智慧新防控警务建设中的法治保障问题探析*

张未东

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510230)

一、智慧新防控警务是社会治安管理发展的必然趋势

当今世界，科技发展日新月异，大数据、云计算、人工智能和移动网络等新一代信息技术日益成熟，并得到了突飞猛进的应用和发展。以大数据为统领的新型警务模式是新一代信息技术支撑的社会治安管理形态，进入21世纪，欧美警察积极适应新形势下社会治安的新变化，充分整合警力、信息、技术、手段、资源，通过物联采集设施建设，构建了感知警务模式，通过推广移动警务终端，构建了移动警务模式，积极搭建了符合当今警务工作特点的合成作战警务新模式。

近年来，国内公共安全形势日趋复杂、严峻，治安压力与挑战持续加大。境内因素与境外因素相互影响、传统安全威胁与非传统安全威胁相互作用、人民内部矛盾与敌我矛盾相互渗透、政治安全与公共安全相互关联、网上问题与网下问题相互联动等特点更加明显，呈现出时空领域不断拓展、矛盾问题交织叠加、风险隐患明显增多，公安机关维护社会和谐稳定的难度加大。与此同时，犯罪分子利用高科技手段作案的趋势越来越明显，犯罪行为隐蔽化、智能化和职业化特征突出，各类犯罪与现代科技的结合也越来越紧密，网络诈骗和电信诈骗等新型犯罪不断涌现，犯罪网络化、智能化和职业化趋势明显，不断突破时空限制。公安机关必须跟紧时代步伐和技术发展潮流，以缓解打击、防范等压力。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要最大限度地增加和谐因素，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。党的十九大开启了时代的新篇章，新时代下党和政府高度重视以大数据、智能化等为特征的智慧新科技创新和应用。习近平总书记指出，大数据是信息化发展的新阶段，要推动实施国家大数据战略，加快建设“数字中国”新愿景。他还强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，要深化政法智能化建设。中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨强调，要以全面深化改革、现代科技应用为动力，深入推进平安中国、法治中国和过硬队伍、智能化建设。国务委员、公安部部长赵克志强调，要紧紧围绕党的十九大的战略部署，聚焦国家治理体系和治理能力现代化，大力实施改革强警战略、公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，全面推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革，努力实现公安机关战斗力的跨越式发展。公安部近年来相继出台了一系列文件，部署开展大数据等智慧新科技的建设与应用，特别是2017年，公安部下发了《关于推进公安信息化发展若干问题的意见》，确立了全国公安机关以大数据应用为核心的公安信息化发展方向；2018年，赵克志部长在全国公安厅局长会议上又明确提出了要实施公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，更是直接为智慧新警务建设提供了指导纲领和前进方向。[1]

作为智慧新警务总体规划的一部分，“智慧新防控”的主要任务就是通过加强物防、技防设施和智能感知设备的安装应用，推动“技防小区”建设，实现对治安要素的全息感知，从而提高社区防范能力。通过对街面可防性案件特征的大数据分析，结合视频监控、地理空间大数据和新一代移动警务终端，发布精确巡逻盘查任务，可视化、动态化调度民警和治安员等各级防控力量，开展针对性的巡逻防控，将警力投入到高发时段和区域，进一步提升街面巡防工作的“碰撞率”和打击的“精准度”。通过推动视频云规划和建设，建立省市区三级分布式计算架构，建立多种人脸算法融合的群组管理模式，实现以图搜图、全省搜图和轨迹刻画。通过科学规划，合理增设省际、市际和县际卡点布局，在检查站覆盖盲点区域配备移动公安检查站，拓宽省际检查站防控任务界限，为平安创建提供节点过滤支撑。

二、智慧新防控警务带来社会治安效率与效益的巨大提升

近年来，各地公安机关强力推进智慧新防控警务建设，依托“智慧新警务”，以改革带动工作全面展开，走出了改革强警、科技兴警的特色发展之路，推动了公安机关战斗力的跨越性提升，有力提高了打击效能，筑牢了社会安全防火墙。

(一)佛山市公安局“大数据文化”理念下的“互联网+警务”智慧应用效果显著

佛山市公安局打破碎片化、被动式传统防控模式，打破传统碎片式管控弊病，树立“大数据文化”理念，以督察方式将分散在治安、国保、刑警等警种治安防控资源数据高度整合，搭建“一个中心，九个平台”，建立起重点人管控、消防“四化”监管、重点部位值守、重点行业检查、校园安全保卫、社会面巡防、“双实”基础管理、交通要素管控、禁毒防范管理等九大平台，统一开展治安防控各项业务，深化“互联网+警务”智慧应用。2017年，公安民警通过智慧巡防系统、警务神器APP、110现代化指挥体系、20多万个视频监控点，还有已经整合的280类532亿条数据，构建起一张严密的“天罗地网”，为佛山打造了立体全方位智慧“保护罩”，守护城市安宁。全市110刑事警情继前年下降23.1%后，同比再下降38.5%，群众获得感、幸福感、安全感持续稳步提升，“平安佛山”深入民心。作为公务员队伍最大、面对群众最多最广的公安机关，在35万人次的群众评议中夺得第一。“两抢”零发案成常态，群众安全感持续攀升。其中群众反映最为强烈的“两抢”“两车”“两入”警情同比分别下降了73.6%、62%和34.2%。①

(二)深圳市群防群治可视化管理平台提升了居民群众获得感、幸福感、安全感

深圳在城市飞速发展的同时，人口密集、结构倒挂、人员流动性高、警力资源有限等问题一直困扰着深圳的城市治安。据统计，深圳公安共2万名警力，实际管理服务人口达2200万人，万人警力配比不足十人，远低于北京、上海等城市。近年来，深圳很好地利用科技区位优势，深化警企合作，先后与华为、腾讯等大型企业深度交流合作，将社会治理、城市治安提升到了新的战略高度。以南山为例，该区从2014年开始，由区委政法委主导，公安作为主力军，按照“传统+科技”的理念，逐步探索将辖区科技资源优势与传统的群防群治工作有机结合，通过四年的摸索实践，创新推出了群防群治可视化管理平台，全面提升了群防群治工作效能，推动辖区社会治理工作换挡提速。据统计，南山区共配备群防群治可视化终端6000部，每天在线可供指挥调度的群防群治力量3000余人，四年来共协助公安机关破获各类案件352宗，抓获嫌疑人1120人，抢险救灾313次，寻回走失老人儿童135人，群防群治奖励2332人次320余万元，四年来南山区刑事警情降幅达43%、八类警情降幅达212%。辖区居民群众获得感、幸福感、安全感得到了有效提升。②

(三)深圳市罗湖区智能化治理模式提升了辖区社会治安管理效能

流动人口和出租屋管理是改革开放以来治安管理的核心问题也是难点，“人屋”存在诸多问题，信息不全、数据不准及应有的作用没有充分发挥出来。从信息源来说，普遍存在“三率”即采集率、注销率、准确率低，信息质量不高，僵尸房(指有房没人居住，即空房)和僵尸数据(指1年以上网格员未走访和登记10年以上的流动人口信息)难以发现等现象，从数据管理来看，大量信息数据里面鱼龙混杂，居住的在逃人员、重点人员、前科人员什么都有，未能及时有效发现、打击和关注，因此，如何对实有人口、实有房屋进行科学有效管理是迫切需要解决的问题。警网(公安、网格)的合成化运作已然是发展的趋势，社区警务日常工作仅靠一个警种之力是难以完成的，通过情报信息化平台这个载体，在细化人口警种业务流程的同时，利用督导机制，将问题准确导向任何一个民警、网格员，打破了以往各自封闭无法共享的难题以及分局层面只发现问题、看不到过程及结果的弊端，从而保证了各项业务打通闭环、落实到位。为此，深圳罗湖公安分局建设了“人屋”管控情报数据分析室作为人屋管控工作的中心平台，主要是整合系统资源，集中力量进行分析研判，实现数据库平台之间的信息无缝对接。本着情报预知、预警，支撑指挥派单有序运行的工作思路，分析重点房屋、重点人员落地管控工作，同时积极研究信息的共享技术，实现公安机关内部之间、公安机关与相关职能部门之间的信息共享，实现以信息化手段“人房关联、查房知人、查人知住”的管理目标，及时比对抓捕在逃人员，分析研判僵尸房、僵尸数据，筛选影响社会和谐稳定的重点人员、重点房屋等基础性问题，达到管理不留缝隙，服务不留盲区，为大情报系统源源不断提供鲜活的基础信息，为管理、控制、打击、防范、服务提供坚实保障，夯实社会管理基础，为社会治理共建共享共治提供方案。辖区社会治安大局持续稳定，2018年共核实刑事警情5019起，同比下降13.78%；刑事案件立案4864宗，同比下降了33.3%，自2012年来连续7年持续下降；破案2549宗，破案率达52.4%，同比提升9.5个百分点，再创历史新高。③

图1 2015-2018年深圳市罗湖区刑事立案数比较

(四)广州市高校重点单位来访人员登记系统提升了高校安全防范整体水平

广州市高校安保工作面临的问题和困难较为严峻，高校在管理的过程中为满足交流、教育和研究需要，校园对外开放程度较高，外来人员、车辆基本可随意进出，存在较多不稳定的安全隐患。因非校内人员扰乱校园安全的案件时有发生，近年来指导和协调处置涉校维稳事件就已超过54起。目前，通过实时采集试点单位的外来人员数据、外来车辆数据，对外来人员、外来车辆进行监测、数据分析预警等以保障试点单位内部安全，大大抑止了试点单位内案件的发生，在一定程度上有利于提升重点单位安全防范的整体水平。例如，2018年，某著名高校对南校区进行技防升级改造，分别在校园出入口安装40台具有人证(刷脸)识别功能的门禁系统闸机，在18栋学生宿舍加装65台具有学生证件识别功能的门禁系统闸机。校园安防系统共有134路高清视频图像(含3路高空鹰眼)、14路高清抓拍摄像机，实现“人员感知、车辆感知、网络感知、证件感知”。派出所将中大校园出入口智能门禁、智能车牌识别、高清视频监控等安防数据接入公安机关相关应用平台，通过公安机关大数据分析、实时黑名单比对、预警信息推送、派出所与大学保卫处联勤联动快速响应，掌握各类违法人员活动轨迹，破解重点人员管控难题，在意识领域方面对非法传教形成有效遏制。进入大学的人员实时传送刷证、刷脸出入数据930万条，重点人员预警1.23万人次，其中精神病人4219次、吸毒人员1020次。

(五)广州市寄递物流安全管理工作综合治理体系效果明显

为进一步加强和规范寄递物流行业安全管理，有效整治行业乱象，防范和打击涉寄递物流渠道违禁品违法犯罪，切实维护国家公共安全和社会治安秩序，广州市公安局以建设“平安寄递物流”为目标，通过一手抓专项打击整治，一手抓源头性、基础性工作，逐步夯实行业安全管理体系，积极推动“综治牵头，公安主推，交委、邮政主管，企业主责”的综合治理体系，创新“五个100%”管理举措，从源头堵截流向寄递物流渠道的毒品、枪支、易制爆的危险化学品等禁寄物品。据统计，2018年，全市涉寄递物流警情共计1.5万起，同比下降10.43%；发生涉寄递物流行业突出案件101起，同比下降38%。毒品50克以上案件指向广州的案件数同比下降80.07%。④

三、强化智慧新防控警务下的人权保护是国家治理体系与治理能力现代化的必备要素

在社会的重大转型期，新型犯罪增多，如果控制犯罪手段相对滞后，治安形势就会恶化，人民的安全感就会降低，经济建设与社会发展就会受到重大困扰，甚至危及党和国家的执政基础，因此，提示国家对社会治安的管控能力具有重要的政治意义。同时，依法保护人权是人类社会发展的必然产物，也是法治社会的必然要求。人权应该而且必须得到法律的确认和保障，才能从应然转为实然，从可能变为现实。法律应当充满对人权的尊重已是文明社会的标志，虽然在法治国家里也存在国家利益和社会利益，但人才是国家和社会的中心，社会利益都要最终还原为公民个人的利益，没有公民的合法权利，便谈不上社会利益；不保护公民个人的合法利益，便谈不上保护社会的整体利益。虽然不同制度和社会条件下法律对人权保护的性质有根本的区别，但现代各国法律都是以人权保障作为最为重要的内容。对大数据下的国家治理系统进行制度性监督是维护公民权利的主要手段，如果抛弃或者忽视人权保障，片面强调维护社会秩序，治理系统也会成为一柄失去控制的双刃剑，一只失去羁绊的猛兽，随时可能伤及无辜的群众。

人权无论以其纯粹观念或政治主张出现，还是表现为法律规范或其他社会形式，它都是经济关系发展内在规律性的反映。客观而言，目前我国公民的基本权利保障得到了较大的改善，这与建设社会主义民主法治社会，构建和谐社会的进程是一致的。但是，权力的滥用是权力本身所固有的特性，法治的核心在于约束权力，要求权力必须在法律所规定的轨道上运行，任何权力都必须受到来自内部、外部的控制和监督，从而保障权力的行使能真正服务于社会大众而不被滥用。因此，对智慧新防控警务下的社会治理进行有效而系统的监督是保证执法社会和谐的重要环节，如何依法保护人权、把握隐私权与知情权的平衡，加强公共安全视频与大数据的管理立法也成为一个急需研究应对的问题。

(一)强化大数据应用的立法

数据已成为国家基础性战略资源，社会治理、治安防控都需要将触角延伸至大数据领域。数据共享开放是社会治理的重要基础和核心内容，没有成熟的数据共享开放机制，就难以有效促进社会治理的发展。但是，如何定义大数据，目前在理论上和实践中都尚未形成共识，大数据一直处在“灰色地带”，大数据发展应用权属一直以来缺乏明确界定，通过立法来确定大数据的使用权属从而推动数据的开放利用，是急需解决的现实问题。

应逐步建立并实行公共数据开放负面清单制度。除法律法规另有规定外，公共数据应当向社会开放，依法不能向社会开放的公共数据，目录应当向社会公布，其中，涉及特定公民、法人和其他组织重大利益关系的，经申请可以向该特定对象开放。数据共享开放，应当维护国家安全和社会公共安全，保守国家秘密、商业秘密，保护个人隐私，保护数据权益人的合法权益。任何单位和个人不得利用数据共享开放从事违法犯罪活动，任何单位或者个人不得非法采集涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私、军工科研生产等数据，采集数据不得损害被采集人的合法权益。为了维护相对人的合法权益，人民政府应当加强社会治理大数据应用，实施“数据铁笼”，规范权力行使，对公共权力、公共资源交易等实行全过程监督，提升监管与公共服务等决策、管理、服务能力。

对大数据的采集、存储、清洗、开发、应用、交易等行为，服务单位应当建立数据安全防护管理制度，制定数据安全应急预案，并定期开展安全评测、风险评估和应急演练；采取安全保护技术措施，防止数据丢失、毁损、泄露和篡改，以确保数据安全。发生重大数据安全事故时，应当立即启动应急预案，及时采取补救措施，告知可能受到影响的用户，并按照规定向有关主管部门报告。大数据安全主管部门会同有关部门制定数据安全等级保护、风险测评、应急防范等安全制度，加强对大数据安全技术、设备和服务提供商的风险评估和安全管理，建立健全大数据安全保障和安全评估体系。目前，一些地方人大和政府对大数据的应用逐渐做了立法探索。贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过并于2016年3月1日施行的《贵州省大数据发展应用促进条例》，是中国首部大数据的地方法规，将大数据产业纳入法治轨道。条例对数据采集、数据共享开发、数据权属、数据交易、数据安全以及“云上贵州”等基本问题作出了宣示性、原则性、概括性和指引性规定。但是,立法的层级不高，操作性不强，执行效果尚需一段时间来检验评估。[2]

(二)强化公共安全视频监控的法律规制

作为一种对信息收集和处理的活动，公共安全视频监控是为了履行公共安全的行政职责，通过科技手段对公共安全信息收集、保存、使用、删除等行为在内的综合性行为，是实现对行政相对人的“柔性的而又广泛存在”的信息收集和处理。在大数据应用中，公共安全视频监控作为一种有效的管理手段，在公共安全维护方面起到了重要作用。但是，公共安全视频监控是一种面向社会大众的普遍监控，并非针对特定人群，其信息收集必然涉及普通生活轨迹、行走出行、商业信息、个人隐私等，因此，予以法律规制意义重大，特别是对于公共安全视频监控行为的授权、公共场所及部位的个人隐私保护、公共安全视频监控信息的收集和使用的管理、公共安全视频监控的私人义务的承担等，都需要有明确的法律规范。

公共安全视频监控立法必须考虑尊重基本人权，应平衡执法机构监控的公益与私人信息维护的私益。例如在美国的法治实践中，电子监控与个人隐私维护之间关系被置于宪法第4条修正案之下讨论，人民的人身、住所、文件及财物的安全，不受无理之搜索和拘捕的权利。再如，日本《信息公开法》规定，为了确保国家安全和公共安全，对外交、防卫、侦查方面的信息予以特别保护，并适当地保护法人和个人的正当权益。以立法的方式实现对公共安全视频监控行为的规制，是不同国家的共同选择。基于公共安全视频监控活动的内容、方式的特定性，从世界范围来看，对于公共安全视频监控的立法模式，一般采取的立法体例是通过公共安全单行法及与公共安全视频监控相关联的法予以规定。在公共安全场所及部位的单行立法中，将公共视频监控作为一种技术手段置于管理体系中予以规定，如美国，《2015年进入机场安全控制改进法》将公共视频监控作为行政主体行使公共安全职责的技术手段。与公共安全视频监控立法相关联的立法，如对私人隐私、信息利益等维护，需要通过政府信息公开、个人隐私保护等法律，将公共安全视频监控等政府信息收集和处理行为与公民个人隐私等利益在法规范中予以调整。

公共安全视频监控涉及多方面的利益平衡，主要是公共安全管理与个人信息保护的兼顾，因此规制公共安全视频监控行为的立法，从广义上还包括对个人信息安全、个人人身自由维护的立法，因此应以法律法规的形式对公共安全视频监控进行立法。以规章的方式来解决涉及公民基本权利的事项不符合《立法法》的规定，因为现行的公共安全视频监控的管理规章，对行政相对人的权利和义务产生了实质影响，设定了行政相对人的义务，如设定住宅小区、停车场、旅馆等公共视频监控建设与管理义务。从科技发展、规制的系统性及立法资源整合的角度分析，除了可以对公共安全视频进行专项立法，应系统地研究现代监控技术对行政相对人影响，并作统一的制度安排，可以将包括公共安全视频在内的科技监控手段统一立法，规定监控原则、监控主体、监控的内容和程序、监控的救济和监控的责任等。

总体而言，公共安全视频监控应受到政府信息法律规制，应引入政府信息的相关制度规范，以实现对其有效和全面的管理。目前，我国关于公共安全视频监控的立法大都是专门性的规章，对公共安全视频监控的法律属性缺乏规定，这影响了公共安全视频监控立法的正当性和科学性。为保障私人权益不受公共安全视频监控行为侵扰，应在公共视频监控立法中确定相应的原则和制度，其主要有：一是必要性原则。应根据必要性原则对公共安全视频监控进行衡量，对于私人的信息收集应以必要的、最小限度为原则，不应超过公益需要而收集私人的信息。二是目的拘束原则。从横向关系分析，行政机关相互间利用公共安全视频监控信息，限定于法律允许的场合，而从纵向的行政机关关系而言，上级行政机关只能在法定的监督行使权行使的范围内取得信息，因此这种信息交流与获得应当有“相当的理由”。三是个人信息自我保障制度。对于私人申请使用和处置公共安全视频监控所收集涉及自身的个人信息应在一定程度上建立个人可以对自身信息自我保障的制度。四是信息管理的全程管理制度。应确定信息管理守密义务和信息安全义务，建立信息全程管理制度。以行政过程论的视角，确立以上原则和制度，可以有效地实现对个人信息利益的保障。[3]

(三)把握隐私权与知情权的平衡

作为一种基本人格权利，隐私权一般就是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权。对权利主体而言，它就是一种利益或利益追求，权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己的隐私是否向他人公开以及公开的人群范围和程度具有决定权。为了维护全体社会成员的自由和社会的公共安全，国家或社会公共力量可以对个体社会成员的基本权利进行限制，这种限制的基本标准就是利益衡量。利益衡量的一般考量标准为人身利益优先于财产利益，社会公共利益优先于个人利益。公共利益与隐私权相比更加重要，在符合国家特定的目的与专门的程序之下，隐私权要为公共利益让步。在关于人权的国际或者区域条约、公约中，一般将隐私权规定为可克减的权利(《公民权利和政治权利国际公约》第4条和第17条)。即在社会紧急状态威胁到国家生存的情况下，可以对隐私权在一定期限内加以限制乃至暂停。隐私权的这种“可克减性”遵循如下原则：当个人隐私与公共利益或公众兴趣发生冲突时，往往优先保护公共利益或公众兴趣；为了满足公众的知情权和保护正当的舆论监督，公众人物的隐私权保护受到相应的限制；为了维护国家安全或完成正当的法律程序，需要对隐私权予以必要的限制。其可克减性表明了国家公共权力在社会紧急状况下具有优先性。

知情权作为一种兼具自由权与社会权属性的宪法性权利，有广义和狭义两种，广义的知情权指公民有权知道自己应知的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利。狭义的知情权是指公民有权知道相关的政务信息。一般而言，知情权是指广义的知情权。权利主体实现知情权通常有两种方式：一是通过新闻媒体、网站、政府公报、汇编或其他方式，被动获知政府信息，即“知悉型”知情；二是通过主动申请获知政府信息，即“获取型”知情。知情权的实现与信息公开有着紧密联系，二者相辅相成。在大数据社会，信息资源已成为极为重要的竞争性战略资源，在社会发展中的作用日益凸显。在现代民主社会中，信息公开的根本目的在于保障公众知情权，而知情权则是信息公开的理论基础。知情权的实现以要求政府公开政务信息和一切与人民利益相关的其他信息为权利内容，离开了信息的公开，知情权就无法实现。知情权制度的发达与否，直接反映出一个国家的民主宪政水平，保障知情权是公民民主参与社会管理的前提，而大数据更为保障公民知情权提供了丰富的土壤和可行性。

作为一对对立的法学范畴，隐私权与知情权代表了不同方面的精神利益。隐私权是一种民事权利，知情权是一种主要带有公权性质的权利，二者的共同点在于都属于公民个人权利，而且都表现为一定的精神利益而非物质利益。二者的不同点在于，隐私权是一种静态的、消极的权利，而知情权是一种积极的能动的权利，前者很容易受到后者的侵犯，知情权行使过界，就可能构成对隐私权的侵犯。大数据背景下，公民有权知道自己应知的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，同时又要充分保障公民的隐私权。如何通过一些基本原则和制度的设计对知情权与隐私保护的利益冲突进行平衡，是适应社会发展趋势和新要求的必要举措，是提高社会治理持续发展的必由之路，更是确认和保障公民知情权的直接体现，根据具体的原则和标准，妥善处理两种利益关系之间的冲突，寻求使二者利益保护的最大正当化，意义重大，影响深远。[4]

总之，大数据背景下，社会治安治理的法治化是保证智慧警务有效完成任务的最基本前提条件，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

注释：

①② 参见佛山市公安局2018年专题报告。

③ 参见深圳市公安局罗湖公安分局2019年专题报告。

④ 参见广州市公安局2018年专题报告。