推动有效市场和有为政府更好结合的重要着力点

栾凤廷

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）

虽然党的十八大以来，我国更加尊重市场经济规律，极大地促进了经济快速发展，创造了世界发展史上的罕见奇迹，但我国市场体系不健全，市场循环不畅通，政策还存在很多堵点，生产要素市场化配置还存在问题，市场决定要素配置范围有限，要素流动的交易成本比较高，政府和市场的关系仍未完全理顺，推动高质量发展存在体制机制障碍［1］。党的十九届五中全会提出，要推动有效市场和有为政府更好结合，强调要激发各类市场主体活力，建设高标准市场体系，加快转变政府职能［2］。中共中央、国务院对深化行政体制改革、加快完善社会主义市场经济体制作出新的重要部署，这对于“推进国家治理体系和治理能力现代化、推动高质量发展”具有十分重要的意义。

一、激发各类市场主体活力

市场主体是推进经济发展的重要动力，是社会主义市场经济的微观基础，保市场主体就是保生产力。党的十九届五中全会把“激发各类市场主体活力”作为全面深化改革的重大举措，把“市场主体更加充满活力”作为“十四五”时期经济社会发展的重要目标。切实激发广大市场主体的运行活力，增强经济社会发展取之不竭的动能，对于积极应对新的风险挑战、推动形成新发展格局具有重大意义和深远影响。

（一）深化国有企业改革，发挥国有经济战略支撑作用

国有企业是我国社会主义的政治基础和物质基础。贯彻新发展理念，构建新发展格局，必须加强党对国有企业的全面领导，增强自主创新能力、激发新发展活力，切实加强国有经济的控制力、创新力、影响力、竞争力［3］。

1.优化国有经济布局是激发国有企业活力的重要前提。把创新作为引领国有企业发展的第一动力，促进循环畅通、结构优化、增长稳定，切实发挥企业科技创新的主体作用，发挥大企业科技发展的引领支撑作用，提高供应链产业链现代化水平。聚焦战略安全、产业引领和公共服务等功能，推动国有经济调整结构和优化布局，推动国有资本向国家重要领域和重要行业集中，向关系到国家安全和公共服务供给的关键领域集中，向战略性新兴产业集中。着力优化国有资本重点领域，加大对新型基础设施建设的投入力度，提高国有资本配置效率，推进竞争性环节市场化改革，进一步剥离国有企业办社会职能。

2.完善现代企业制度是激发国有企业活力的重要基础。加强党的领导与完善公司治理有机统一，是一个重大理论问题，更是一个必须做好的实践课题。充分发挥党组织的领导作用，把党组织有效地嵌入公司治理结构，实现国有企业领导班子依法依章程履职尽责与党组织充分发挥领导作用相统一。以市场化为核心完善经营机制，以推进信息公开打造公开透明的阳光国企。围绕提高效率、激发活力，推行灵活多样的中长期激励办法，全面推进用工市场化，实行职业经理人制度，分配机制采取按业绩贡献确定岗位薪酬。深化公司制股份制改革，强化国有企业作为市场主体的独立地位，切实维护企业法人财产权和经营自主权，遵循市场竞争的优胜劣汰原则。

3.深化混合所有制改革是激发国有企业活力的重要途径。因地、因企、因业施策，不搞一刀切、不搞全覆盖，分类分层深入推进国有企业混合所有制改革。拓宽社会资本参与渠道，优化调整股权结构，审慎稳妥推行企业骨干员工持股，积极引入战略投资者参与治理。促使企业切实转换经营机制，依法制定章程，真正维护各方股东的合法权益。

4.健全国有资产监管体制是激发企业活力的重要保障。聚焦国资投资运营公司功能发挥不够、国有资产监管过多过细等问题，以资本监管为主持续提升国有资产监管效能，深入推进政企分开、政资分开，集中统一监管经营性国有资产。坚持放活与管好结合起来、授权与监管统一起来，进一步转变机构职能和改进监管方式，实行差异化、分类别监管和考核，强化责任追究，加强监督协同，着力提高国有资本运营效率。

（二）毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发民营企业活力

在促进创新、活跃市场、稳定增长、改善民生等方面，我国民营经济都具有重要作用。要优化管理、改善治理，不断增强发展竞争力，为民营企业营造更好发展环境、创造更优发展条件。

1.健全支持民营经济发展的市场、政策、法治和社会环境。拓宽和畅通民营企业融资渠道，切实拿出解决民营企业融资贵、融资难等突出问题的有效办法。保障制度环境长期稳定可预期，清理有悖于公平、透明、开放市场规则的政策，完善公平竞争审查机制，建设高标准市场体系。

2.对民营企业家权益和民营企业产权进行依法平等保护。切实实施民法典和相关法律法规，提升司法审判和执行效率，依法平等保护民营企业产权、自主经营权和企业家合法权益，实现非公有制和公有制经济财产权同样不可侵犯。

3.保护好、发展好个体工商户和中小微企业，为经济发展厚植基础、留住青山。强化融资、税费等国家和地方政策扶持落实政策实施的实际效果，保证各项举措直接到达基层、直接惠及市场主体，真正落实推动享受税收优惠的小微企业范围不断扩大、增值税率和社保费率降低等相关政策。健全政策体系和法律环境，鼓励扶持这些市场主体积极进行市场合作、竞争，确实激发活力和创造力。

（三）弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业

企业发展是国家强盛和兴旺的重要基础。要充分激发各类市场主体活力，努力建设能够展示国际竞争力和国家实力世界一流企业，引领世界行业产业发展和科技发展，这是推进我国国家现代化的强大支撑。

1.弘扬企业家精神。习近平总书记强调，要弘扬企业家精神，企业家要在爱国、创新、诚信、社会责任和国际视野等方面不断提升自己［4］。增强爱国情怀，企业家做精做好做强一流企业，积极奋力拼搏、为国分忧、为国担当，把爱国精神切实转化为报效国家的实际行动；勇于创新，锐意探索、敢为天下先，成为创新发展的探索者和引领者，努力使企业成为市场创新载体；树牢法治意识和契约精神，让诚信守法成为企业家的基本精神素质和基本信条，成为激烈市场竞争中获得最大利益和做大做强企业的通行证；承担社会责任，在履行社会责任方面要率先垂范，真心诚意地参与社会公益事业，主动报答社会；拓宽国际视野，提升熟悉国际规则、洞察国际市场动趋势、开拓国际市场、防范国际市场风险等方面的能力［5］。

2.打造一批世界一流企业。强调创新驱动，深化制度、科技、模式和业态创新，形成一批国际行业技术发展的领军企业。推动产业升级转型，主动参与国际标准制定，打造一批具有重要影响力和话语权的世界产业发展领军企业。着力推进国内外经济联动，加快共建“一带一路”，不断加大管理能力和管理体系建设力度，提升智能化、信息化水平，持续强化企业市场竞争力和盈利能力。引导形成支持企业家、爱护企业家、尊重企业家的良好社会风尚，促进释放经济社会发展潜能动能、激发市场主体创新创造活力。构建亲清政商关系。历史经验证明，健全法律制度是新型政商关系的根本保障，要用法律规范政府与企业之间的关系，为领导干部和企业家交往提供法律依据与法治保障［6］。

3.完善法治建设、确保权力受到制约，构建政府、市场与企业等三者之间的良性互动关系，规范企业行为，健全现代企业制度［7］。各级领导干部要靠前服务、主动作为，严格遵循“亲”这一“硬标准”，牢记“亲”而有度；积极做到“清”而有为，把握好“亲”“清”辩证关系，不断完善工作机制和方法，建立健全政企沟通机制，完善党政干部联系民营企业的工作制度，真正为各类市场主体排忧解难。

二、建设高标准市场体系

市场体系是市场经济运行的基础。党的十九届五中全会明确要求建设高标准市场体系，这是党中央对建设市场体系作出的新部署。建设高标准市场体系，要更加突出制度的完备性、市场在资源配置中的决定性作用、有效市场和有为政府的更好结合，因而是一项重大的基础改革，必须加快推进关键性和基础性领域改革，以健全法规体系为基础，以建设全国统一市场为突破口，以关键环节市场化改革为重点，深入贯彻落实党中央决策部署。

（一）夯实市场体系基础制度，保障市场公平竞争

保障市场体系有效运行的根本，在于构建科学完备的相关制度体系。要健全高标准的市场基础制度、完善高效率的要素市场配置机制、营造高质量的市场发展环境、创新高水平的市场开放制度。

1.全面完善产权保护制度。健全产权平等保护的法律法规体系，推进《刑法修正案（十一）》实施，从刑法上强化对非经济财产权的保护力度，细化国有产权交易制度，进一步完善著作权法、专利法有关配套法规，全面清理区别对待不同所有制经济产权的法规。健全涉及产权冤错案件依法甄别，纠正常态化工作机制，保护涉企产权案件的申诉、复查、再审机制，涉政府产权纠纷问题专项治理长效机制，公检法机关涉案财物处置有效衔接的制度体系，产权执法司法平等保护机制。强化知识产权保护，统筹推进知识产权多元化保护格局，强化知识产权保护和运用机制。细化知识产权司法保护规则，抓紧完善知识产权侵权惩罚性赔偿适用法律，加大侵权假冒行为惩戒力度，加快建立知识产权侵权查处快速反应机制，严格执行侵权惩罚性赔偿制度。编制发布知识产权保护国别指南和企业知识产权保护指南。完善商标、专利等无形资产评估管理体系。改进优化商标、专利等申请、审查程序，压减审查时间、提升审查效率；加强云计算、大数据、人工智能等新领域新业态知识产权立法，健全新领域新业态知识产权保护制度，加强知识产权全链条的系统治理能力；加强农村集体产权保护，完善农村集体产权确权制度，规范农村产权流转交易。

2.全面实施市场准入负面清单制度。重点突出“全国一张清单”管理，强化统一性和权威性，加快建立全国范围的高效统一市场。建立省、市、县等三级市场准入隐性壁垒台账，定期评估、排查、清理壁垒，健全市场准入评估制度，推动“非禁即入”普遍落实。严格合法依规放宽市场准入限制，保障负面清单的规范性和严谨性；改革生产许可制度，继续下放审批权限，健全质量安全监管措施，不断提升审批效能；推进企业注销便利化，健全企业注销网上服务平台，优化注销办理流程，解决企业注册容易注销难问题，开展个人破产制度改革试点。

3.全面完善公平竞争制度。公平竞争是市场经济的核心，要强化竞争政策的基础地位，健全竞争政策框架，增强公平竞争审查的刚性约束，建立重大事项实时调整机制，研究制定行业性审查规则。

（二）构建更加完善的要素市场化配置体制机制，进一步激发全社会创造力和市场活力

推进要素市场化配置改革，是建设高标准市场体系的难点和重点。要坚持市场化改革方向，加强要素市场制度建设，健全要素市场体系，扩大要素市场化配置范围。

1.建立健全统一开放的要素市场。改革城乡二元化的土地制度，市场化配置经营性土地要素，促进土地要素自由流动。实现同权同价、保护产权、平等交易、维护契约。加快推进资本市场基础制度建设，促进资本要素市场化配置，加快补齐资本市场短板，健全债券、股票等资本市场制度。完善数据要素相关法律法规，加强对数据风险的控制和监管，加强对数据有序共享，加强对消费者数据安全的监管。

2.推进要素价格市场化改革。完善主要由市场决定价格的机制，完善城镇建设用地价格形成机制，深化利率市场化改革。加强要素市场建设，完善要素市场体制机制，创新要素市场化配置方式，促进要素有序流动，实现价格合理形成。

3.推动劳动力要素有序流动，创新劳动力要素市场体制机制，进一步激发劳动力要素活力，拓展畅通不同所有制之间的人才流动渠道。深化户籍制度改革，推动城市治理理念变革，坚持以人为中心的发展，促进城市公共资源配置方式发生根本转变，实现由按行政等级配置转向按实际服务人口规模配置。创新技术技能评价标准，完善技术工人评价选拔制度。

三、加快转变政府职能

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十九届五中全会对加快转变政府职能作出重要部署，为完善国家行政体系指明了改革方向、提供了基本遵循。

（一）建设职责明确、依法行政的政府治理体系

建设职责明确、依法行政的政府治理体系，是深化党和国家机构改革的重要目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1.深入推进简政放权。简政放权是政府职能深刻转变的关键所在。改革开放以来，从根本上说，我国行政体制改革的核心问题，就是要明确政府与市场、政府与社会的职能边界，持续推进政企、政事、政资分开，将该由政府管理的事项管住管好，将不该由政府管理的事项交给市场或者社会。激发各类市场主体活力，需要进一步减少政府对市场资源的直接配置，压减政府具体审批事项和微观管理事务，提高资源配置效率和公平性。

2.完善市场监管和执法体制。这是建设职责明确、依法行政的政府治理体系的重点任务。市场监管和行政执法是履行行政管理职能的主要方式，是依法管理经济社会事务、实施法律法规的重要途径，在行政机关的日常行政活动中所占比重最大。要形成市场监管合力，整合监管职能，协同监管活动。统筹配置行政执法资源和处罚职能，相对集中行政处罚权，切实破除多头多层重复执法症结，持续深化行政执法体制改革。

3.完善公共服务管理体制。推进基本公共服务普惠化、均等化、便捷化，坚持尽力而为、量力而行，避免脱离实际过度保障；坚持兜住底线、保障基本，促进公共资源向基层、向农村、向边远地区和生活困难群众延伸、覆盖、倾斜；坚持统筹协调、动态调整，因地制宜完善地方实施配套标准；坚持政府主导、多元参与，推动提供方式多样化、提供主体多元化；坚持创新机制、便民利民，让基本公共服务跑出便民利民加速度。

4.优化政府职责体系。理顺部门职责关系，不断完善政府职能，下真功夫解决政府职能越位、错位和缺位等问题，全面提高政府效能，助推国家治理体系和治理能力现代化。

（二）深化“放管服”改革，持续优化市场化法治化国际化营商环境

以“放管服”改革持续深化加快国际一流营商环境建设。“放管服”改革是一场从理念到体制的深刻变革，是推动政府职能深刻转变的“牛鼻子”，要始终坚持问题导向、目标导向，下决心破除深层次体制机制障碍，在推进简政放权上更加注重激发社会创造力和市场活力，在推进放管结合上真正维护公平竞争市场秩序，在推进优化服务上为企业和群众办事提供便捷便利。

1.全面推行政府权责清单制度。为促进政府部门更好履职尽责，要不断调整政府部门“三定”（定部门职责、定内设机构、定人员编制）规定，编制并公布权责清单，对政府职能边界作出明确界定。各级政府部门的权责事项要切实做到规范，办事运行流程图和指南要逐项认真制定，每个环节的办理标准、承办主体、办理时限、监督方式等要完善明确，行政职权运行的规范化水平要不断提升。权责清单要对社会公布，并及时动态调整。

2.持续优化市场化法治化国际化营商环境。进入新发展阶段，要使营商环境更加优化就必须深化改革，高度重视企业和群众的现实诉求，一些重要领域和关键环节的改革步伐要加快，以激发市场主体发展活力。

3.坚持市场化改革方向，全面实施市场准入负面清单制度，进一步放宽市场准入，简化生产经营审批和条件，降低就业创业门槛，提升投资建设便利度。以优良的法治环境保障各类市场主体公平竞争。扎实推动《优化营商环境条例》贯彻落实，推进民法典顺利实施，依法平等地保护各种所有制企业的产权和自主经营权，做到平等对待国有、民营、外资企业，强化政务失信责任追究，加强知识产权保护。

4.强化事中事后监管。转变政府治理理念和模式，推进市场监管理念和方式重大创新，将行政资源更多地从事前审批上转移出来，切实改变“以批代管”、重审批轻监管等行政方式，优化营商环境、减轻企业负担，实现市场监管领域全覆盖，确保管而有序、放而不乱。始终坚持放管并重、放管结合，夯实监管责任，提升监管效能。创新监管方式，加快社会信用体系建设。严守质量和安全底线，普遍推行“互联网+”监管和“双随机、一公开”监管，运用大数据、区块链等最新技术增强智慧监管水平，对特殊重点领域，尤其是对直接涉及人民群众生命健康和公共安全的，要进行严格监管。推进全链条、全过程监管体系完善，动态监测、发现问题、及时预警，有效防范和化解生产、流通、消费等环节的风险。对新业态新产业实行包容审慎监管。坚持包容审慎监管，注重新业态新产业监管的特殊性，加强对其监管规律的深入研究，不断推进监管模式和监管标准创新。针对新业态新产业的不同情况，采取支持鼓励、确定一定观察期、严格实施监管、依法予以查处等不同监管办法。对新业态新产业监管经验要认真分析、及时总结，加快实现监管措施常态化、监管机制长效化。

（三）推进政务服务标准化、规范化、便利化

政府服务能力和水平是政府职能转变成效的最终体现。坚持以提供更加优质高效的政务服务为改革目标，努力提升政府服务效率和管理水平，使人民群众在办事创业中真正体验到“有为政府”的改革成效。

1.加快推进政务服务标准统一。编制公开政务服务事项标准化工作流程，推动同一事项“四级四同”（“四级”是指纵向上国家、省、市、县等四个层级，“四同”是指政务服务事项的名称、编码、依据、类型等基本要素统一），做到无差别受理、同标准办理同一政务服务事项。

2.促进政务服务规范运作。进一步规范审批行为，加强审批项目动态管理、集中受理审批事项、公开行政审批权力，梳理和优化办事流程，对各级政务服务大厅窗口进行全方位优化调整，进一步完善大政务大厅服务功能。凭借全国一体化在线政务服务平台，建成“好差评”管理体系，普遍推行政务服务“好差评”制度，促进政府服务监督线上线下全面融合，用先进的技术、完善的制度来保证市场主体和人民群众切实成为政务服务绩效的评判者。

3.提升政务服务便利化水平。从高频政务服务事项入手，加快推进政务服务事项“跨省通办”，加强跨地区、跨层级、跨部门信息共享和业务协同，解决市场主体和群众办事难问题，推动更多政务服务事项一件事“一次办”“马上办”“网上办”“掌上办”“自助办”“就近办”，不断提升“一站式”服务功能，深入推行便民服务举措，聚力打通联系服务群众的“最后一公里”。进一步破解市场主体和群众办事“折返跑”“多地跑”等问题。