政治协商概念分析

杨君武

（湖南师范大学，湖南 长沙410081）

政治协商是我国多党合作制度主要实现方式之一，是我国政协机构和民主党派基本职能之一。政协机构三大基本职能的权威表述是政治协商、民主监督、参政议政（确切表述应为议政建言，下同）。《中国人民政治协商会议章程》（2018年修订版，下同）第一章第三条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”[1]民主党派三大基本职能的权威表述是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。《中国共产党统一战线工作条例》（2020年修订版，下同）第三章第十二条规定：“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。”[2]47关于政治协商的内涵、特性、类别、原则、内容、形式等，理论和实践中尚存一些不清晰之处。因此有必要对政治协商概念做一番语义——逻辑分析，以较清晰界定其内涵，较精准描述其基本特性、划分其主要类别，较适当确立其基本原则、圈定其内容范围、选择其实施形式。

一、政治协商内涵界定和特性描述

政治协商属于政治对话，但并非一切政治对话都是政治协商。作为一种特殊政治对话，政治协商有多方面特殊要求。

一般说来，政治协商意指各类各级政治机构所主办、各利益相关方负责人或代表所参与、围绕现实公共事务开展、通过自主陈述和对话（含辩论）寻求和达成政治共识进而促进公共决策合理化和/或公意化的一切商谈活动。这一界定涉及政治协商的主办者、参与者、议题范围、话语形式、直接和间接目的。

从上述界定可推知，政治协商具有公共性、合作性、意志自由性、明确意向性、组织性等基本特性。

公共性是政治协商的首要特性。政者，正也，公也。政治的本义即公共治理，因此一切政治活动皆具公共性，政治协商自不例外。政治协商的公共性不仅体现在其主办者是政治机构（政党、立法机构或议会、行政机构或狭义政府、司法机构等），其参与者大多是政治机构的负责人或代表，而且体现在其议题属于公共事务范围，其直接目的是寻求和达成政治共识，其间接目的是促进公共决策合理化和/或公意化。公共性固然不同于私人性，亦有别于一般共同性。家庭内、邻里间事务有私人性，无公共性。公司、学校内部或之间事务可能具有一般共同性，但缺乏公共性。公共性是一种特殊共同性，具有公共性的事务在理论上关涉特定政治共同体（如国家和享有独立治权的地区、国家内部各级政区等）中一切成员，其具体关涉对象可能是该政治共同体中每个成员，或某些不确定成员。正是公共性将政治协商与一切私人性协商（如家人、邻居、同事、同学、亲戚、朋友等之间协商）区别开来，亦将政治协商与非政治机构（如企业机构、事业机构、人民团体——实为半官方社会组织、民间社会组织等）的一切内部协商及其间双边或多边协商区别开来，还将政治协商与政治机构一切无关公共事务的内部协商及其间双边或多边协商区别开来。有必要强调，并非政治机构内部及其间的一切协商都属于政治协商，还得看其议题是否涉及公共事务。例如，某个政治机构关于办公用房分配、职员岗位分工等的内部协商，两个政治机构间关于办公设备所有权和使用权归属、普通工作人员交流任职等的双边协商，就不属于政治协商。

意志自由性是政治协商必不可少的特性。政治协商本质上要求各参与方（尤其是主办方）尊重每一位参与者的意志自由，给予每一位参与者以自主陈述意见和加入对话（包括辩论）的机会，在时间和程序允许的前提下，不得妨碍和禁止任何参与者自由发言，不得强迫任何参与者接受或拒绝他人意见。尊重每一位参与者的意志自由，不是外加于政治协商上的应然期待，而是内在于政治协商中的本然规定。

合作性是政治协商不可或缺的特性。协者，和也，合也。协商协商，为协而商。顾名思义，政治协商即出于协作意图的政治商谈。政治协商参与者应带寻求共识的意图而来，政治协商活动应以在某种程度上达成共识作结——确有一小部分政治协商活动没有达成任何共识，但这不是否定政治协商应具合作性的正当理由。可以合唱合奏类比政治协商。参与合唱或合奏的每一位表演者都应抱持与歌队或乐队其他成员全力合作的态度，但这不能保证每一次演出都非常成功。与此类似，参与政治协商的每个人都应抱持与其他参与者适当合作的态度，但这不能保证每一次政治协商都达成共识。

明确意向性是政治协商固有的特性。政治协商，无论单主题、多主题还是泛主题，皆旨在就某一或某些议题或多或少达成共识，并期望所达成共识对公共决策产生或大或小影响，使公共决策更为合理或更多反映公意。若无这种明确意图，政治协商就会沦为闲聊海侃，丧失其应有的严肃性和重要性。

此外，组织性是政治协商的常见特性。政治协商一般由某一或某些政治机构主办，主要由利益相关政治机构的负责人或代表参与，因此它不仅具有组织性，而且在大多数情形中具有组织间性，即主方和客方皆是机构（组织）负责人或代表。理论上，公民个人也可主办政治协商活动，所有参与者也可能仅仅代表个人自身而不代表任何机构，但如此政治协商活动（如某些公民论坛活动），因其并不多见（尤其是在当代中国）且对公共决策的影响微不足道而可在学理分析中忽略不计。

二、政治协商与相关活动差异辨析

基于上述概念界定和特性描述，政治协商应与政治咨询、政治谈判、政治辩论、政情通报、政界谈心、议政建言等区分开来。

政治协商不同于政治咨询。二者主要参与者有所不同，基本目的不同。政治咨询的参与者主要是相关专家；而政治协商的参与者主要是各利益相关方的负责人或代表，他们可能是也可能不是相关专家。政治咨询基本上是为政治机构或其领导人的决策直接提供参考，不必寻求和达成政治共识；而政治协商必须寻求和达成政治共识，并以此促进政治机构或其领导人决策的合理化和/或公意化。故各级各类政治机构所召开的咨询会或论证会（如中长期发展规划咨询会、重大基建项目论证会等）不属政治协商。

政治协商不同于政治谈判。二者达成共识的主要方式和根本意图不同。政治协商达成共识的主要方式是基于自由意志的商谈民主，其根本意图是促进决策合理化和/或公意化；而政治谈判达成共识的主要方式是在反复博弈中交互妥协，其根本意图是争取己方收益最大化。故两个互竞或对立政治机构间的谈判会（如国际领土划界谈判会、国际核武控制谈判会等）不属政治协商。

政治协商不同于政治辩论。二者目的不同，程序有所不同。政治辩论一般不以达成政治共识为目的，而以证成己方主张或驳倒对方主张为目的，但政治协商必以达成政治共识为目的。政治协商和政治辩论一般都包含陈述和辩论环节，但政治辩论缺乏政治协商所具有的求同环节。故两个互竞或对立政治机构或政治人物间辩论会（如两个总统竞选者间电视辩论会、两派议员党团间议会辩论会等）不属于政治协商。

政治协商不同于政情通报。二者程序和目的不同。政情通报只有单向信息传递，没有双向信息交流，而政治协商必有对话，必有意见交流。政情通报是主办方向受邀参与方通报有关公共事务的情况，不一定征求后者意见，即便征求，也不是为达成共识，因而有别于政治协商。故各级中共党委负责人向同级民主党派负责人通报重要情况的政情通报会（如国家或地区经济形势通报会、重大项目进展情况通报会等）不属于政治协商。

政治协商不同于政界谈心。二者规模不同，方式、目的有所不同。政界谈心往往采取一人对一人的方式举行，就参与者规模而言远小于政治协商。政界谈心以主办方负责人听取应邀参与者的意见为主，其中几乎没有不同意见的交锋，更没有对辩，而政治协商中往往有不同意见的交锋甚或对辩。政界谈心一般不以达成政治共识为目的，参与者所发表意见不一定得到回应，而政治协商必以达成政治共识为目的，参与者所发表意见即便没有进入共识，也已在交锋或对辩中得到某种回应。故各级中共党委负责人与同级民主党派负责人间小范围谈心会（如暑期谈心会、岁末年初谈心会等）不属于政治协商。

政治协商不同于议政建言。二者话语形式和主要实施方式不尽相同。政治协商一般有两个（含）以上相关方的负责人或代表进行现场或远程对话甚或辩论（罕见的书面政治协商除外），而议政建言不一定有对话更不一定有辩论，就实际情形而言，大多数议政建言活动只有各说各话的陈述（“多角独白”）而没有各参与者间的有效交流（应邀参与者太多顾虑，而主办者太过矜持）。政治协商主要采用言谈方式，而议政建言主要采用文案方式。政治协商与议政建言在逻辑上交叉。一对一口头建言不是政治协商。无多次双向反馈的书面议政建言也不是政治协商。故各级民主党派或其主要负责人向同级中共党委、政府直接提交所谓“直通车”参政文案不属于政治协商。

三、当代中国政治语境中政治协商类别、原则、内容和形式探讨

许多政治学术语在当代中国政治语境中被赋予特殊内涵，政治协商概念即是如此。在当代中国，政治协商主办者不是一切政治机构，而仅限于各级中共（执政党）党委、各级人大及其常委会、各级政府、各级政协及其常委会这四类政治机构，不包括各级军事机构、司法机构、民主党派等其他政治机构。

与上述四类主办者相应，当代中国政治协商的主要类别有四种。

（1）政党政治协商，由各级中共党委主办，一般由中共党委统战部和/或办公厅（室）承办，其主要参与者有本级中共党委主要负责人或其所委托其他负责人、同级民主党派和工商联主要负责人或其所委托其他负责人、同级无党派人士代表。工商联负责人和无党派人士代表参与政党政治协商，仅有惯例依据，没有学理依据，因工商联不是政党而是人民团体（有经济优势的特殊人民团体），无党派人士作为一个群体也不是政党，且其作为个体没有加入任何政党。

（2）人大政治协商，由各级人大及其常委会主办（换届选举期间由人大全会主席团主持），一般由人大常委会办公厅（室）和/或专委会承办，其主要参与者有相关地区和行业国民的法定代表（依法选举产生的人大代表）或临时代表（临时推选的议事代表）、相关专家。

（3）政府政治协商，由各级政府主办，一般由政府办公厅（室）和/或政府职能部门承办，其主要参与者同人大政治协商的主要参与者。

（4）政协政治协商，由各级政协及其常委会主办（换届选举期间由政协全会主席团主持），一般由政协办公厅（室）和/或专委会承办，其主要参与者有政协各界别委员。第一、四种政治协商具有统战性，其主要参与者是统战系统中机构负责人和代表性人士；亦具有综合性，其议题范围可涵盖一切公共事务。第二、三种政治协商具有全民性，其主要参与者不限于统战系统成员而可能是任何公民；就其议题范围而言，人大政治协商以立法协商为主，政府政治协商以行政管理协商为主。

从政治协商的内涵和基本特性可推导出其应遵循的基本原则。

（1）坚持协商于决策（含再决策）前。既然政治协商的目的是促进公共决策合理化和/或公意化，那么它必须发生在公共决策前。所谓协商于决策实施过程中，就其实质而言不过是再协商于再决策前——某些决定在实施过程中被发现有问题，需要再决策，而在再决策前需要再协商。

（2）坚持协商民主理念。政治协商内在要求各参与方（尤其是主办方）遵循下列协商民主理念：承认每个参与者协商身份平等，尊重每个参与者意志自由（以言论自由为主），保障每个有意愿者发言机会均等（简言之，身份平等、意志自由、机会均等）。

（3）坚持求同存异方针（或多样性与一致性相统一方针）。政治协商虽以达成共识为目的，但并不强制认同。它既求同又存异，在尊重意见多样性的前提下寻求意见一致性，在达成共识后仍允许参与者有条件保留异议——其唯一条件是，一旦共识进入公共决策，异议就得服从共识，不得妨碍决定执行。

确定政治协商的主要内容，应从逻辑与事实相统一出发，而不可仅从经验性事实出发。仅从经验性事实出发确定政治协商的主要内容，难免遗漏要点，难以达至完备。既然政治协商关涉现实公共事务，那么其主要内容可从公共治理过程入思。公共治理过程一般包括订立制度（广义立法）、选任官员、拟定规划、实施项目、收支钱财等环节。与此相应，政治协商主要内容可以和应当包括重要制度（宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章、政策等）的订立（含制定、修改、废止）协商，重要人事（人大、行政机构或狭义政府、政协、监察和司法机构领导人选等）的选任（含选拔、任命、罢免）协商，重要规划（综合性中长期发展规划、综合性年度发展规划、重要专项发展规划等）的拟定协商，重大项目（建设工程项目、教科文卫项目、社会保障项目等）的实施协商，重要财务（财政预算、财政决算、重大专项支出等）的安排协商。当前中国政治协商的主要内容应包括上述五个方面。有必要指出，政治协商与参政议政的主要内容不同，在中共中央相关文件中的表述应区分开来。

《中国共产党统一战线工作条例》中关于政党协商（第一类政治协商）主要内容的规定与关于民主党派参政议政主要内容的规定有交叉重合之处。如民主党派参政议政主要内容中“参与重要方针政策、重要领导人选的协商”、“参与国家方针政策、法律法规的制定”与政党协商主要内容中“有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议”、“人大常委会、政府、政协领导班子成员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长建议人选[协商]”交叉重合。《中国共产党统一战线工作条例》第三章第十三条规定：“政党协商主要包括以下内容：中国共产党全国和地方各级代表大会、党中央和地方各级党委有关重要文件的制定、修改；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。”[2]48该条例第三章第十四条规定：“支持民主党派和无党派人士参政的主要内容是：参加国家政权，参与重要方针政策、重要领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。”[2]49若说《中国共产党统一战线工作条例》第三章第十四条中“参政”意指广义参政，则它包括政治协商和民主监督在内。

既然政治协商主要采用陈述和对话等话语方式开展，那么其主要形式应便于参与者陈述意见和进行对话。可选主要形式有：现场会议协商，依托互联网、电视或电话的远程会议协商，依托互联网社交平台的电子书面协商等。其中第一种最常用和最方便，第二、三种在互联网特别是移动互联网普及时代里变得越来越方便。理论上，多次双向反馈的纸质书面协商也可成为一种政治协商形式，但因其极费时间和极不方便而极少被采用，甚至可说几乎没被采用过。当前中国政治协商应主要采用现场会议协商和远程会议协商两类形式。重要情况通报会、小范围谈心会、参政文案“直通车”等不属于真正政治协商形式。情况通报会不是政治协商，最多可算是为政治协商做准备的信息供给活动；小范围谈心会也不是政治协商，最多可算是为政治协商做准备的意见收集活动；参政文案“直通车”更不是政治协商，如前所述，只能算是议政建言活动；政协双周座谈会协商是委员专题协商会协商的特殊形式；政协参政文案远非只有提案，还包括建议案、参政调研报告、社情民意信息稿等；政协远程协商相对于各种现场协商而言，与委员专题协商会协商、专委会对口协商、界别协商、提案等参政文案办理协商等非对立而可兼容。

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015）第三章第十二条所提及政党协商三类主要形式：会议协商、约谈协商、书面协商。“政党协商主要采取会议协商、约谈协商、书面协商等形式。”[3]在《中国共产党统一战线工作条例》中，该款未再出现。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015）第三部分第七条提出政党协商主要形式有专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研成果协商座谈会、重要情况通报会、小范围约谈、书面协商等。“继续探索规范政党协商形式。完善协商的会议形式，就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持；就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持；就民主党派的重要调研课题召开调研协商座谈会，由中共中央负责同志主持，邀请相关部门参加；根据工作需要，召开协商座谈会，沟通思想、交换意见、通报重要情况，由中共中央负责同志或委托有关部门主持。完善中共中央负责同志与民主党派中央负责同志约谈形式。完善中共中央与民主党派中央书面沟通协商形式。”[4]191中共中央办公厅发《关于加强政党协商的实施意见》（2015）与《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》所提及政党协商主要形式基本相同（引证略）。[5]214-215真正属于政治协商可行形式者只有专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研成果协商座谈会三种。

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》第六部分第十六条所提及政协协商主要形式有全体会议协商、专题议政性常委会会议协商、委员专题协商会协商、双周座谈会协商、专委会对口协商、界别协商、提案办理协商、远程协商等。“完善政协会议及其他协商形式。改进政协通过会议进行协商的形式，适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数，完善协商座谈会制度。更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式。”[4]194-195中共中央办公厅发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（2015）与《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》所提及政协协商主要形式完全相同，只不过前者中增加对政协协商主要形式的简要解释。[6]203-206作为委员专题协商会协商的特殊形式，双周座谈会协商与委员专题协商会协商存在一定区别，可括注在后以突出其特殊性（补充说明：在绝大多数地方政协机构，限于条件，双周座谈会协商实际上变成月度座谈会协商甚或双月座谈会协商）；提案办理协商应扩展为参政文案办理协商；远程协商可能是委员专题协商会（含双周座谈会）远程协商、专委会对口远程协商、界别远程协商、参政文案办理远程协商等之中任何一种；除现场协商和远程协商外，还有现场与远程兼用协商。故此，政协协商应先从参与者空间分布角度分为现场协商、远程协商、现场与远程兼用协商三类，再从组织者层级加参与者规模角度分为全体会议协商、专题议政性常委会会议协商、委员专题协商会（含双周座谈会）协商、专委会对口协商、界别协商、参政文案办理协商等。