新《档案法》视角下企业档案法规遵从原则探究

张颖

企业档案工作是企业依据相关法律法规及标准规范，结合自身特点，履行档案管理职责的行为和活动。

合法合规经营是市场经济环境中企业最基本的生存法则，“法规遵从”的要义就是企业在业务运作中，必须遵守国家各项法律法规以及行业和企业自身各项规章与标准规范，并且证明企业确实做到了相关要求。[1]企业履行法规遵从，意味着必须留存档案证据，保证其真实完整，并以此证明企业行为与过程的合法性。但是，现有法律法规大多不是从档案管理的角度出发制定的，探究相关术语的内涵及归档管理要求、企业如何才能实现档案依法管理，仍然是法规遵从逻辑链条中较为薄弱的一环。目前，学术界针对企业档案法规遵从的研究也较少，这构成了本次研究的直接动因。

一、企业档案法规遵从原则的由来和意义

法规遵从（Regulatory Compliance）的概念从借鉴引用到如今成为企业档案工作普适的原则，是伴随着国有资产管理体制改革、国企公司化改造和国际化经营同步发展起来的。法规遵从原则正式纳入现代企业档案管理规范化体系，始见于国家档案局2009年发布的行业标准《企业档案工作规范》，并与核心资产理念、系统管理思想、信息技术平台被概括为现代企业档案工作的四大基本要素，这是企业档案管理思想与观念的一次重要突破。

1. 体现了现代企业的根本特征，揭示了企业档案的核心价值

公司化组织特征是现代企业的重要标志。新制度经济学的鼻祖科斯认为，企业之所以存在，是因为通过合理制度与完备记录确立了诚信与资质，从而获得了低交易成本的竞争优势。[2]这说明现代企业作为建立在契约之上，以法人主体、资产权益、有限责任为核心规则和秩序的经济组织，从诞生之日起就包含了法规遵从的内在要求，同时也精辟地揭示了在现代企业的生命周期里，档案因其原始记录性成为不可或缺的结构性因素。它既是一切资产、权益、资质的合法依据，又是维系公司组织体系运行的基本工具。

2. 国际商务活动法律法规的普遍要求

在市场经济环境中，规范企业档案管理已成为国际上通行的法律法规要求，其中最著名的就是2002年美国国会针对安然、安达信事件出台的《萨班斯法案》（SOX上市公司责任法案）。《萨班斯法案》对企业的业务、财务数据设定了严格的存储保存期限，其中电子数据的保护与管理成为法规制约的焦点所在，直接导致了“法规遵从”理念的诞生[3]，引起人们对企业经营过程中档案诚信与依法管理的重视。

3. 顺应国企改革和国际化经营的必然趋势

在全球化背景下，为了防范企业在国际国内资本市场上内部控制失效甚至舞弊的现象，确保财务报告和业务数据的可靠性，财政部、审计署、银监会、证监会、保监会于2008年联合印发了《企业内部控制基本规范》，2010年又联合发布了《企业内部控制配套指引》作为实施细则。与此同时，自20世纪90年代以来，随着国有资本运营监管模式的创新和市场规则的引入，企业档案工作的外部约束机制和内部治理机制处在不断的创新转型之中，形成了以资产关系为纽带实行统一管理的档案工作体制。企业档案法规遵从在适应国际化经营和国企改革路径这两个维度上相互契合，成为现代企业档案工作全方位的普适原则。

二、企业档案法规遵从的内容

企业档案法规遵从缘起于财务欺诈和公司治理方面过于宽松、监管不足等问题，它不仅重申了企业依法管理档案的责任要求，更有着明确的目标指向和执行机制。

1. 企業档案法规遵从的范围

一是政府和行业管理部门制定的各种强制性的法律法规，不仅仅是《档案法》，还包括《刑法》《会计法》《统计法》《文物保护法》《保守国家秘密法》《著作权法》《公司法》《企业国有资产法》等。二是在全球经济一体化的背景下，中资企业在境外档案管理中既应遵从所在国或地区的法律，同时又遵从我国的法律，即所谓双重遵从原则。三是非强制性的业界标杆，如各种国际管理标准的认证，虽是企业自主选择，却常常是进入市场的门槛。四是企业自身制订的各种规章制度。

2. 企业档案法规遵从的目标

企业档案法规遵从是一个过程而不是结果，是以法规遵从为契机，把企业档案管理与现代企业管理、内控体系建设和信息化建设结合起来贯彻到业务运作过程中，以保障其产生、传送、保存与利用中的信息数据具有可控性，其目标是证明企业经营管理合法合规，保证资产安全、财务报告等相关记录真实完整。一是防止更改、毁坏或破坏业务记录和财务信息，保护数据不被篡改；二是档案以及档案管理软件和安全存储环境形成关键的“内部控制”，确保企业档案准确可靠；三是关键数据或电子记录必须归档，并规定合理的保管期限；四是能有效获取档案数据或电子记录。纵观国内外涉及企业档案管理的法案法规，均有几个共同点，即保密性、完整性、验证性、可用性、制度严密性。

3. 企业档案法规遵从的具体要求

在我国现有法律法规体系中，《档案法》对企业档案管理提出了较为全面的原则要求，这是我国档案立法的独特之处，体现了我国企业档案工作的制度优势。对企业的市场行为，《公司法》在公司的设立、审查、变更、监督、清算等各项工作中提出了文件材料的法律责任；《企业内部控制基本规范》特别强调企业应当以书面或者其他适当的形式，妥善保存内部控制建立与实施过程中的相关记录或者资料，确保内部控制建立与实施过程的可验证性。国际标准也越来越强调保留证据记录，要求企业为社会提供的产品、服务活动过程具有可追溯性，在质量管理 、环境管理、职业健康安全等标准中，“档案记录控制”是引用最多的原则，成为企业资质、资信的重要佐证。在业务建设方面，企业档案管理合规与否，已经越来越成为企业重要的生命线，国家档案局十多年来先后颁布了一系列的法规、规范和标准，为企业档案法规遵从搭建了制度创新的框架。

综上，企业档案法规遵从的具体要求有以下三个方面：一是企业必须建立正确的档案管理和信息化基础架构，确保档案完整、准确、系统与安全；二是企业应制定档案信息保持和保护策略，满足国际标准对档案记录的要求，保障企业在关键时刻及法律纠纷争议中的正当权益和证据需求；三是企业应对档案管理、存储和应用形成各种规范。

三、新修订《档案法》下企业档案管理的合规责任

2021年修订施行的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”），第一次以法律的形式明确了国有企业和非国有企业档案的归档范围、企业资产与产权变动档案处置要求以及企业档案工作检查与考核内容，将企业档案管理提升到治理现代化的新层面，对理解企业档案法规遵从的理念内涵、落实企业档案法规遵从的策略方法有着广泛深刻的指导意义。合规是企业管理的首要责任，因此，新《档案法》下为确保企业档案管理合规，应当重点关注以下问题：

1. 企业应明确档案管理体制与责任要求

我国企业档案工作的管理以企业资产关系为纽带，实行统一领导、统一管理、统一制度、统一标准。这是现代企业制度和现代产权制度下，企业自主合法经营的主体地位所决定的，既反映了《档案法》第四条规定的国家档案管理体制的总要求，也体现了《公司法》所赋予的企业法人的权责一致性。新《档案法》第五条规定了企业保护档案的义务，实质上是强调了企业档案工作是企业行为，责任主体是企业。企业档案工作不仅是指档案人员的具体业务环节，还包括文件的形成者和领导责任，是企业依照《档案法》及国家有关档案工作的一系列法规、规章应履行的职责和活动。

2. 企业应当建立档案管理的制度及岗位职责

新《档案法》的亮点之一，是从法律层面进一步完善、健全了企业档案管理制度和岗位、人员合规要点。《档案法》第十二条、第十九条明确，包括企业在内的组织，应当依法健全档案管理制度，包括但不限于档案管理原则与宗旨、归档范围与保管期限、档案管理设备设施管理制度、档案信息化管理制度、档案销毁制度、境外档案管理制度、档案出境管理制度、档案安全风险管理制度、档案管理应急预案等。《档案法》进一步明确，企业应当确定档案管理机构或者档案工作人员，制定相应的岗位职责、工作体系、考评奖惩机制以及相适应的培训机制。

3. 企业应适时评估适用的法律法规和标准规范的要求，制定《文件材料归档范围及保管期限表》

《档案法》第十三条规定了企业文件材料归档范围。此前，《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》和《企业电子文件归档与电子档案管理指南》界定了“企业文件材料”外延的广泛性，它包括企业围绕产品或服务开展的研发、生产、服务、经营和管理等日常活动，也包括设立、分立、合并、解散等企业本身演化过程活动。

与此同时，还应充分考虑《档案法》与其他法律法规和标准规范的衔接，企业内部管理规定、业务流程、作业指导书所包含的对档案的要求；各行业监管基本法以及行业主管部门发布的单行法律文件提出的档案管理要求；国际管理标准ISO 9001 质量、ISO 14000 环境、OHSAS 18000 职业健康安全、ISO 20000 信息技术服务、ISO 22000 食品安全管理、ISO 26000 企业社会责任等所提出的档案控制要求，企业在制定文件材料归档范围和档案保管期表时均应参照遵守或适时反映。

4. 企业应进行档案出境流动合规审查

《档案法》第二十二条、第二十五条、第五十条规定，企业所有的档案，若对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，企业应当妥善保管，严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织；禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境；同时还应当遵守《保守国家秘密法》《网络安全法》等有关规定。此前，银行、保险、出版、出行等行业也单独规定了企业档案出境的限制。例如，根据《金融企业业务档案管理规定》，未经档案行政管理部门许可，金融企业不得以任何方式将涉及国家秘密的业务档案携带出境；根据《企业会计信息化工作规范》，企业会计信息系统数据服务器部署在境外的，应当在境内保存会计资料备份，备份频率不得低于每月一次。

5. 企业應加强境外档案管理

按照《公司法》中的跨国公司管理原则、国际私法中基于所有权和控制权行使中的管辖权原则、国际经济贸易法中的“当事人意思自治”原则，遵循我国和当事国法律法规关于档案管理的规定。同时，根据《企业境外档案管理办法》，企业应当遵守的合规要点还包括但不限于：明确境外档案的管理制度、分管领导和归口部门；境外档案应当建立机读目录，重要档案进行全文数字化，并定期做好备份，有条件的可应用电子档案管理系统；境外档案统计应当及时准确，统计年报定期向投资主体或母公司报送； 境外档案的处置应报投资主体或母公司审批同意；境外档案应当严格审核承包方的信息安全服务资质和能力，严禁将涉及国家秘密的境外档案管理外包或委托任何社会中介机构保管等。

6. 企业应积极推进档案信息化建设

新《档案法》第五章规定，企业应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。此前，《企业电子文件归档和电子档案管理指南》详细规范了企业电子档案的管理机制、归档范围、保存期限，以及相关电子档案管理系统建设、运维及接口规范，电子档案采集、存储、保管、利用与处置等全生命周期合规要点。另外，根据《网络安全法》《档案信息系统安全保护基本要求》《信息安全技术网络安全等级保护基本要求》等规定，企业电子档案管理信息系统应当根据系统功能、数据类型及数量、行业特征等因素，依法开展等保定级、备案及测评等相关的合规工作；系统使用密码工具的，还应当符合《密码法》有关的规定；系统存储、处理个人信息的，还应当符合我国个人信息保护有关的法律法规。

7. 企业应依法开展产权变动档案处置工作

新《档案法》第二十三条对国有企业资产转让时的档案转让作出了规定。最新发布的《国有企业资产与产权变动档案处置办法》（国家档案局17号令），对国有企业合并、分立、终止（包括解散、破产等）、控制权变更等资产与产权变动涉及的档案处置工作作出了规定，规范了档案处置工作流程、档案的归属与流向、资产与产权变动中形成的文件材料的归档、 档案的交接、保管、利用等合规要点。

总之，新《档案法》从法律层面为企业设定了诸多合规义务及责任，为企业档案法规遵从提供了顶层设计，是企业档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。

注释与参考文献

[1]徐拥军.中资企业境外档案管理的“双重遵从”原则[N].中国档案报， 2018-01-08（3164）.

[2]R.H.Coase. The Nature of the Firm[J].Economica，1937（16）：386-405.

[3]桂若棣，李艳兰. 原则与路径：从“殊途”走向“同归”——江苏档案培训团赴美培训考察印象和思考[J].档案与建设，2018（5）：17-19+81.