以助推口岸经济带建设为抓手促进丝绸之路经济带核心区高质量发展

丁吉豹

海关总署党委提出在“一带一路”建设中海关要走在前列，身处丝绸之路经济带核心区的乌鲁木齐海关，在统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展上，着力提高政治站位，坚持主动作为、靠前作为，以助推新疆口岸经济带发展为抓手，不断总结经验、深入研究，积极谋划促进丝绸之路经济带核心区建设、服务国家“一带一路”建设的新思路新举措。

一、2017年以来新疆口岸开放型经济发展的主要成效

新疆边境线长达5600公里，与8个国家接壤，边境县(市)达33个，有18个对外开放口岸。在新时代“一带一路”建设深入推进过程中，沿边口岸对进一步扩大合作交流、辐射带动区域经济社会发展的作用更加突出，已经成为丝绸之路经济带核心区建设的关键支撑。

(一)口岸外贸承载能力显著增强

随着口岸软硬件设施和交通网络建设不断完善，新疆口岸承载能力明显增强。2017-2019年，新疆口岸进出口贸易值由3673.8亿元增长为5150.4亿元，年均增长率达18.4%，比全国平均水平高出11.9个百分点；监管货运量由5303万吨增长为6460.9万吨，年均增幅达10.4%，比全国平均水平高出7个百分点。新疆通过口岸与“一带一路”沿线国家的交流合作不断深化，贸易持续增长。2017-2019年，新疆口岸对“一带一路”沿线国家合计进出口值1.07万亿元，年均增长16.5%，占新疆口岸进出口总值的81.1%。与上合组织成员国的贸易值由2017年的2376.8亿元增长为2019年的3061.5亿元，增长了28.8%。

(二)口岸商贸物流功能持续拓展

2017-2019年，中欧班列集结中心、乌鲁木齐多式联运中心相继建成运营，乌鲁木齐国际陆港区、临空经济示范区建设等重点项目取得实质性进展，新疆口岸物流枢纽作用进一步凸显。2019年新疆共开行中欧班列1102列，同比增长10%，监管进出境汽车31.2万辆次，增长13.9%。促成国际道路运输TIR公约在疆全面实施，2019年监管TIR运输车辆、货运量位列全国第一。口岸功能日趋丰富，批准建设71个海关监管场所，建成并正式运营进境肉类、粮食、水果、种苗、冰鲜水产品等各类指定监管场地达26个。与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦3国海关在5个口岸开通农副产品快速通关“绿色通道”。2017-2019年，新疆口岸农产品出口145.9万吨、货值142.8亿元。

(三)口岸能源资源陆上大通道作用凸显

2017-2019年，累计监管管输进口天然气9519.6万吨，占全国管输进口天然气总量的92.1%，服务覆盖了全国20余个省区。监管管输进口原油3444.3万吨，占全国管输进口原油的25.8%。进口各类金属矿及矿砂1640.6万吨，年均增长38.8%。进口煤及褐煤298.9万吨，年均增长43.9 %。

(四)口岸贸易新业态发展迅速

目前，新疆已建成运营乌鲁木齐、喀什、阿拉山口3个综合保税区和1个具备综合保税区功能的霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区，1个保税物流中心(B型)、9个保税监管仓库、2个出口监管仓库，多层次保税服务体系逐步健全完善。2019年，全疆海关特殊监管区域监管货物66.6万吨，比2017年增长2.3倍。边境贸易创新发展，边境小额贸易由2017年的929.3亿元增长为2019年的985亿元，累计增长6%；边民互市贸易2019年达到1.7亿元，较2017年增长了2.3倍。跨境电商业务实现从无到有的突破，乌鲁木齐市成功获批跨境电商零售进口试点城市以及跨境电商综合试验区。2020年上半年，全疆跨境电商进出口货物件数2189.1万件、进出口贸易值7472.9万美元，业务量较历史同期实现大幅增长。

(五)口岸通关便利化水平进一步提高

口岸通关时间大幅压缩，提效降费成果显著。出口货物海关通关时间由2017年1.7小时缩短为2019年0.24小时，通关时间压缩率达到85.3%，较全国平均压缩率高出26.6个百分点。进口货物海关通关时间由2017年21小时缩短为2019年7.2小时，通关时间压缩率达到65.8%，较全国高出20.3个百分点。简化海关进出口通关流程，通关环节申报项目由229个压缩成105个，压缩幅度达到54%。进出口环节验核的监管证件由86种压缩至44种。

二、新疆口岸经济带发展存在的短板和不足

(一)口岸经济发展存在同质化现象

各口岸核心竞争力不突出，口岸间功能互补性不强，尚未形成协同发展、错位发展的良性格局。从口岸功能来看，主要是通道作用，虽然近年来随着中欧班列、管输能源等业务的发展，新疆口岸过货量持续增长，但多数货物的物流组织、交易流转、贸易结算等并未在区内实现。特别是2020年5月，国家印发了《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确允许内陆地区设立一类口岸的新政策。这将改变内陆省区外贸货物在疆落地集聚的既往模式，可能对口岸物流、仓储等产业造成一定冲击，或使新疆口岸的通道属性更加突出、口岸货物集聚优势被进一步稀释。从贸易方式来看，新疆外贸半壁江山仍然是边境小额贸易，进出口货物产品结构单一，以初加工、附加值较低的产品为主，且大部分为疆外产品，对当地服务业的带动、制造业的驱动能力不足。从产业发展来看，口岸与周边区域和腹地经济联系不够紧密，产业支撑能力不足，即使是功能比较齐全的阿拉山口、霍尔果斯口岸，虽有城市作依托，但产业聚集特别是实体产业的聚集仍然规模较小，产业链短，尚未将口岸的地缘优势充分转化为产业优势、经济优势。

(二)基础设施建设滞后问题仍然突出

由于新疆特殊的地理环境，口岸所在的沿边地区大多自然条件恶劣，基础设施水平和公共服务保障能力不强，部分口岸缺少大型封闭式检验场地、危化品专用仓储场地、消毒通道等基本功能设施，信息化建设水平普遍不足，个别口岸尚没有高级别的交通线路经过。周边国家口岸基础设施建设比较落后，也是严重影响口岸功能作用发挥的重要因素。2020年6月，受疫情影响，海运、空运等国际物流方式受阻，部分货物转为铁路运输，新疆铁路口岸进出口货运量大幅增长，由于口岸硬件承载能力瓶颈，铁路部门不得不采取暂停发运和延期发运等措施缓解口岸压力。

(三)研究运用优惠政策落地见效不充分

近年来，国家陆续出台了一系列利疆惠疆的优惠政策，有很多政策是新疆独有的，但在调研中发现，对优惠政策的研究利用仍显不足。在综合保税区发展方面，新疆综合保税区起步较晚，且受区域经济和交通区位因素制约，业务种类单一，多以农副产品加工、保税物流等业务为主，政策配套、资金支持、产业扶持等要素的吸引力不够，没有形成加工贸易产业向新疆梯度转移的“虹吸效应”。在跨境电子商务发展方面，新疆外贸企业习惯于传统的“线下”贸易方式，把握运用新政策拓展业务的能力不强，同时新疆支持跨境电子商务的整体配套措施还不够健全，制约了新疆外贸“上网”“出海”。在中哈霍尔果斯国际边境合作中心发展方面，对一些政策缺乏深入研究和创新尝试，合作中心功能定位只有国务院下发的一个批复文件，缺乏完善的法律和制度框架支撑，相关配套政策不完善的矛盾日趋凸显，与国家批复的自由贸易试验区政策差距明显，一些自贸区创新政策和制度无法在合作中心复制。

(四)新疆外贸企业“小散弱”问题没有根本改观

新疆外贸主体以中小型外贸企业为主，大多数实力不强，经营规模小。2019年全国外贸企业500强中，新疆仅有1家外贸企业入围，且排名在200名以后。同时，信用认证企业数量少、比例小，截至2020年6月，新疆高级和一般认证企业仅有92家，占外贸企业总数的比例仅为0.63%，而同期全国平均水平为1.9%，这也导致国内外优惠通关措施对新疆企业惠及面偏窄。

三、助推口岸经济带建设、促进丝绸之路经济带核心区高质量发展的具体措施

(一)推动传统业态和新业态深度融合，激发新疆口岸经济带发展新动能

一是助力将乌鲁木齐建设成为立足新疆、聚合周边、辐射亚欧的“丝绸之路经济带”跨境电子商务中心。支持乌鲁木齐陆港、临空经济示范区与阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸(合作中心)等重点口岸形成跨境电商联动发展，支持保税仓、边境仓和物流中心等多元化物流仓储中心建设，促进物流企业与跨境电子商务货物集聚。按照海关总署部署，支持企业开展跨境电商B2B直接出口(9710)、跨境电商出口海外仓(9810)业务，形成“传统贸易+跨境电子商务”一体发展的新格局。二是支持新疆开展“边民互市+落地加工”模式创新。梯次推进边民互市进口商品落地加工，支持巴克图口岸充分利用哈萨克斯坦进口的葵花籽、亚麻籽、红花籽、小麦等粮食作物，大力发展油料、面粉等农产品落地加工试点。研究制定边民互市具体监管细则，解决边民互市进口商品价格审定、原产地认定以及检验周期长等问题。三是充分释放中哈霍尔果斯国际边境合作中心政策优势，培育中哈口岸经贸合作新高地。支持中国亚欧博览会等知名展会在合作中心设立分会场，开展各类经贸活动。发挥合作中心天然“海外仓”功能，支持有影响力的跨境电商平台入驻合作中心，打造跨境电商“合作中心备货”新模式。与欧亚各国开展检验检测技术、计量、标准、认证认可、疫情防控等交流合作，推动中国与欧亚国家之间“检测前置、结果互认”。不断优化海关监管模式，推动出台新的合作中心海关监管细则。

(二)促进公路、铁路、航空多种运输方式无缝衔接，助力提高新疆口岸经济带物流效能

一是支持新疆口岸进一步扩大开放。支持喀什国际机场基础设施扩能改造，支持喀什-卡拉奇国际货物包机业务运行。指导伊宁国际机场口岸通过验收。结合《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，协调推动乌鲁木齐铁路口岸申建国家一类口岸，吐鲁番和克拉玛依机场临时开放。二是助力“中欧班列+”业务模式发展，发挥中欧班列(乌鲁木齐)集结中心国家物流枢纽作用。支持企业在中欧班列(乌鲁木齐)集结中心开展以铁路运输为纽带的海铁、公铁、空铁多式联运业务。积极向海关总署申请，将TIR运输业务与中欧班列进行对接，打造“铁-公-铁”多式联运新模式。实施入境班列铁路换装作业与企业申报、海关查检手续同步进行，实现海关监管与铁路作业无缝衔接。支持所有在中欧班列(乌鲁木齐)集结中心组货出口班列货物按“中欧班列”方式办理转关手续。三是创新疫情防控常态化背景下公路口岸监管模式。支持各公路口岸开展“甩挂”运输业务，将“甩挂”模式同集装箱吊装、界桥交接等作业模式有效衔接，形成以“甩挂”为主、其它作业模式为辅的出口监管方式，因地制宜、分类施策，在严格实施疫情防控措施的前提下确保进出口货物顺畅通关。

(三)支持腹地经济和口岸经济一体发展，推动新疆口岸由“通道经济”向“产业经济”转型升级

一是促进综合保税区高水平开放高质量发展。全力配合自治区建立关于全疆综合保税区的联合管理机制，落实制度创新、综合评估等重点工作。支持建立和完善入区项目联审机制，协助审核拟入区项目的可行性，助力实现各综合保税区错位互补发展。加快推进综合保税区和口岸联动，以“政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成”为目标，改变口岸以货物装卸、中转、换装等单一、传统业务为主的运行模式。二是支持新疆口岸扩大能源资源进口。对多斯特克-阿拉山口-独山子液化石油气管线建设所需物资实施便利通关，支持在阿拉山口、霍尔果斯、塔克什肯、吉木乃口岸建设进口能源、资源性商品保税库，支持新疆企业在阿拉山口综合保税区探索开展大宗矿产品保税交割业务。便利大宗资源类矿产品进口，对铁矿、锰矿、铬矿、锌矿、铅矿等矿产品，采取“先放后检”监管方式。三是以指定监管场地为依托，以品牌为驱动，促进新疆外向型农副产业发展。积极指导地方政府和辖区企业用好指定监管场地政策，对进境粮食、肉类等优质农产品开展深加工。积极指导企业和基地加强质量管理，促进种植业规模化、集约化、规范化生产。积极实施便利企业注册、快速通关“绿色通道”等优惠政策，全力支持馕等新疆特色食品产业发展。加强对哈萨克斯坦、俄罗斯等法律法规和标准收集，落实好进口纺织服装设备减免税政策，积极支持新疆纺织服装产业“走出去”。

(四)坚持高效监管与优质服务协同推进，着力营造安全便利的进出口通关环境

一是深化放管服改革。全面落实海关改革2020任务，推进“两步申报”“两段准入”“两轮驱动”“两类通关”“两区优化”改革。鼓励企业采取提前申报方式办理通关手续，提前办理单证审核和货物运输作业，非布控查验货物抵达口岸后即可放行提离。全面推行海关行政审批全程网上办理，进一步提升各类商事主体在海关设立登记、办理注销的服务水平。二是持续推进降本增效。完善海关税收担保制度，建立健全与各种税收担保制度相适应的总担保制度。推进多元化税收担保方式改革，推广关税保证保险、企业增信担保、企业集团担保等方式。应企业申请可对企业拟进口商品的样品提供预先归类咨询服务；或通过装运前检验等方式对企业拟进口商品同步开展安全质量预评估和预先归类咨询，为后续进口提供通关便利。三是强化海关信用管理。全面落实乌鲁木齐海关企业协调员制度，建立常态化评估认证企业通关效益机制，重点跟踪新疆认证企业在全国通关时效差异，确保新疆认证企业在疆外享受到“全口径”通关便利服务。坚持“守法便利、失信惩戒”原则，对认证企业实施低查验率、低抽批率，以及免担保、差额担保等优惠措施。四是深化海关国际合作。推进落实“中哈、中蒙AEO互认安排”，配合推进与周边国家的AEO 互认。落实总署关于中哈海关数据交换工作部署，积极参与“智慧海关、智能边境、智享联通”建设。加强同“一带一路”沿线国家在检验检测技术法规、标准、合格评定程序等方面的沟通交流，推动建立中亚监管部门间消费品质量安全、食品安全情况的预警通报和调查反馈机制。