公园城市建设下成都市城市有机更新体系初探

张超越, 陈乃志

(成都市建筑设计研究院，四川成都 610093)

2020年国家出台“十四五”规划，“实施城市更新行动”首次出现在国民经济和社会发展五年规划中，标志着城市更新上升为一项国家行动。成都市近年来积极地开展城市有机更新工作，同时按照建设美丽宜居公园城市的要求，突出公园城市的特点，构建了较为完整的城市有机更新体系。在《中国城市繁荣活力2020报告》，成都与北京、上海、广州、深圳被一齐划为第一方阵，属于“均衡型高活力城市”，体现了成都市城市更新是以人为核心。

1 城市更新历程与总结

成都市从2000年后有计划大规模的城市更新主要分三个历程，以城市更新模式的转变不断引领城市发展提升。

1.1 东调(2001～2006年)

东郊工业区曾是全国闻名的老工业基地，用地规模约40 km2，是以电子、机械、仪表工业为主体的大型工业区，拥有无缝钢管厂、发动机公司、量具刃具厂、前锋电子等160余户规模以上工业企业。随着国家经济体制的转变，到2000年东郊工业企业平均负债率高达70 %以上，企业发展困难重重。同时，由于城市建设的扩展，东郊工业区已成为城区的重要组成部分。因此，成都市于2001年作出了东调工程的决策，以工业企业的搬迁来实现该区域的城市更新。

1.1.1 规划先行，调整功能定位

成都市对东郊工业区的城市更新按照规划先行，退二进三策略，将东郊工业区转变为城市副中心，城市功能由工业为主调整为“生活居住、物流配送、金融商贸、科技产业、旅游休闲”。

1.1.2 工业聚集，提升产业能级

东郊工业区企业按照成都市工业布局规划，迁入相应的工业集中发展园区，提高了产业集中度，进一步提升了产业能级，构筑成都工业新高地。

1.1.3 沙河整治，提升人居环境

沙河整治包括污染治理、防洪及河堤整治、绿化及园林景观、文化和光彩等一系列工程，总绿化面积约345 ha，使沙河水环境质量明显提升，沿线区域生态显著改善，该工程荣获“中国人居环境范例奖”。

1.2 北改(2012～2016年)

北改片区总面积为212 km2，涉及金牛区、成华区、新都区，仓储、工业、市场用地占比超过三分之一，棚户区众多，空间凌乱、业态低端、交通无序，是成都市最大规模、最为集中的的旧城区域。因此，成都市于2012年启动了北部城区老旧城市形态和生产力布局改造工程(简称“北改”工程)。

1.2.1 有机更新，面向实施

“北改”提出了“改旧、更新、建新”三种模式，以适应不同的实施模式。其中，“更新 + 改旧”模式被集中应用于老旧厂房和居住区，约占整个“北改”项目区总用地面积的45%。同时强调了公众参与，搭建由居民投票的自改委，突出群众自愿、自主、自决的主体地位。

1.2.2 四态融合，立城优城

将现代化的城市形态、高端化的城市业态、特色化的城市文态、绿色化的城市生态有机契合，走“四态合一”的城市可持续发展道路，实现立城优城。

1.2.3 完善配套，改善民生

打通断头路，完善优化道路体系；规划建设地铁轨道系统，强化公共交通；同时，大力加强文体卫教等基本公共服务设施建设，补齐短板，进一步改善民生。

1.3 中优(2017年至今)

2017年成都市提出建设全面体现新发展理念的国家中心城市，在空间结构调整上提出“东进、南拓、西控、北改、中优”战略。其中中优是在2012年北改工程的基础上进一步优化提升，中优范围基本在成都市五环路以内，面积为1 264 km2，涉及锦江、青羊、金牛、武侯、成华、温江、双流等七个区。

1.3.1 优化城市形态

针对中优区域现状容积率过高、人口密度过大、形态不佳的问题，提出降低开发强度、降低建筑尺度、降低人口密度，完善交通、公服设施配套等来实施有机更新。

1.3.2 提高产业层次

调迁一般性制造业、批发市场及仓储物流，疏解非核心区功能、优化现有产业业态、注入新兴业态、加快建设产业生态圈，打造现代服务业增长极核。

1.3.3 提升城市品质

以环城生态区为基底，提升水网体系，增加城市小游园、微绿地，重现“绿满蓉城、花重锦官、水润天府”的盛景。强化历史城区、文化片区、特色街区保护利用，凸显千年成都的历史底蕴。

2 公园城市建设下有机更新体系构建

2.1 政策层面

2.1.1 《成都市城市有机更新实施办法》

经对标深圳、上海、广州等城市，2020年4月，成都市出台了有机更新政策的纲领性文件——《成都市城市有机更新实施办法》。《办法》对城市有机更新的定义、基本原则、组织领导、实施流程和支持政策等内容进行了明确，旨在树立城市有机更新工作新理念，变“拆改建”为“留改建”，实现人口规模结构与生活环境品质平衡协调发展，强化文化遗产保护规划，统筹协调城市发展与历史文化保护关系。

《办法》将城市有机更新定义为“对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动。” 提出了保护优先、产业优先、生态优先，少拆多改、注重传承，政府引导、属地管理、市场运作，以及尊重公众意愿、推动城市持续更新等四大更新原则。

2.1.2 《成都市城市规划管理技术规定(2017)》的补充规定

2020年12月，成都市规划和自然局为促进城市有机更新，打造人城境业和谐统一的公园城市形态，出台补充规定，对容积率分类管控，适度提高城市有机更新重点及一般单元内的住宅用地容积率；鼓励新增公共服务配套设施、公共空间用地，实施有机更新片区内容积率可转移平衡；为促进历史文化及历史风貌保护，可因地制宜采取容积率奖励。

2.2 组织架构

市级层面成立市城市有机更新工作领导小组，市级相关部门及各区政府(管委会)为小组成员单位。领导小组负责统筹协调重大问题，审批工作计划和方案，审定政策措施，督促检查各成员单位工作。市级相关主管部门依法按职责分工推动城市有机更新工作。

区级层面，成都市主城区在“公园城市建设”和“城市更新”上进行构思和实践，成立了“公园城市建设和城市更新局”，以公园城市建设引领城市有机更新，创新城市发展模式。

2.3 技术体系

2.3.1 专项规划

《成都市城市有机更新专项规划》是有机更新的顶层规划，确定总体规模，明确近中远期目标，制定更新强度、空间管控、生态和文化保护、风貌特色营造、轨道交通场站综合开发、公共设施完善等规划原则和控规指标。

该规划一是明确了更新对象，包括老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区和其他更新区四类，其中其他更新区是指需更新的历史文化片区、公共空间、需疏解的其他非核心功能、不具服务功能的基础设施用地等。二是明确了更新模式，通过“更新单元+零星更新地块项目”的模式推进城市有机更新，其中更新单元是划定的相对成片区域，是确定规划要求、协调各方利益、落实更新目标和责任的基本管理单位，也是公共设施配建、建设总量控制的基本单位。三是明确了实施方式，包括保护传承、优化改造、拆旧建新等更新方式，其中优化改造是指维持现状建设格局基本不变，通过对建筑进行局部改建、功能置换、修缮翻新，以及对建筑所在区域进行配套设施完善等建设活劢，加大老旧小区宜居改造，促进建筑活化利用和人居环境改善提升。成都市各区在《成都市城市有机更新专项规划》的指导下，组织编制《城市有机更新区域评估报告》，《城市有机更新实施计划》等，摸清片区的现状情况，合理确定城市有机更新需求，划定更新单元、明确实施项目、实施主体、投融资模式、进度安排等内容。

2.3.2 建设导则

《成都市城市有机更新导则》明确“留改建”标准要求，强化策划规划设计建设运营一体化理念，规范化操作流程及工作规则，指导城市有机更新科学规范实施。此外还编制了《成都市城市既有建筑风貌提升导则》对“留改”建筑的建筑外墙、建筑屋面、建筑外窗、雨篷、外墙附属物、外墙管线、围墙、大门和出入口、夜景灯光、店面店招、航空障碍灯等11类进行了规范化指引。

2.4 建设模式

推行运营商主导的设计建设运营一体化模式，鼓励具有设计、施工、运营资质的专业机构与政府合作，参与策划规划设计，保证总体策划先行，统领设计和运营，强化场景营造、产业更新和文商旅融合发展，有效落实更新意图，构建“投资―建设—资产运营”相结合的投融资模式。

例如在猛追湾、华西坝项目中引入万科对项目实施整体规划、分步实施、商业运作，引导经营模式转型，营造高品质宜居生活、创新创业、文化活动、夜间消费场景，实现区域形象、产业功能、业态品质等方面大幅提升。

3 结束语

成都市近二十年来不断探索城市旧城更新，经历了“东调工程”“北改工程”“中优工程“三个阶段，以公园城市建设引领城市有机更新，建立健全体制机制，实现从政策体系、组织架构、技术体系、建设模式等方面的全面创新突破。目前重点实施了天府锦城、一环路市井生活圈等更新示范项目建设，建成开放猛追湾、枣子巷等25个项目，加强历史建筑、历史街区、工业遗产等整体保护和活化利用，认定公布历史建筑314处，实施棚户区改造61 274户、城中村改造58 510户、老旧小区改造4 621个。正在通过城市有机更新优化老城区空间形态和功能布局，改善宜居宜业宜游环境，着力彰显具有天府韵、成都情、国际范的公园城市特质，提高城市品质。