别是与日本之间的贸易，主要将浙江产的丝织品和工艺品、药材、瓷器等输往日本，又从日本进口金、银、铜以及海产品，与暹罗、菲律宾群岛等地也有贸易往来，但到乾隆时期，洋船多至广东进口，江海关所处区域对外贸易显著下降，乾隆二十二年(1757年)前后，外贸税占比仅略多于1%。闽海关由于地少人多、粮食欠缺，福建官员非常重视进口贸易，如乾隆年间，福州将军新柱就曾经要求厦门口岸的官员在船舶出海时以多种渠道通知各洋船在回福建时多多采购粮食；又由于清政府规定除了福建这一特定的口岸外，其他地方不得与台湾府直接通航，闽海关一地商人基本上垄断了对台贸易。与此同时，闽海关所征收税款，还有来源于苏州等地的转运粮食，以及本地糖、茶、纸、木材等经闽海关中转到国内其他省份的税款。粤海关的对外贸易职能得到最大发挥，得益于外贸的迅速发展，其税收增长令人瞩目。国内的稻米等粮食，以及棉花、棉布、糖、烟、丝织品等商品在粤海关口岸大量流通。英、法、葡等国商船，将欧洲的布织物、玻璃、仪器、钟表等商品，以及来自东南亚的硬木、香料、药材等商品输送到这里出售，又购买大量生丝、丝织品、茶叶和瓷器，以及矿产品、糖等回去。粤海关主要对其征收船钞、货物税和附加税(杂税)。有外国商人指出，中外贸易有集中在广州的倾向。(18)“十七世纪时，小规模的通商是在许多地点进行的，但是却有集中广州的倾向，这一则是因为该城的官吏、商人富有敏锐的商业本能，二则是因为外商发现，其他城市的管理和商人们只希望在可能的最短时间内得到最多的‘金鸡蛋’。故自十八世纪初叶起，广州自然而然地成为一个主要的商港。”参见姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料(1840—1895)》(第一册)，中华书局1962年版，第124页。从康熙三年(1664年)到乾隆十八年(1753年)的90年时间中，英国东印度公司来华贸易的船只共199艘，其中前往粤海关的有153艘，占据四分之三，(19)马士：《东印度公司对外贸易编年史》，区宗华译，中山大学出版社1991年版。足见粤海关在清初四海关中对外贸易的发达程度。

(三)洋关设立后，原属于榷关序列中的海关职能被一分为二，为与“洋关”区分，在口岸上“常关”概念被逐渐建构起来

在条约体系下，通商口岸逐渐设立了聘请外国人直接管理的洋关，征收轮船贸易税，从而将原有的海关一分为二，形成了海关二元管理体制。口岸常关仍然履行包括征收进出口贸易税在内的原海关部分职能。

鸦片战争后签订的一系列条约对清政府原有的对外贸易管理体系形成冲击。《南京条约》中关于“大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍”等规定，以及其后的《虎门条约》《望厦条约》《黄埔条约》等，构成了一个新的中外贸易和征税体系。按照条约规定，上海、宁波、福州、厦门于1843年、1844年左右先后开放港口。通商口岸的管理也在发生着变化，列强在通商口岸设立领事馆，管理本国商人，行使领事报关权，负责本国船只的报关、缴税等事宜，改变了原来“沿海榷关—行商—外商”的管理模式。但贸易格局的实际改变仍需要一个过程，以福州为例，直到1853年5月英人仍认为该地“有十年光景并没有贸易”；对于广州则感觉与从前并无太大区别，(20)莱特：《中国关税沿革史》，姚曾廙译，三联书店1958年版，第1页。未能真正实现自由贸易。

洋关设立后，税务司瓜分海关监督权力，形成洋关与常关并行的二元管理体制。1853年，上海发生小刀会起义。第二年，由英国、美国、法国驻上海的三国领事管辖下的江海关开始运作。1858年中英签订《通商章程善后条约》，改进这一管理模式，规定“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并将各口海关划一办理”。1859年，清政府发给李泰国札谕：“凡各口所用之外国人，均责成李泰国选募；如有不妥，谕令斥退。”此后，在全国范围，洋关由税务司划一管理，总税务司不接受来自总理衙门外的命令；但在口岸上，又由海关监督承担主管责任，(21)赫德在海关总税务司署通令中强调：“各口岸实由当地海关监督承担其主管责任，税务司之地位因而必然从属于海关监督”，要求税务司“避免以任何方式妨碍海关监督维护其地位与职责之尊严”。参见海关总署编译委员会编：《旧中国海关总税务司署通令选编：1861-1910年》(第一卷)，中国海关出版社2003年版，第28-34页。形成了税务司管理和海关监督管理并行的海关二元管理体系。从机构上看，洋人主导的、较晚设立的海关，称之为“洋关”“新关”，而对应的，仍由海关监督直接领导的征税机构称之为“老关”“旧关”“常关”等。(22)日本学者高柳松一郎认为，清代“户关、工关之名称，在清代亦未能通用于全国，因地方之不同，而有所谓钞关、老关、旧关、大关等名称”。1901年《辛丑条约》签订后，(23)《辛丑条约》规定：“所有常关各进款，在通商口岸之常关，均归新关管理。”洋关兼管五内常关，原常关格局发生较大变化。简而言之，常关被分为三种：一是沿海、沿江通商口岸五十里内常关，划归税务司兼管；二是距沿海、沿江通商口岸五十里外常关，仍为海关监督管理；(24)叶松年：《中国近代海关税则史》，三联书店上海分店1991年版，第160页。三是内地常关，或由各省督抚派员经征，或由就近地方官兼管。1915年，经总统批准，正式明确之后所有官方文件中对海关不再称“洋关”及“新关”，常关亦不再使用钞关、户关等名称。(25)海关总署编译会：《旧中国海关总税务司署通令选编：1861-1910年》(第一卷)，中国海关出版社2003年版，第124页。直到这个时候，常关这一概念才完全建构起来，有了更加清晰、统一的指向。

二、斗争与共存：常关与洋关机构并行、互为牵制、此消彼长的二元体制

二元体制下，一方面，洋关凭借西方势力的支持以及为清政府获取财政资金“更胜一筹”的能力，不断侵蚀常关的征税权，并逐渐渗透到外交、政治等原本由海关监督所行使的职权中；另一方面，海关监督也把持着部分关键领域职能，与税务司形成一定的制衡。

(一)常关税源不断流向洋关，在双方财政作用此消彼长的大势下，常关的权力地位也明显下降

设立洋关的一个重要目的是协助海关监督征收洋税。1861年，恭亲王任命费士来与赫德的时候明确要求：“应谨慎区别进口与出口，土货与洋货，以防混淆”。但实际运行中对洋关税与常关税的划分却并不是以货物性质来确定，而是以运输工具来确定，简而言之，民船贸易由常关征税、外式轮船贸易由洋关征税。起初，轮船贸易与洋货贸易、民船贸易与土货贸易的指代对象是基本一致的，但随着贸易的发展，出现了轮船运土货、民船运洋货的情况，这就导致了征税体系的混乱，为贸易提供了征税方式的选择权，也使洋关与常关在税收上产生竞争。

开征子口税赋予洋货进口的报关选择权，子口税抵代内地常关税，是常关征税职能逐步弱化的重要诱因，此后的数十年间，中国税收格局和税收机构发生了重大调整。1853年，清政府为筹措镇压太平天国运动的军费，在扬州附近设立厘金局，由地方政府征收厘金。之后，各省纷纷仿效，厘金局遍布全国。(26)郑观应在《盛世危言》里说到，“内地局卡林立，往往数十里之间多至数卡，过一卡有一卡之费，经一卡抽一卡之厘。”厘金局卡数量众多，征收商品范围大大超过常关，逐渐成为商民不可承受之重。(27)据推算，“同治初年全国局卡总数，或当在3000处左右”。参见罗玉东：《中国厘金史》，河南人民出版社2017年版，第81页。厘金不仅抽征国内的土产贸易，洋商运送土货出口或洋货进入内地也要征收厘金，西方国家开始通过不平等条约寻求对厘金的限制。子口税就是针对“厘金”制度施行的一种对“洋货”的税收优惠制度。根据1858年《天津条约》(28)《天津条约》第二十八款对子口税作了明确规定：“英商已在内地买货，欲运赴口下载，或在口有洋货欲进售内地，倘愿一次纳税，免各子口征收纷繁，则准照行此一次之课。其内地货，则在路上首经之子口输缴，洋货则在海口完纳，给票为他子口毫不另征之据。所征若干，综算货价为率，每百两征银二两五钱。”和《通商章程善后条约》相关规定，洋商可以在缴纳内地税厘和子口税之间自由选择，凡进出口货物征收子口税后，可以抵代货物经过内地常关税卡或厘卡时所征收的内地税厘。它是一种“由海关征收的内地关税”，主要目的是简化洋货在内地流通的手续，减轻洋商运货纳税负担。开征子口税使洋关征税范围侵入内地通过税，从而使得洋关与内地常关及厘金局的税收形成此消彼长的关系。又由于各内地常关和厘金的税费没有统一的规定，而子口税统一定为条约规定税率之一半、或从价征收2.5%，两种征税方式出现差额，导致税收从内地常关和厘金局流向税额普遍较低的洋关。在长江流域，以镇江为例，同样的货物运输同样的距离，需要缴纳的厘税和子口税差别很大，如每担铁缴纳厘税0.275海关两，缴纳子口税0.062海关两；每担原棉缴纳厘税0.824海关两，缴纳子口税0.175海关两；每担檀香木，缴纳厘税1.039海关两，缴纳子口税0.2海关两，相差高达五倍。(29)Trade Report 1868，镇江口，第38页表。在沿海，以厦门为例，光绪三年(1877年)，福州将军兼管闽海关税务文煜奏报，“洋商置买土货……各国洋商纷纷前赴厦门口请领三联单，采买土货络绎不绝。此项土货，向皆内地商民运销输完常税之款，今归洋商贩运，报征子口税项，则常税自形短绌。按全年税数厦门一口额居其半。”(30)福州将军兼管闽海关税务文煜奏报闽海关短征常税额外盈余银两实在情形(光绪三年正月二十八日)。参见《光绪朝朱批奏折》第七一辑，第598页。

开征复进口税赋予了土货贸易报关选择权，大量土货贸易的税收流向洋关，使口岸常关的税收也与内地常关一样受到严重冲击。对于复进口税的起源，1930年，时任总税务司的梅乐和在总税务司署第4158号总税务司署通令中指出：太平天国动荡时期水陆盗匪横行，国内贸易遭受疯狂摧残，商人迫切需要安全性及航速较民船高之轮船。但享有特权之轮船所载土货，于各通商口岸间途经之处，可以逃避由民船载运时不得不交纳之各项常关税及厘金。为尽可能补偿税收损失及维持公平待遇，1861年的增设土货复进口半税使沿海洋轮及民船征税办法获得一致。(31)海关总署编译会：《旧中国海关总税务司署通令选编：1911-1930年》(第二卷)，中国海关出版社2003年版，第531页。1861年以来，清政府与各国签订《通商各口通共章程》(32)《通商各口通共章程》第二款规定：“洋商由上海运土货进长江，其该货应在上海交本地出口之正税，并先完长江复进口之半税。俟到长江各口后，一经离口贩运，无论洋商、华商，均逢关纳税，过卡抽厘。”第三款规定：“洋商由上海运别口所来之土货，已在别口交过出口税，并在上海交过复进口税，如再出口往长江，毋庸再在上海纳出口税并长江复进口之税。”参见王铁崖：《中外旧约章汇编》(第一册)，三联书店1957年版，第178页。《长江收税章程》，(33)《长江收税章程》：“凡有江照之轮船装载土货，须由该商在装货口先将正半两税一并完清。”参见王铁崖：《中外旧约章汇编》(第一册)，三联书店1957年版，第196页。将原本非法的轮船土货贸易通过条约的形式合法化，并规定对其征收复进口税。(34)这一方案对清政府而言并非难以接受，这2.5%的复进口半税的确定，对于当时外船从事沿岸土货贸易导致税制混乱甚至逃税的局面，是一笔额外的关税收入，总理衙门甚至称赫德提出的这一方案“似多有可采取之处”。此后，“土货多改由洋船，以期运输敏捷，苛税免除也”。(35)聂宝璋：《中国近代航运史资料：1840—1895》(第一辑，下册)，上海人民出版社1983年版，第1266页。如此一来，轮船运载华商土货，参与国内贸易，却在洋关缴纳复进口税，其本质上就是对原有民船所缴纳常税的替代，严重影响了常关的税收。1873年实施《华商置用洋商火轮夹板等项船只章程》，(36)《华商置用洋商火轮夹板等项船只章程》规定，华商的火轮夹板等项船只“所装货物均照洋商税则纳税，其船钞照纳。”同治六年九月初六日总署收上海通商大臣曾藩文及所附《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程第三款第一条及第三条》参见《海防档》甲，购买船炮(三)，第879页。标志着中国轮船在国内通商口岸间进行的土货贸易也在洋关报关纳税，并征收复进口税。复进口税的开征对常关税造成很大影响。(37)常关宣称：“最近开办的新关的做法，使他们不能征得每年负责征收的定额税款。”参见陈诗启：《中国近代海关史》，人民出版社2002年版，第179页。在沿海口岸，1866年，闽海关税务司称：“可以肯定说，外国轮船，尤其是英国轮船，正在逐渐而稳步地垄断沿海航运，由本埠运往中国其他口岸用帆船装载的货物，已经有三分之一改由外国轮船载运。似乎可能在不多几年之后，沿海航线只剩下几只无足重轻的帆船。”(38)聂宝璋：《中国近代航运史资料：1840-1895》(第一辑，下册)，上海人民出版社1983年版，第1271页。在长江口岸，安徽巡抚诚勋认为芜湖常关亏损的重要原因之一是：“芜湖新、常两关并列一处，内地百货各商贪图便捷，多附轮船载运，常关不能过问。”(39)光绪三十一年二月初二日，安徽巡抚诚勋折。中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》第七四辑，中华书局1995年版。全国各地情况大抵如此，常关丧失了沿海、沿江土货的贸易通过税和华轮的税收征管权，其财政地位明显削弱。

在口岸常关中，毗邻港澳的区位特点使广东民船(40)民船指东方式样的帆船，本身无动力，吨位小，速度慢，船员俱为中国人，一般装载体积较大价值较低或单一品种的大宗货物。参见广州海关编志办公室：《广州海关志》，广东人民出版社1997年版，第119页。贸易格外活跃。粤海常关不同于其它常关，仍长期保持着较大的贸易监管量。因为民船难以从事远洋贸易，所以当时的海上贸易以轮船贸易为主，但广东的情况比较特殊。鸦片战争后，广东丧失了对西洋国家一口通商的优势，一些西洋轮船北上上海等口岸开展贸易，但广东也形成了以港澳为主要对象的对外贸易新格局。珠江三角洲毗邻港澳，被英国、葡萄牙、法国占据的香港、澳门、广州湾三地实行自由港制度，(41)吴松弟、杨洋洋：《海关关区空间结构变动探析——以近代广东沿海为中心》，《云南大学学报(社会科学版)》2017年第1期。再加上民船运输成本低廉、灵活便捷，大量民船往来粤港、粤澳参与贸易。这种民船贸易具有进出口贸易的性质，是清末以来广东对外贸易有别于其他省份的一个重要特点。当时，不同于其他口岸，华商在香港购买洋货后用民船直接载运入内地的成本，低于经洋商在广州购买后再入内地；(42)商人如果在口岸购买洋商的洋货，必须先在洋关完税后，在西炮台挂号缴纳挂号银，再到佛山三水等地销号，在各厘厂缴纳厘金，到太平关又交落地税；直接从香港由民船载运进入内地则完税较轻。同时珠江水系发达，民船可以溯流而上到非通商口岸贸易，轮船只能在通商口岸贸易，所以在广东一带，华商往来香港的部分民船贸易之于洋商的轮船贸易有一定优势。例如，之前稻米一般由洋船直接运抵广州，但《天津条约》生效后，由于洋关需要对其缴纳船钞，商人往往先将稻米卸在香港，再换装民船运入，(43)1860—1861年每年洋船运入稻米80万担，条约生效后的3年总量只有15万担。原棉运载也是如此。(44)根据1874年报告，由于常关对民船装运的货物征税税率给予减让，运载原棉的船只由洋船改为民船运输，洋关印度棉的进口量从1868年的25万担缩减至5千担，造成洋关原棉进口税收明显下降。由税务司编写的“广州口岸贸易报告”几乎年年都强调这一现象。(45)如1864年报告指出：从前，几乎所有贸易都是洋人经手，都要经过广州城，而现在，几乎全部都是华人自己经营，他们在香港购货，然后直接运往内地城镇，而不经过省城。1867年报告强调，大量的运输是由本国民船承担的，所以我们不能与其他开放口岸的贸易进行正确的比较。1874年报告称：这里(广州)有相当大的进出口贸易是由民船来往广州及广州以东或以西的沿海各小城镇与属于外国的两个自由港即香港和澳门之间所进行的，严格地说这也是真正的进出口贸易。由于民船贸易归常关管理和征税，粤海常关税收相当可观。1871-1872年报告指出，1871年粤海常关对本国民船所载货物征收了约33万海关两的税款，比1872年粤海关所征的对外贸易税款的1/3还多，且这个数字并不能作为一年的实际收入，仅是其中的一大部分。参见广州市地方志编纂委员会办公室、广州海关志编纂委员会编译：《近代广州口岸经济社会概况——粤海关报告汇集》，暨南大学出版社1995年版，第4、45、106、84页。1877年粤海关税务司致函粤海关监督和两广总督，甚至提及“洋货进口生意将大半尽归华商，外商生意眼见停止”的担忧，而这在一定程度上也是事实。(46)据1885年广州口岸贸易报告显示，本辖区以内的贸易大部分被一大帮帆船所垄断，这些帆船定期来往于港澳与广州及邻近诸港口之间。参见姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料：1840-1895》(第二册)，中华书局1962年版，第1078页。

(二)海关监督的职权在外籍税务司势力的扩张下不断收缩，但在部分领域仍履行重要职责

梳理康熙年间初设四大海关至晚清时期的海关监督职位表，清朝的海关先是由中央政府委派海关监督，后来海关官员的任命及管理体制发生变化。江、浙海关大多情况下由督抚兼管，有时由织造或道台临时兼管；闽海关主要由将军管理，但并非一成不变；粤海关原来一直由清政府委派海关监督，雍正以后，地方督抚也开始兼管海关。除四大海关外，其他海关监督也多由督抚、将军、道台，(47)如上海的海关监督由道台兼任。或者总督下的文官(48)如汕头的海关监督由总督下的文官代理兼任。等兼任。无论是专设监督或由其他官员兼任，海关监督作为清政府派出的税收大臣，是中国税收自主的象征，是代表国家行使有关法律法规的官员，除了一般关务外，还兼管船政、渔政和海防，接待朝贡使臣和管理朝贡贸易、执行部分外交政策等职责。从1854年上海成立税务管理委员会开始，西方势力楔入并逐步渗透整个海关，海关监督的权力和作用逐渐被洋人架空，甚至有学者用“空头傀儡”来形容海关监督。(49)陈诗启：《中国海关史问题初探》，中国展望出版社1987年版，第67页。

海关监督原本兼任的外交、监督等职能被削弱。康熙年间设立海关，除征税外一个重要的目的是加强治理，由于海关是通商口岸的贸易管理机构，不可避免接触大量外国人，海关监督也就成为了清政府“怀柔”制夷政策的执行者，(50)《光绪朝大清会典》有着明确的规定：“凡交涉之务，则责成于关道(即海关监督)，而(北洋大臣)总其大纲，以咨决于总署。通省交涉洋务事件统归关道管理，地方官遇事禀闻，由关道禀总督，以咨商总理衙门臣议。各国领事有事，则会商关道，大者禀总督，剖断不决者，咨呈总理衙门。凡征榷之务，则关道上其册于大臣，按结奏报，并咨总理衙门及户部以备核。”是外交外贸合一的朝贡体系的维护者。海关监督参与的所谓外交，是清政府自认“天朝上国”背景下对来华国家人员的管理。随着中国与西方国家的来往增多，海关监督不了解国际外交规则，无法承担真正的国家间交往磋商职责，而外籍税务司则成了总理衙门处理外交事务的重要帮手，在很多外交事件中扮演着重要角色。清朝前期，粤海关还有为皇帝暗中察看广州地方官施政情况等隐性职能。自太平军兴起之后，“户部之权日轻，疆臣之权日重”，(51)曾国藩：《曾文正公(国藩)全集》奏稿卷三十《江西牙厘请照旧征收折》，文海出版社1974年版，第3346页。海关监督源于户部的隐性职能逐渐弱化。

海关监督原本担负的税收管理职能并未被完全侵占。这从晚清海关的税款征收和分配中可见端倪：在税款征收的过程中，主要有五个环节，(52)晚清海关进出口税征收的程序为：一、商人报关后，海关根据报关材料对货物进行查验；二、由海关开具“验单”；三、商人持“验单”到官银号交纳税金，并由官银号开具收据；四、海关在查验官银号收据后，允许商人进出港口；五、以3个月一结，“验单”和收据汇总编成四柱清册送交总理衙门和户部。查验、开具验单、允许放行是由洋关完成，商人持“验单”缴纳“洋税”并由官银号(“中国政府的银行”)开具收据这一环节由海关监督负责，且该环节涉及银钱交易，是征税的关键。此外，验单和收据的汇总、送交总理衙门和户部也是由海关监督和税务司共同完成，海关监督在此起到牵制与监督的作用。在税款分配的过程中，不论是洋关还是常关的税收，接收户部指令、汇解或押解款项、向总理衙门和户部奏报及奏销等环节均由海关监督负责，说明常关没有因为外籍税务司的加入而改变其作为一级财政部门的角色。清政府虽然需要利用外籍税务司来增加其财政收入，但仍通过海关监督对外籍税务司进行制衡，因此海关监督得以保留部分财政职能。

(三)晚清常关与洋关的权力争夺白热化，反映出清政府中央与地方财政分配的利益调整

鸦片战争后，就机构数量而言，常关总体上处于扩张状态。清政府每开辟一处通商口岸，除设立洋关外，大多也同时设立常关。但是常关在与洋关的斗争中渐显颓势，直至逐步被洋关接管。常关与洋关围绕自港澳进口鸦片税厘征收权的斗争过程，是晚清海关内部博弈的一个缩影。

常关曾一度掌握着广东海面入境鸦片的税厘征收权。1858年中英签订《通商章程善后条约》(中美、中法同)后，鸦片改称“洋药”，鸦片贸易合法化。根据条约规定，洋药只准由洋商在通商口岸售卖，征收正税；但只准由华人携入内地，缴纳各项税赋。(53)中英《通商章程善后条约》规定：“洋药准其进口，议定每百斤纳税银叁拾两，惟该商止准在口销卖，一经离口，即属中国货物；只准华商运入内地，外国商人不得护送。即《天津条约》第九条所载英民持照前往内地通商，并二十八条所载内地关税之例，与洋药无涉。其如何征税，听凭中国办理，嗣后遇修改税则，仍不得按照别定货税。”洋关正税直接上缴中央，而厘金则由地方督抚支配。鸦片征收的正税和厘金，作为当时的重要财政收入，也成为了中央与地方财政分配中的一个敏感问题。1866年，为了增加厘金收入，两广总督瑞麟决定开放东莞、顺德、香山和开平四地，凡是由民船载运前来的鸦片只要缴纳低额的厘金，便可行销内地。这一措施的效果立竿见影。从1866年到1867年1年内，经洋关纳税的鸦片进口总量从3411担下降至2111担。为进一步加强管理，1868年7月，瑞麟又在九龙界东西两侧以及澳门各进口处设立6个厘厂，征收民船鸦片厘金，所征厘金比《通商章程善后条约》规定的税率低一半。(54)凡由民船载运的鸦片，经过这些厘厂，每箱只要完纳十六两银子的厘金，“贴了印花，其后携至指定地点，不受其他关税的勒索。”这个税率，较诸中英《通商章程善后条约》规定的通商口岸的税率，即侮箱缴纳进口税(正税)三十两，相差几达一半。参见陈诗启：《海关总税务司对鸦片税厘并征与粤海常关权力的争夺和葡萄牙的永据澳门》，《中国社会经济史研究》1982年第1期。赫德对此十分不满，向总理衙门申诉要求在收取厘金的同时，为洋关收取正税。对此，清政府并未同意。之后，赫德进而又提出：“在澳门之拱北湾、关闸、石角、前山四处设立公所，代关纳税”，并声称“已由总税务司将各关巡查洋税之轮船，调赴广东，其巡船已札粤海关税务司备齐，拟委副税务司布浪专司其事”。为增加中央税收，清政府接受了赫德开征鸦片税的请求，但仍拒绝由税务司负责，责令瑞麟自行开征鸦片正税。1870年，广东海面常关的税厂和厘卡合并，开始在香港外围开征鸦片税厘，但鸦片税厘的征收在常关而不是洋关的管辖之下。在澳门，该举措起初遭到反对，为此瑞麟还组织了一支舰队封锁澳门港，通过谈判成功达成在澳门外围设立税厂的目的。

改由洋关统一征收鸦片税厘，一定程度反映了中央对地方财权的回收。1875年，赫德借马嘉理事件再次向清政府提出由洋关负责鸦片征税，至1876年签订《中英烟台条约》，确定所有进入通商口岸的鸦片应缴纳的进口税和厘金都由洋关统一征收，(55)《中英烟台条约》明确：“英商于贩运洋药入口时，由新关派人稽查，封存栈房或是船，俊售卖时，洋商照例完税，并令买客一并在新关输纳厘税，以免偷漏。其应抽厘税若干，由各省察勘情形酌办。”但由于对征收的具体数目不能达成一致意见，这项由国际条约明确的事项足足8年不能落地，(56)地方大吏李鸿章主张鸦片每百斤征收正税三十两、厘金八十两，计税厘一百一十两，左宗棠则奏请加至一百五十两；威妥玛和赫德的建议是一百两。其中也隐现着地方势力与中央政府的权力角逐。太平天国运动以来筹饷权的下放，使地方督抚控制下的地方财政势力日渐膨胀。由于地方势力膨胀、军需支出增长等原因，截留常关税款也成为地方政府的重要财源之一。洋关逐步成为中央政府掌握财权的一个抓手，而厘金局以及理论上由中央政府管理的常关，则逐渐倾向于代表地方督抚的利益。1887年，赫德通过庆亲王奕劻奏准把各税厂刚开办一年的百货厘金也交给海关征收，而张之洞奏请为常关保留厘金。谕旨对张之洞等的奏折进行了严行斥责，称：“该督等于朝廷全局通筹之意，毫不体察，辄挟持偏见，故作危词，竟以六厂员弃一撤，从此天下利权悉入洋人之手!殊不思税司由我而设，洋税自我而收，现在海关岁入增至一千五百余万，业已明效可观；即使并征之议，此后办理，设有窒碍，尽可随时变通，复归旧制，岂外海内地税厘财源统归彼族耶？”(57)陈诗启：《海关总税务司对鸦片税厘并征与粤海常关权力的争夺和葡萄牙的永据澳门》，《中国社会经济史研究》1982年第1期。从当年7月起，所有来往香港、澳门贸易的华籍民船，在九龙、拱北两关区内，由常关改归税务司管理。对此，赫德说：“我们业已胜利。现在我将各通商口岸往来香港和澳门的民船贸易，从粤海关监督的掌握中抢了过来，置于税务司的管辖之下。”(58)魏尔特：《赫德与中国海关》(上册)，陈?凖(才、陆琢成等译，厦门大学出版社1997年版，“译序”第5页。洋关接管广东六厂后，九龙和拱北海关向中央政府每年提供100万两左右税收，远超过接管前的16-17万两税收。(59)The Chinese Maritime Customs：Returns of Trade and Trade Reports, 1888-1894 .洋关与常关(广东海面实行税厘并征)的税源争夺，一定程度上也是晚清中央与地方财政纷争的表现。

三、落败与终结：中国半殖民地化程度加深、商品经济发展及封建吏治走向末路的结果

国民政府于1931年裁撤常关，其征税职能由洋人直接管理的海关等机构继承。这一历史事件，不仅是当时政府机构职能的重要变化，同时也是中国近代史上政府财政体系的一次重大调整，是经济社会发展、内外因作用的必然结果。

(一)国家主权逐步丧失，半殖民地程度不断加深，是常关走向没落的根本原因

鸦片战争后，中国与西方列强签订了一系列不平等条约，领土、贸易、关税等主权逐步遭到严重破坏，背负了大量赔款和外债，半殖民地化程度不断加深。据统计，清朝政府从1841年5月至1912年2月近71年时间内，共签订了411条不平等条约；北洋军阀政府从1912年3月至1927年5月15年内，又签订了243条不平等条约。(60)高放：《近现代中国不平等条约的来龙去脉》，《南京社会科学》1990年第2期。近代中国战争赔款总值为银元17.35亿元(折库平银为10.45亿两，折海关银则为8.83亿两)，(61)赵德馨：《近代中西关系与中国社会发展道路》，湖北人民出版社1993年版。而1840年左右，清政府全部中央财政年收入约4000万两，到20世纪的前10年，每年也只有一亿两左右，(62)费正清：《剑桥中国晚清史》，中国社会科学出版社1985年版，第75-78页。承担着一个正常国家难以承受的赔款资金压力。在这样的背景下，政府财政体系陷入半殖民地化深渊，洋关得以迅速发展壮大，直至取代常关。一方面，出于当权政府偿还外债的需要，洋关能较好地管理洋商贸易，廉洁高效，为清政府带来稳定可观的财政收入，可以说，洋关保障了赔款，而赔款也成就了洋关；另一方面，由于国家关税主权的丧失，列强的庇护使洋关在运行中所能够占有超乎一般政府机构的资源，这是常关远不能及的。1901年之前，洋关对常关的侵蚀主要体现在财政收入上的此消彼长，而此后的侵蚀则表现为机构职能的直接取代。《辛丑条约》规定，“所有常关各进款，在各通商口岸之常关，均归新关管理”。其后，负责交涉和谈的庆亲王奕劻和李鸿章于1901年8月29日通知赫德“常关分设税局多在内地，距口岸自数里至数十里、数百里不等。其距口岸太远者，归税司兼管甚多不便。应定明内地分局在距口岸五十里以内者，归税司兼管，其在五十里以外者，仍由各该关监督专管，以清界限。”(63)侯彦伯：《从财政透明化评价清末海关兼管常关》，《中山大学学报(社会科学版)》2018年第3期。于是，通商口岸五十里内常关陆续归由税务司管辖。此后，粤海关、闽海关等五十里外常关也相继进行了改革。(64)光绪三十三年五月初九日陈璧奏，中国第一历史档案馆藏《军机处录付奏折》，档号：3-129-6445-12。参见岑春煊：《乐斋漫笔》，文海出版社1971年版，第13页。辛亥革命爆发后，各省纷纷起义，清朝统治瓦解，国内政局混乱。1911年11月，公使团在上海举行会议，通过《税款归还债款各款办法》，明确中国海关税款保管权由总税务司掌握。(65)中国海关通志编纂委员会：《中国海关通志》，方志出版社2012年版，第44页。此后，不仅海关和五内常关机构由税务司管理，税收也由总税务司直接接管。

1928年北伐战争取得胜利以后，南京国民政府从形式上统一全国，资本主义政权下国际环境改善，海关二元体制存在的价值弱化。国民政府开始着手开展关务行政改革，成立关务署统一管理洋关和常关，为强化中国政府对海关的主权采取了不少措施。对于国民政府而言，无论从外交考虑还是从管理效率考虑，都不可能裁撤扮演着重要财政作用的洋关，而裁撤常关则是一个可行的选择。1928年，国民政府实行统税，此后，又扩大了统税范围。1930年，新增的海关税及附加税全部收入达1.45亿两，远远超过了之前值百抽五的海关税(船钞除外)的0.96亿两，而此时常关税的全部收入(连计民船在内)只有0.02亿两，(66)陈诗启：《中国近代海关史》，人民出版社2002年版，第885页。这为国民政府最终废除常关制度和厘金制度创造了经济条件。从1931年1月1日开始，全部沿海或内地的常关被南京国民政府裁撤，五内常关及部分人员也陆续被裁，关产转由洋关接管。

(二)常关沿袭了封建制度的种种弊端，虽然历经多次变革，但相较于洋关的西方管理模式，仍表现出明显的落后性

鸦片战争后，西方列强破除了清朝行商垄断对商品进入中国市场的阻碍，但额外捐输与严重腐败仍然使正常贸易承受着不可预期的风险，地方流氓和官吏勾结严重影响商品流通秩序，(67)如浒墅关，“米船未到关口以前，有地棍名曰白拉，于上游各口，将米分贮小船绕越大关，谓之并驳；货船抵关附近，有包揽带至银店，买银交课者谓之埠家；银店人到船看货谓之摸舵；舱到关口，派家人丈量下船鉴查，所用饭钱谓之标礼；税钱易银余剩谓之半买；以上名目非偷漏亏课，即扰累病商。”参见宫中档，朱批奏折，道光十三年二月初六日，浒墅关监督豫堃折，胶片第20卷第1896号，中国第一历史档案馆藏。税收逐步从常关流向洋关。至光绪二十七年(1901年)五内常关纳入洋关管理时，粤海常关税收仅占乾隆“一口通商”时期的20%，闽海关仅占13.2%。(68)祁美琴：《清代榷关制度研究》，内蒙古大学出版社2004年版，第450-451页。基于长期以来常关制度的积弊，清政府对常关进行了积极的整顿和变革。光绪二十五年(1899年)六月初四日，“上谕各省关税、厘金、盐课积弊太深，亟宜整顿”。(69)光绪二十五年十一月初十日，山东巡抚李秉卫折。中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》(第七四辑)，中华书局1995年版。一方面，清政府通过集约管理节省开支。大力整顿吏治，如光绪三十年(1904年)六月初三日下令对淮安关彻底整顿，署理两江总督周馥“将该关丁书吏役淘汰一千三百余名”。(70)福建省地方志编委会：《福建志·海关志》，方志出版社1995年版。精简冗余机构，如闽海关裁撤两处税行，改为税务分局委员设柜收银。另一方面，清政府通过提振民船贸易增加收入。废除陋规杂费。如原先闽海关的一些口岸委员“坐收其利，其浮收之款有所谓单礼、哨礼、尺礼、件钱、印钱，又有所谓斡水春彩者，虽各处名目不同，多寡不一，大多例外私收，分肥入己”，(71)光绪三十四年九月二十六日，闽浙总督松寿折，中国第一历史档案馆，《光绪朝朱批奏折》(第七五辑)，中华书局1995年版，第193—195页。清政府将上述杂款全部废除。实施优惠政策，吸引商人缴税，如闽海关“自减税率招来民船”。(72)福建省地方志编委会：《福建志·海关志》，方志出版社1995年版。经过这一轮改革，部分常关税费实现增收，然而囿于各种条件限制，改革无力彻底扭转常关颓势，尤其是在内地常关中未能取得明显成效。光绪三十一年(1905年)发布谕旨“赣关常税，自同治初年以迄于今，历届均系短收”“近年临清关，改派委员经征收银十余万；粤海关自裁监督，改归两广总督征收，每年约可增收五十余万；令赣关征税事宜应彻底查清。”(73)光绪三十二年十二月十八日，江西巡抚胡廷干折。中国第一历史档案馆：《光绪朝朱批奏折》(第七四辑)，中华书局1995年版。这些改革主要是为了缓解政府的财政压力，但是在常关组织架构、管理制度、人员结构大体不变的情况下，很难从根本上改变常关。

相比较之下，洋关的管理模式在当时更为先进，常关在洋关的接管和改造下，行政效率得到提升。随着1886年中英《香港鸦片贸易协定》(74)《香港鸦片贸易协定》规定“由总税务司在中国之九龙地方便宜处所设立新关，以便发卖洋药税单。”参见《中国海关与中葡里斯本草约》，中华书局1983年版，第8页。和1887年中葡《里斯本草约》的签订，(75)赫德以“葡国永驻管理澳门以及属澳之地”为条件，命金登干签订《中国海关与中葡里斯本草约》。外籍税务司获得了港澳常关管理权。作为最先被外籍税务司势力渗透的常关，港澳常关成为了赫德推行系列改革措施的“试验田”。赫德提出港澳与内地之间一切民船贸易进出口税率依据洋关税则征收、凡由非通商口岸运往港澳两地出口货物一律征收洋关税额的一半作为通过税等改革意见，由于广东当地官员反对，未能得以实施，(76)高柳松一郎：《中国关税制度论》(第四编)，山西人民出版社2015年版，第43页。但也为后来常关的改革作了铺垫。洋关接管五十里内常关后，各常关在总税务司赫德的推动下引进部分洋关管理思路。在人事组织方面，虽然赫德要求“所有各口现在办事之人拟均留用，俟试办略有头绪时再定去留”，(77)中国近代经济史资料丛刊编辑委员会：《中国海关与义和团运动》，中华书局1983年版，第55页。但实际上有大批华员以查明“工作不力”为由遭到裁撤，也有一些华员因为薪资待遇与洋员差别太大等不公平待遇而辞职。同时，常关被安插了大量洋员，如八国联军侵占天津后在该地成立了一个军事统治机构，其经费来源主要依靠天津常关税收，后随着八国联军完全掌控天津常关，该机构的洋员全部进入常关。随着越来越多洋员参与常关的管理，常关行政日益西化。在税收改革方面，主要动作是统一税则、提高税率。常税主要定于雍正、乾隆等时期，跨时久远，没有统一标准，出现了很多不合理的现象。在《辛丑条约》签订之时，赫德与西方列强达成“谅解”，保证将常关“那些税则定得越能多收税款越好。”(78)莱特：《中国关税沿革史》，商务印书馆1963年版，第387页。常关逐步引入了洋关的征税管理办法和思路，各地常关税则删繁就简，减除了一些繁琐的附加税，一定程度上减少了官员的贪污腐败，提高了常关的运行效率，增加了常关的税收。光绪三十年(1904年)初，户部奏称：“近来常关之交新关代征者，虽各关未能一律足额统计，第一年期内，共溢征银九十七万六千余两，第二年期满，较上届又共溢征银八十八万七千余两。”(79)陈诗启：《中国近代海关史问题初探》，人民出版社1987年版，第359页。西方管理模式的引入，间接起到去封建化的效果，对常关内部系统性的腐败釜底抽薪，提高了行政运行效率，也从侧面反映出原常关管理的落后性。

(三)常关的存在逐渐不适应国内商品自由流通的需要，其机构和职能裁撤具有历史必然性

随着近代以来经济大门洞开，中国商品流通格局发生了巨大变化，原来的民船(木帆船)贸易大量向轮船贸易转移，削弱了征收民船税的常关的财政作用。鸦片战争后，近代轮船逐渐由外国进入中国并迅速兴起，相比中国传统的木船，外国轮船在载重量、速度和运费等方面都具有绝对优势；多数时候享有民船并不具有的税收优惠权利，如缴纳子口税后即可畅行内地，而民船则需处处缴纳厘金；在太平天国运动等战争时期，轮船也更为安全，因此，多数民船贸易逐步向轮船转移。1861年至1938年的近80年间，外国轮船公司经营长江航运的达20家，拥有轮船总数达100艘，总吨数不下15万吨。(80)谢元鲁：《长江流域交通与经济格局的历史变迁》，《中国历史地理论丛》1995年第1期。沿边交通格局也发生了重大改变，由陆路和水路向铁路转移，商品流通的效率不断提高，但税收均归洋关，常关的税收越来越少。撤销常关机构设置，是顺应商品流通格局变化的举措，符合发展起来的民族资本主义经济对国内商品自由流通的市场环境的需要。

在各通商口岸实施“中华民国海关进口税税则”的意义，不仅仅在于税额的改变，它实际上一举改变了中国自古以来的税收体系，是区分进出口税与国内贸易税的分水岭，成为现代税制的开端。海关作为榷关序列下的机构，并非专为征收进出口税而设。虽然近代以来的洋关主要征收进出口税，但也不是以此定义区分税种，其初衷是为了适应“条约时代”对洋人贸易的管理，而后征税范围又日益拓展；相应的，常关主要对运输工具是民船的贸易征收税款，其实就是处理传统的华人征税业务，其中既有国内贸易也有进出口贸易。实施“中华民国海关进口税税则”的一个重要改变，就是将进出口税和国内贸易税区分开来，从而将海关改制为专收进出口税的部门，而撤销原来主要征收国内贸易税的部门，其中就包括常关。

国境税代替国内税与世界各国税收体系变革的大趋势相吻合，是经济全球化和国内商品经济发展的必然结果。从关税的发展历史看，在国际贸易尚未兴起的时代，世界各国都是通过内部关税来保障财政收入和促进经济发展。例如，在古雅典时期的欧洲，封建诸侯在其领土设立征税机构，通过城市、道路、海港等进行收费，作为保护交通的报酬。中国以关命名的征税机构，在设立之初也主要是征收国内流通税，极少涉及进出口贸易。清政府规定，商人运输商品时，必须“直赴关口按例输税，陆路不许远避别口，水路不得私走支河，若有船户、脚夫包送，希图漏税等弊，将奸商、船户等分别究治”。(81)《皇朝政典类篡》第九十卷。规定商人的行走路线，在以内向型经济为主的历史条件下，有助于增加税收、规范商业发展，但随着鸦片战争后外向型经济的不断发展，通商口岸逐渐增多，国内商路四通八达，商品贸易日趋繁荣，在国内处处设关征税很大程度上影响了商品的自由流通和商业的快速发展。近代以后，废弃内地关税已经成为经济全球化趋势下各国的必由之路，取而代之的是国境关税，目的是更好地保护本国经济发展。例如，从16世纪开始，英国撤销国内征税机构，统一建立机构征收国境关税，在英国资产阶级革命期间，废除包税制，由关税委员会统一管理海关、进行关税征收。欧洲其他各国也相继纷纷统一关税征收，如1840年的瑞士、1859年的意大利、1871年的德意志，均形成了统一的关税征收制度。国民政府取消常关也是在此背景下对便利国内商贸流通的一个考虑。1922年商会代表主张裁撤常关时谈到，“此种内国税关制度，欧美两百年前，有行之者，至今废除殆尽，吾国何独存此秕政，妨碍商民。”(82)《申报》，民国十一年九月十七日刊。1930年，总税务司梅乐和指出：“政府将国内贸易捐税尽可能取消实属富有远见之重大措施……贸易自身能够适应合理赋税，但一切对贸易非法榨取之违规收费及随意征税自应全部根除……欲使中国跻身于世界工商业大国之林，迟早必须完成此项工作。”(83)海关总署编译会：《旧中国海关总税务司署通令选编：1911-1930年》(第二卷)，中国海关出版社2003年版，第531页。

小结

常关的前身榷关，是封建社会自然经济形态下的政治产物，其天职是保障财政收入、维护统治阶级利益。鸦片战争后，西方势力深度染指中国，在实行外籍税务司制度的洋关出现后，常关在试图维护既有权力格局的同时，逐渐被赋予新的角色内涵。在此过程中，当权政府受形势的变化和自身利益的支配，对常关和洋关的态度也在不断转变，从最初将海关监督管理下的常关作为海关的主体，把常关作为遏制洋关势力增长的重要力量，到后来支持洋关扩大税收征管范围、不断削弱常关实际权力直至最终裁撤常关，是近代中国社会内外交困、多方角力、主权不断丧失、半殖民地化程度不断加深的复杂历史过程的一个缩影。

赫德曾说过：“如果列强不插手中国的事务，她还能和以前一样，成为一个整体。但是，列强都在努力将她拉向某个方向，她将会越来越松散，乃至解体。”(84)王宏斌：《赫德爵士传：大清海关洋总管》，文化艺术出版社2000年版，第351页。常关和洋关两者职能和影响力的此消彼长，正是封建主义和帝国主义、自然经济和商品经济相互角力的缩影。虽然常关及海关监督一度居于海关管理的主导地位，虽然粤海关长期保持较大的贸易管理体量，虽然清末和民国时期统治阶级对常关管理体制机制进行了数番变革，但常关作为封建社会的经济产物、政治工具和政权象征，注定了退出历史舞台的宿命。直到新中国成立，完全意义上的独立自主的人民海关才真正诞生。