乡村微腐败的异质性表现及其法治化治理之维

徐铜柱 张 恩

一、问题的提出

(一)研究缘起

国家治理现代化与腐败治理是一个统一整体，没有有效的腐败治理，国家治理就会失去免疫力。在人类社会的发展过程中，腐败是人类社会的一大顽疾，治理腐败也是人类社会的一大难题，世界各国都在努力探索治理腐败之道。习近平总书记指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁”，反腐败要坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”“加大整治群众身边腐败问题的力度。”(1)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第66-67页。近年来，不仅有身居高位的“大老虎”连续被查处，而且有大量的基层“苍蝇”被挖掘出来，而村干部腐败是“苍蝇”式腐败的“重灾区”。党的十八大以来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。(2)段相宇：《整治群众身边腐败问题力度只会加强不会削弱》，2017年12月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/wqhg_bwzp/201712/t20171207_113397.html，2020年12月23日。据中国民政部公布的数据显示，截至2018年底，全国基层群众性自治组织共计65万个，其中村委会54.2万个，村委会成员221.5万人。(3)民政部：《2018年民政事业发展统计公报》，2019年8月15日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201908/20190800018807.shtml，2020年12月23日。由于一些村干部存在以权牟私、欺上瞒下、作风不实、贪污腐化等问题，导致乡村权力“最后一公里”被扭曲，引起广大群众强烈不满，“小村官、大腐败”成为中国社会转型期难以回避的乡村治理大问题。2017年习近平总书记在徐州市考察时指出：“农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人。”(4)习近平：《农村要发展需要好的带头人》，2017年12月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/12/c_1122100825.htm，2021年12月23日。基于此，乡村廉政治理问题自然成为党和政府新时期国家治理的重要政治责任，成为国家廉政治理的重要组成部分，是新时期解决“三农”问题的重要保障。在全面从严治党向基层延伸、向纵深推进的时代背景下，治理腐败同样延伸到基层，延伸到乡村，治理村干部腐败问题俨然成为微腐败治理和乡村振兴的大问题。村干部腐败之所以被纳入乡村微腐败的核心部分，主要原因在于：一是村干部位于行政权力运行的最末端，有人比作为权力的“神经末梢”，属于真正的权力运行的“最后一公里”；二是在腐败程度与领域等方面多数案件具有小微性特征，并广泛存在于乡村社会当中。可以说在乡村社会这个特定场域中对村干部微腐败问题的治理，抓住了乡村微腐败的最大主体，聚焦了乡村微腐败的核心领域，是开展乡村廉政治理的重中之重，在理论和实践上都具有合理性。特别是在巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略的关键期，更需要乡村廉政治理的护航，塑造更加风清气正的乡村政治生态，为推进乡村治理现代化提供可靠的政治保障。

(二)相关研究回顾

目前对乡村微腐败及其治理问题的研究正逢其时。梳理以村干部微腐败及其治理问题为核心内容的研究成果，学术专著不多，学术论文较丰富，大体可分为两大类：一是综合分析类；二是特殊视角研究类。综合分析类主要是遵循村干部腐败特征、形式、原因及对策探讨的研究路径所取得的成果。微腐败形式与特征方面有：民生领域多、“虎蝇型”并存、窝案明显、手段隐蔽(5)杨群红：《新形势下村官腐败的类型、特征及治理对策》，《中州学刊》2016年第12期。；政治腐败与经济腐败并存(6)刘子平：《村干部“微权力”腐败治理机制创新探究》，《中州学刊》2018年第7期。；案件易发、方式翻新、“抱团”突出、领域众多(7)孔继海、刘学军：《新时代乡村“微腐败”及其治理路径研究》，《中共天津市委党校学报》2019年第3期。；主体由个体向群体转变、腐败手段由侵占型向擅权型转变、腐败领域由侵占村集体资产等传统领域向征地拆迁等新型领域转变等(8)张昱泉：《法治视野中预防村干部腐败路径的实证分析——以H市X区村干部职务犯罪案件调查为样本》，《行政与法》2017年第4期。。原因方面有：乡村法治文化缺失(9)徐铜柱、杨海莺：《乡村治理中法治文化的缺失与建构——兼论村干部腐败的治理》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。；与村干部亦公亦农的身份相关(10)王晓毅：《工资低不是村干部腐败的主因》，2018年1月28日，https://guancha.gmw.cn/2018-01/28/content_27479371.htm，2020年1月3日。；道德失范、思想失守、管理失位、制度失灵、监督失效、惩戒失力(11)张传秀：《村官腐败：形式·特点·危害·原因·对策》，《中共云南省委党校学报》2014年第5期。、村庄自主能力差、村民自治虚化(12)乔德福：《新农村建设中村官腐败治理机制构建》，《浙江师范大学学报(社会科学版)》2010年第1期。等。对策方面有：制度治腐、管理治腐、机制治腐、文化治腐等方面，即制定并完善法律制度、加强农村“三资”监管(13)钟纪研：《防治“村官腐败”须加强“三资”监管——关于防治农村基层干部腐败的调研报告》，《中国监察》2012年第3期。，健全预防、监督、惩戒村干部腐败机制、培育乡村“法治文化”等路径。关于特殊视角类研究成果，主要是指基于某一领域或维度进行的研究成果，如自治、扶贫、审计等角度探究村干部腐败的形成机理并提出相应的解决思路。例如“扶贫”视角，农村扶贫中村干部腐败问题呈现手段多样、范围广泛、涉案金额相差悬殊等特点，并探讨依法预防扶贫领域村干部腐败的路径(14)彭小霞：《农村扶贫中村干部的腐败问题及其法治化治理》，《兰州学刊》2019年第1期。等。

综上，已有研究成果对认知乡村微腐败问题具有重要的理论意义，对乡村腐败治理具有普遍性指导价值。特别是基于宏观视角的反腐败研究成果对治理乡村微腐败具有基础性作用。本文从基层腐败治理的视角出发，立足乡村微腐败的治理目标，遵循基层治理现代化的内涵逻辑，认为村干部腐败作为一种具体的或次级的腐败类型，其行为表现除了具有腐败的共性化特征外，也有与地理空间、发展层次、时间阶段相联系的异质性表现，并从法治维度探究乡村微腐败治理的有效路径，正是本文的意义所在。

二、乡村微腐败的异质性表现

乡村微腐败主要以村干部腐败为主体，而村干部身份及其权力的产生具有特定的制度背景、时代特征和社会生态。本文在遵循规范分析的同时，更需要来自现实的可靠的案例作支撑，通过翔实的实践资料，从中找出相关事物的固有规律，用实证研究的结果论述乡村微腐败的特殊表征。

(一)样本来源

本文采用的样本主要来自中央纪委国家监委网站《监督举报》栏中“群众身边的腐败和作风问题”通报的村干部腐败案例，时间从2015年5月至2017年12月，随机选取了2218个案例。(15)文中用“根据中央纪委国家监委网站通报案例统计”表述，不再一一注释。样本特征主要体现在真实性、全面性和代表性等方面。所谓真实性，是指数据全部来自纪委监察机关已经办结并公开发布的现实案件；所谓全面性，是指数据包含了除台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区之外的每一个省、市、区，具体样本数分布是安徽省122件、北京市27件、福建省36件、甘肃省117件、广东省78件、广西壮族自治区60件、贵州省59件、海南省64件、河北省97件、河南省78件、黑龙江省46件、湖北省96件、湖南省143件、吉林省95件、江苏省22件、江西省69件、辽宁省108件、内蒙古自治区146件、宁夏回族自治区70件、青海省70件、山东省67件、山西省81件、陕西省66件、上海市10件、四川省112件、天津市55件、西藏自治区10件、新疆维吾尔自治区24件、云南省22件、浙江省92件、重庆市76件。所谓代表性，是指相关案例都是经过专业化办理并由权威平台发布，具有很强的公信力。

(二)乡村微腐败的异质性特征

当前语境下的“村干部”群体，是20世纪80年代以来，中国实行“三自四民主”的农村自治体制中的村级“官员”，他们由村民通过民主选举产生，权威性地代表村民行使和主导村级管理权。同时，国家权力渗透和基层行政管理的现实需要，又使该群体身份特征多重化，理论界将其概括为“双重代理人”，使得该群体中出现的腐败行为具有若干异质性特征。

1.腐败行为发生在经济地理空间的分异性。村干部腐败在不同的地区会有差异。调查发现，“千万级村官”大多来自广东省、浙江省、江苏省以及北京市等经济发达地区。(16)《关注小村官成大硕鼠：去年全国各地村官吞22亿元》，2014年11月6日，http://www.china.com.cn/cppcc/2014-11/06/content_33983263_2.htm，2020年12月23日。发达地区村干部腐败主要集中在工程建设、征地拆迁等领域；而贫困地区村干部腐败往往集中在国家投入的资源上，比如对扶贫资金、惠农资金的侵占等方面。除此，伴随着城镇化的推进，使得一些“城中村”“城郊村”价值倍增，这些地方的征地拆迁就会产生巨大的获利空间，有些腐败涉案金额上亿元的案件就是依靠独有的资源实现的。此外，村干部在腐败目标的诉求上亦有较大差异，发达地区的村干部腐败的目标诉求呈现出从追求物质向获取公共权力转变的趋势，而落后地区村干部腐败的目标诉求主要还集中在对物质利益的追求上。

2.腐败行为发生在资源流向领域的分异性。从国家与乡村的关系角度看，公共资源包含两种类型和两种流向：一是国家输入给农村的资源，自上而下流动；二是农村输送给国家或国家对农村的资源汲取，自下向上流动。中国农村，同时拥有两种发展资源，但在不同时期的资源结构存在差异。大致以2006年农村税费改革为界，中国农村的资源结构由输出型转向输入型为主。通过分析发现，在国家资源输入的背景下，在国家惠农资源、土地补偿、集体资源等领域的腐败发生更为显著。根据中央纪委国家监委网站通报案例统计，村干部“腐败领域”的分布情况有：侵占扶贫款(8.2%)、惠农保障金(17.6%)、工程项目资金(2.9%)、房屋改造款(8.4%)等国家资源占37.1%；侵占土地补偿款占15.4%；侵占集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地(10.2%)及公共财产(8.7%)等集体资源占比18.9%；贪污受贿(7.5%)、滥用职权(16.7%)的占24.2%。应该说，滥用职权贯穿于村干部腐败的全过程。

3.腐败主体发生数量上的膨胀性。村干部腐败现象以往没有形成一种严重的社会现象，且有贪腐的往往以个体为主，而且人数少，影响小。但近年来查处的一系列村干部腐败案件中，参与腐败行为的人远远不是单个行为，而是人数众多，表现在两个层面。一方面，某一个腐败案件中参与的人员多，也就是人们常说的“窝案”，根据中央纪委国家监委网站通报案例统计，“是否为窝案”这类情况的选项占31.4%，几乎占了案件总数(2218件)的三分之一。随着村民民主意识的增强，信息化技术的不断普及，特别是近些年来国家通过转移支付的资金到农村的非常多，在使用上有严格的要求和程序，要想独自一人占有公共资金、瓜分集体资源是十分困难的，尤其是一些乡村换届选举中的贿选行为更是需要多人参与才能完成。因此，一些地方的村干部就采用联手作案、利益均沾的方式形成了集体作案，腐败人数逐渐多起来，从而导致村干部腐败团伙式的“窝案”增多。另一方面，是整个村干部队伍中有腐败行为的人增多。比如，2014年至2015年，云南省全省共查处村干部违法违纪的案件2128件2358人，占立案总数的37.69%。(17)杨大庆、黄波：《云南查处2000余村官》，《中国纪检监察报》2015年6月1日，第2版。2016年8月8日中纪委通报的湖南省25起典型的“雁过拔毛”式的腐败案件中，有14起就发生在村干部身上。(18)杨群红：《新形势下村官腐败的类型、特征及治理对策》，《中州学刊》2016年第12期。可以说，在某一特殊时期内，腐败村干部数量的增长是极其危险的信号。

4.腐败主体层次与贪腐规模的非对称性。村干部作为村级领导者，其权力范围特定，所能调动和掌握的资源相对有限。但由于发展中的村庄异质性极高，村干部腐败所涉之资源、资金既有“小微”性特征，又有“小官巨腐”这一表现结果。近年来各地查处的一些村干部腐败大案要案触目惊心。根据中央纪委国家监委网站通报案例统计，“腐败数额”在3万元以下的占比35.2%、3万到20万元的占比39.2%、20万到300万元占比18.4%、300万元以上的占7.2%。值得注意的是，腐败金额在3万到20万元的占比最高，说明获取这个区间的“腐败数额”相对容易。在300万元以上的案例已有相当高的比例，其中有的涉案金额高达20多亿元，成为典型的“小官巨贪”，身份与贪腐金额形成反差。尽管村干部位于行政权力的最底层，形式上的小微权力如果得不到有效规制，同样会产生出“巨贪”的结果，这种非对称性的存在进一步彰显了乡村廉政治理的现实必要性。

5.腐败主体职位上的集中性。数据显示，村干部腐败人群的职位集中在正职，即 “一把手”，也就是农村“两委”中的村支部书记和村委会主任。换句话讲，农村“苍蝇”腐败的核心就是“一把手”腐败。基层组织中除正职以外的其他委员不是贪腐的主体。根据河南省三门峡市检察院的一项调查统计：村党支部书记、村委会主任职务犯罪的比例占到农村基层组织人员犯罪总数的46%，其中发生在土地转让、资金管理环节的村干部腐败案件达到92%。(19)郭宛：《“村官”为何成“村霸”？警惕农村干部官僚化》，《腾讯评论 今日话题》2016年10月第3691期。据中央纪委国家监委网站通报案例统计，“腐败村干部”职务为村主任或村支部书记的占到总数的78.1%，村支“两委”委员腐败的占比14%，另外村会计腐败占比2.4%，小组长腐败占比2.3%。在乡村治理中，乡村公共权力往往集中在村支书和村委会主任等少数“一把手”手中，对村里的重大事项拥有“决策大权”，尤其是在项目立项、资金使用、贫困户认定及扶贫资金发放等事关农民切身利益的事项都主要由“一把手”决定，也为“一把手”的腐败提供了条件。村“一把手”腐败的形式有两种，一种是单个“一把手”腐败，别一种是两个“一把手”共同腐败。

6.腐败程度上违纪与违法的叠加性。根据调查分析，村干部的腐败行为并非一开始就胆大妄为、恣意腐败，而是经历了一个渐进的发展过程。起初胆量小，受贿少，行为含蓄，随着担任干部的时间延长，特别是手中掌管的资源越来越多的时候，就不满足吃点、拿点等“小敲小打”的方式，而是胆量增大、受贿增多，甚至公开索贿，或者直接贪占、截留、瓜分国家划拨的救济救灾款、扶贫款等等，从轻度违规违纪发展到严重的违法犯罪。根据中央纪委国家监委网站通报案例统计，村干部腐败而受到“党纪处理”占98.9%、“法纪处理”占42.3%、“党纪法纪处理”占41.5%。诸多案件表明，一些村干部从最初的违规行为逐步发展到严重的犯罪行为，腐败程度由轻到重，违纪与违法同时存在又相互叠加，行为性质也发生根本性改变。

三、乡村微腐败治理的法治化路径

所谓法治化，是指运用国家法律法规和党法党规等规范体系对公权力的运行和公民权利的保障进行全面规范，形成用法治思维和法治方式分析和解决问题的治理结构与治理能力的技术呈现。特别说明的是，这里所讲的“法”的渊源不限于国家制定或认可的成文法，还包括党法党规等具有约束力的特殊规范。基于上述对乡村微腐败异质性的剖析，要有效治理微腐败问题既要从一般性的规范层面强化国家立法、制度更新以实现国家与社会的权力格局塑造，又要深入乡村社会的具体时空情境中进行体系重构、生态重塑，这一现实诉求与当前国家主导的治理现代化的系统性思维是一致的。基于此，在重新厘清村干部身份的法律属性的基础上，通过构建乡村有效的法治化体系来实现治理乡村微腐败之目的，从而契合乡村治理现代化的内在逻辑要求。

(一)村干部身份的法律属性

以往村干部俗称“村官”，并非一个法学概念，它在国家治理与社会组织体系中是一个区别于公务员的特殊群体，游离于国家行政干部体制之外。从社会学意义上看，学者们对于晚清以来乡村基层精英所扮演的实际角色，总的来说，有3种看法，即乡村社区利益的“保护人”、国家利益的“代理人”以及介于两者之间的“双重”身份。(20)孙秀林：《村庄民主、村干部角色及其行为模式》，《社会》2009年第1期。从法律意义上，村干部通过村民自治机制选举产生，在基层党组织和村民委员会及其配套组织中担任一定职务，行使公共权力，管理公共事务，提供公共服务，并享受一定的政治和经济待遇。村干部基于其村干部的身份进行一定的管理或服务行为时，会与其他相关主体之间产生不同的法律关系，在不同的法律关系中，调整其行为的法律规范也就不同。虽然现行法律规范中未见有对村干部的明确界定，但在不同法律规范中，村干部都是相应法律所调整法律关系的主体，只是称谓各不相同。

1.村干部的宪法身份。我国农村基层治理实行的是村民自治，村民自治制度是由《中华人民共和国宪法》确定并由《中华人民共和国村民委员会组织法》具体确立并完善的。《宪法》第一百一十一条、《村民委员会组织法》第二条均明确村民委员会为基层群众性自治组织，在村一级履行相应的管理和服务职能。(21)《中华人民共和国宪法》第一百一十一条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”《村民委员会组织法》第六条第一款规定：村主任、副主任和委员三至七人组成村民委员会。根据该法第四条规定：村基层党组织领导和支持村民委员会行使职权。(22)《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条：“中国共产党在农村的基层组织，按照《中国共产党章程》进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照《宪法》和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《宪法》和《村民委员会组织法》规定的村基层党组织和村民委员会中的工作人员，即是我们所称的村干部，主要包括村党支部工作人员(委员、副书记、书记)、村委会工作人员(委员、副主任、主任)、村民小组和下设委员会人员、村经济合作社工作人员。其中村党支部书记和村委会主任是主职村干部，它是农村基层组织管理主体，是村级工作的具体执行者。

2.村干部的监察法身份。《中华人民共和国监察法》(2018年3月20日通过)的颁布实施，是我国政治体制改革的重要举措，是构建有中国特色监察体制的重要步骤，为反腐败斗争提供了政治保障和法治保障，标志着反腐败的法治转型。监察对象范围的确定是监察法规定的重要内容。中华人民共和国成立以来，我国监察机关的监察对象范围经历了一个历史演变过程：1950年中央人民政府颁布的《政务院人民监察委员会试行组织条例》将人民监察委员会的监察对象范围规定为“政府机关和公务人员”；1955年《监察部组织简则》确定监察部的监察对象范围为“国务院各部门、地方各级国家行政机关，国营企业、公私合营企业，合作社；国务院各部门、国营企业工作人员”；1997年《行政监察法》确定监察部的监察对象范围为“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员”；2010年《行政监察法》扩大了监察对象的范围，增加“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员”为监察对象。为解决行政监察法监察对象范围规定过窄的问题，《中华人民共和国监察法》在监察对象上可以说是实现了全覆盖，《中华人民共和国监察法》第十五条将监察对象区分为公职人员和有关人员，规定了六类监察对象(23)《中华人民共和国监察法》第十五条：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。”，第一款第(五)项明确把“基层群众性自治组织中从事管理的人员”列入监察对象。根据该规定，村干部属监察法上监察委员会的监察对象，其职务行为受监察法监察。

3.村干部的刑法身份。《中华人民共和国刑法》是规定犯罪和刑罚的法律规范，从行为规范而言，其强制力高于其他法律规范，与民事责任行政责任等其他法律责任相比，刑罚又是最严厉的。从严反腐治腐，需要对腐败犯罪进行刑事治理，《刑法》不能缺位。腐败犯罪并非我国《刑法》上一个具体的罪名，其行为体现为公权的滥用，我国刑法典上只专章规定了“贪污贿赂罪”“渎职罪”等罪名。犯罪主体方面，《刑法》第三百八十二条、三百八十四条、三百八十五条、三百八十八条关于贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等罪名的规定中，均将犯罪主体规定为“国家工作人员”。何谓国家工作人员。《刑法》第九十三条对其做出了界定，包括国家机关工作人员和非国家机关工作人员但以国家工作人员论的从事公务人员。(24)《中华人民共和国刑法》第九十三条：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”以国家工作人员论的人员中除了国有公司、企事业单位、人民团体中从事公务的人员和受委派从事公务的非国有单位人员外，该条第二款兜底规定了“其他依照法律从事公务的人员”。由于该款规定的“其他依照法律从事公务的人员”是一个不确定概念，全国人大常委会通过立法解释的方式对其进行了解释。(25)根据2000年4月29日全国人大常委会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员：(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营和管理；(四)土地征收、征用补偿费用的管理；(五)代征、代缴税款；(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”根据全国人大常委会的解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。因此，村干部在协助政府从事行政管理工作的时候，属《刑法》上“其他依照法律从事公务的人员”，是职务犯罪的主体。

(二)治理乡村微腐败的法治化体系

从法律属性上认识村干部的法律身份，是运用法治思维和法治方式治理乡村微腐败的前提和基础，也是乡村治理现代化的应有之义。要从根本上治理乡村微腐败现象，重塑乡村良好的村级权力生态，必须运用法治思维和法治方式，建立完善的法治反腐体系，确保权力法定、程序法定、问责法定，做到制度管权、程序控权、问责保权。具体从事前、事中、事后分别构建腐败治理的预防体系、控制体系和惩戒体系，推进乡村治理法治化。

1.建立预防乡村微腐败的法治体系。治理腐败最有效的时机是腐败行为发生之前能采取有效措施遏制行为的发生，必将起到事半功倍的效果。为此，将防范腐败工作的重心前移，在“预防”上下工夫，实施源头治理。治理微腐败，既要重事后的惩治，更要重事前的预防，从思想、制度、环境和保障等方面找到预防微腐败的着力点。

第一，思想上防腐，建立廉洁道德教育机制，使其“不想腐”。强化廉洁道德教育，解决思想问题是治理腐败的前提。一是加强信仰教育。习近平总书记指出：“我们共产党人的根本，就是对马克思主义的信仰，对共产主义和社会主义的信念，对党和人民的忠诚。”(26)习近平：《习近平谈信念理想》，2017年6月7日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0607/c64094-29322419.html，2021年1月2日。腐败村干部基本都是共产党员，信仰教育就是精神之“钙”。二是强化德行治理。陈柏峰认为：“国家权力运作至少有三个层面或方式：身体治理、技术治理、德行治理。”(27)谢晖、陈金钊：《民间法(第八卷)》，济南：山东人民出版社，2009年。身体治理和技术治理用得比较多，德行治理存在短板。德行治理要求在党性教育的基础上，强化各种形式的道德教育，在廉洁道德教育体系中，植入包括职业伦理和法制教育在内的底线教育，让基层干部明确道德底线和权力边界，从而培育基层干部特别是村干部对村庄共同体的责任感和荣誉感。

第二，制度上防腐，完善法制防范机制，使其“不能腐”。从制度层面完善法律法规预防机制，规范基层权力配置。制度上预防村干部贪腐应从村干部腐败重点领域国家资源下乡、集体土地流转、集体经济管理等方面完善相关法律法规，尤其是在乡镇村财务预算、审批、公示、决算等方面，规范基层公权力的运作，避免身处一线的村干部在实际操作中“钻空子”“打擦边球”。当前，切实运用党纪和政策法规，明确规范村干部行使公权力的程序、方式，将其权利、义务、责任具体化，建立“权力清单”制度。尤其要完善财务监督管理的制度，在涉及巨量资金的政策或项目上，减少村干部权力运作的“自由裁量权”。

第三，环境上防腐，强化治腐的舆论机制，使其 “不敢腐”。保持“反腐高压”态势，让村干部感受到强大的反腐压力。一是培育村庄公共空间，唤起村民的公共意识。当下村庄结构普遍趋向于“原子化”，村民之间联系的厚度日渐稀薄，使得村庄舆论对村干部的监督力衰退。只有重塑乡土文化和村庄的公共空间，即依托乡村的“半熟人社会”，加强农村文化建设，“追求农民的乡村认同，增强农民对村庄生活的长久预期”。(28)朱政：《面向农民需求强化农村文化建设》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。唯有如此，才能发挥村庄自发的“社会力量”监督村干部腐败行为的作用。二是充分发挥新闻媒体的舆论引导作用，将反腐工作中的正面、反面典型及时通报，让个别腐败村干部成为谴责的对象，营造“天网恢恢”的压力感。

第四，保障上防腐，健全廉洁干事的保障机制，使其“不易腐”。创造治理腐败的有利条件，解决保障问题，助力廉政治理效果。近些年村干部工作环境和待遇有了显著改善，并向专职化、 公职化趋势发展。但各地区待遇差异较大，尤其是在一些欠发达地区，村干部普遍有养老后顾之忧。故而，有必要探索完善村干部生活保障体系，如为村干部在职期间购买养老保险，或者建立年金制度，待其退休，根据服务年限，付给相应退休金等。这样不仅能起到“保障养廉”的作用，也可提高村干部对长久工作的预期，降低其机会主义的行为动机。

2.建立控制乡村微腐败的法治体系。预防重在“防患于未然”，主要依靠教化、督促，导人向善；控制则强调“亡羊补牢”，通过诉诸法治的有效监督、党内的制度性巡查，及时发现贪腐现象，减少负面社会影响。

第一，健全基层法治监督体系，对乡村“微权力”展开常规监控。一是依托县纪委监察委，向乡镇设置常驻派出机关，例如监察小组、监察办公室等。二是设计村干部行使“微权力”的评估机制，包括监督机关评估、第三方评估、法治评估等等，将结果纳入村支“两委”及其村干部的考核。三是建立新的基层“微权力”腐败的纠举制度，疏通基层监察委员会、党的纪委获得监察线索的渠道，统一由乡镇、街道的派出机构履行相关职权。四是乡镇、街道一级建立权力行使的清廉报告制度，要求村干部撰写村年度工作报告，在村内公示，并在村民代表大会上接受和回复村民的质询。

第二，恰当运用党内治理工具，增强监督实效。党在不同时期创造了许多党内治理手段(治理工具)，如党内纠风、巡视等制度，完全可以运用到治理村干部腐败的领域。一是党内纠风制度。当前，创新纠风工作模式，将其推进至乡镇、行政村是完全可行的。因为纠风工作针对的是损害群众利益的不正之风，对于防范村干部的腐败问题，具有治理的正当性与伦理性。二是党内巡视制度。对于基层反腐败来说，有必要适当扩大巡视对象和范围，村干部都应纳入巡查范围，尤其是资源丰富的乡镇村，可依据群众举报等线索，实施重点巡查。

第三，整合社会监督体系，提升回应群众举报的实效。治理村干部腐败应充分发挥社会监督体系的作用，对群众举报的问题进行“分类治理”，亦即“抓大放小”，优先处理举报集中的、群众反映强烈的问题，以提高回应群众举报的实际效果。基层监察组织要善于总结在不同社会结构的村庄中村民举报的一般规律。例如，在一些分裂型村庄，往往会因为村庄的派系斗争出现不实举报；在团结型村庄中，群众可能袒护大宗族出任的村干部。再如沿海发达地区、中部地区和西部欠发达地区，以及资源密集型村庄和资源匮乏型村庄等实际情况都会影响村干部腐败的方式和程度。

3.建立惩治乡村微腐败的法治体系。建构惩治腐败的子系统是治理腐败的最后防线。将惩治腐败纳入法治化轨道，既要使腐败村干部付出高昂的违法违纪成本，得不偿失，又要警示后来者，造成“有腐必究”的巨大压力。

第一，重视党纪与国法衔接，实现治理乡村微腐败的“双轮驱动”。党纪防腐是从严治党的基本形式，它在法律(尤其是《刑法》)评价范围的外围，又设置了一道反腐的“堤坝”，能够有效处理党员干部的微腐败问题。有学者认为，党纪是具有中国特色的反腐利剑，承载着重要的政治价值、社会价值和法律价值。(29)龙太江、李辉：《党纪反腐：价值、问题及其功能开发》，《中共浙江省委党校学报》2016年第4期。一是要认真执行已有的党纪反腐的各类条例规章。二是注重党纪与国法的良性互动和协作，探索两者内部衔接、有机结合的基层反腐的制度体系。对于治理村干部腐败，要加强基层党委的统一领导，强化国家基础能力建设。“司法反腐要统一到党组织的领导中来，党纪反腐则统一到法治的原则下，以党纪反腐促进司法反腐，司法反腐强化党纪反腐，并在信息收集、共享及运用一体化的基础上，建构侦查指挥与侦防一体的联合反腐机制模式，以提升共同打击腐败的能力。”(30)赵爱玲：《建立党纪与司法并重的反腐倡廉模式》，《人民论坛》2015年第23期。

第二，运用司法反腐的核心力量，对腐败村干部实施法律制裁。乡村微腐败的治理体系中，法律(司法)反腐，尤其是《刑法》反腐是最后的、也是最重要的一道屏障。以《刑法修正案(九)》(2015年)为代表的，《刑法》反腐采取了更为科学的“数额与情节兼顾”的弹性模式，增加了向国家工作人员近亲属等关系密切人员行贿的犯罪处罚规定。如刘宪权所言：“这不仅是党和政府‘重点治吏’思想的体现，而且也充分表明党和政府运用法律武器对腐败犯罪保持高压态势，以遏制腐败蔓延势头的信心和决心。”(31)刘宪权：《刑法修正案草案有何反腐亮点》，2014年11月28日，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/1128/c78779-26113630.html，2021年1月23日。由于村干部腐败具有底层性、多样性、复杂性等特征，村干部腐败的司法治理往往更倚重法官对情节的判断，最高院有必要面向基层反腐出台有针对性的司法解释，从而实现更为精确的刑事处罚。

第三，恰当运用党内惩治腐败的忏悔制度，发挥党内治理工具的廉政效能。忏悔制度可追溯到延安时期的整风运动，以及在党内开展“批评与自我批评”的优良传统。有学者认为，忏悔作为一种党内执纪的实践已经上升为普遍适用的制度规定。(32)梁永成：《重新理解党纪治理技术：党治国家视角下法治与德治的关系互动》，武汉：《第六届“法权秩序与中国道路”研讨会论文集》，2017年6月10日。某种意义上说，这也是一种“再教育”，对于一般性违纪违法的村干部，追求“惩前毖后，治病救人”的效果；对于严重违纪违法的村干部，要求其从思想根源深处进行反省与悔过，促发一种“痛苦感”。一是利用村民大会，向群众通报村干部贪腐情况，塑造村庄公共空间，增强群众监督的积极性；二是选择当地媒体公开典型案例中腐败村干部撰写的忏悔书或摘录，如《中国纪检监察》2017年12期刊登的《忏悔书两则》等，对各类群体都能起到有效警示作用。实践证明，正确运用党内治理工具不仅能发挥相关制度优势，而且可以有效弥补某些法律不全和效率滞后等问题。

四、结语

法治化治理村干部腐败问题既是全面从严治党的内在要求，也是法治社会建设的核心内容，更是实现乡村治理现代化的重要载体和基本前提。通过对权威数据的统计分析后，掌握了以村干部腐败为主体的乡村微腐败的异质性表现，特别是从法律属性上厘清了村干部的宪法身份、监察法身份、刑法身份，不仅对认识这一社会问题提供了新的思路，而且将村干部腐败的治理问题置于相应的话语体系当中，从而构建起法治化的治理体系。可以说文章内容呈现出问题关切的底层性、所涉对象的特殊性、理论命题的时代性、路径方案的操作性等特征，并探索性地回答了在新时期，如何将基层党建与社会治理结合起来、将党法党规与法治衔接起来、将党建质量与法治水平统一起来等问题，既丰富了基层党建的内容，又扩展了中国本土经验中的法治内涵。