功能主义视角下环境法原则由协调发展到环境优先的转变

张舟航

(西南政法大学 经济法学院,重庆 401120)

新时代中国社会基本矛盾的转变,对我国的生态环境法治提出新的要求。[1]面对日益严峻的环境形势,所推崇的“协调原则”无法有效应对,根源在于其过于强调经济利益与环境利益的统一,从而忽视二者实质存在竞争性的矛盾。“协调发展”原则片面回避二者的对立冲突,当经济快速发展与环境保护理性需要相冲突时,“经济人”自然而然地选择追求经济利益,忽视环境的整体平稳运行,致使环境危机愈发频发,经济的运行发展势必与良好环境对立冲突。故只有直面二者间的矛盾,在价值判断与理性分析的基础上,将协调发展在实践运用中所表现的“单一的重心倾向”[2]予以修订。

1 “协调发展”向“环境优先”转变的根源

1.1 社会根源:环境冲突加剧

环境问题是当今全人类所面临的重大问题之一,关系到全人类的生存与发展。西方发达国家经过数十年的努力,环境危机相对缓解,环境状况相较数次工业革命快速发展时期有较大改善,但伴随科技风险及“经济增长压力下环境质量的下降”,仍引起公众广泛的关注。[3]20世纪80年代以来我国处于经济发展高速运行时期,经济发展的优先性致使环境面临巨大风险,引发大量的环境问题,环境污染必然转变为社会问题,环境问题本质上反映了社会关系冲突。[4]一方面,自然资源的无序开发与开采,环境损害事件不断发生,导致社会生产的不可持续性;另一方面,环境污染将导致人类身体机能受损、生存环境质量降低,对人类的生存空间构成极大的威胁。环境问题引起社会的广泛关注:首先,环境问题发生频次增多,引起社会公众对环境污染及损害的担忧;其次,这种对环境现状的担忧逐渐转变为对环境问题的重视,特别在科学技术不断发展的今天,公众获得环境信息便捷,一定程度上加深了社会公众对环境风险的理解以及对环境问题的重视;最后,在重视环境问题的基础上,要求国家、政府采取相应的手段、方式对环境问题予以回应与应对,确立政府的生态法治建设职责[5],在法律层面的应对则体现为完善环境法律责任和新形势下环境法律的原则。

1.2 经济根源:环境治理的“不经济性”

“环境优先”原则要求在处理经济发展与环境保护之间的关系时,将环境保护置于优先位置加以考量选择,需首先满足环境体系稳定、环境因素安全的需要。在“协调发展”运行模式下,环境保护需让位于经济发展,特别在我国,经济发展是对一个地区进行综合评价的重要因素,关乎该地区行政官员的政绩,官员任职期间的地区经济发展是政治仕途评价的重要衡量因素,在此情形下,优先发展经济就理所当然地成为地区主要侧重发展的因素。协调发展即环境与经济相协调,从主语、动词搭配上看,要求的便是经济重要性大于环境,在此模式下,实质上是走“先发展后治理”的老路。从短期利益上看,经济得到了较快发展,但从长远来看,这种发展方式是不理性、不经济的。环境自身的复杂性及牵连性,使得环境治理并非易事。一方面,环境治理周期长。美国的超级基金场地从发现到修复完毕并从国家优先名录中删除,一般需要12 a,场地初步调查需要95~145 h,修复调查与可行性研究平均需18~30个月,修复设计平均需12~18个月。[6]另一方面,环境修复需投入大量的人力、资金与技术。日本留给世界的经验、教训是惨痛的,二战后,日本经济社会快速发展,导致环境危机频发,发生数次震惊全球的“公害事件”,在“世界八大公害事件”中,日本独占其中4件,这不仅极大威胁了当地民众的身体健康,也使得国家在环境治理和修复中付出了巨额的经济成本。日本四大公害的赔偿费和公害对策费合计超过500亿日元。[7]最终推动日本在1970年修改了《公害对策基本法》,确立了“环境优先”原则。

“环境优先”的转变,实质上改变了忽视环境自身运行的观念,选择优先保护环境。在此逻辑下,“环境”置于“经济”之前,成为首要考虑因素,当经济发展不影响、不损害环境,才稳步推动经济的增长,避免了后续环境治理工作的“不经济性”。

1.3 理念根源:生态文明理念

在《环境保护法》(1989)中,仅体现了“协调发展”原则,但是并没有进一步明定何种价值存在优先性,以及当各价值目标冲突时,如何予以协调也未作规范表达,这就导致多年的环境法律规范实施效果不尽如人意,背离环境法价值预期。一方面,自改革开放以来我国面临着经济高速发展所产生的工业化趋势,环境危机、环境问题凸显。另一方面,环境问题不仅是国内问题,更是全球广泛关注的一个热点问题,全球温室气体排放增加、厄尔尼诺现象和拉尼娜现象频发等,都表明环境问题是全球性的问题,可以说我国环境治理内忧外患。“协调发展”原则向“环境优先”原则的转变,不仅确立了环境利益的优先选择、优先考量,也体现出一种政治性宣示,即国家通过立法手段,在法律层面释放出加强环境保护的信号,从而促进环境治理与应对工作的有效施行,公众则从这种强化环境保护的宣示中,加深了对环境的认识,也体现了中国作为一个负责任的大国,在治理和应对环境问题上的坚定决心。

生态文明是人类在利用自然界的同时,又主动保护自然界、积极改善和优化人与自然的关系而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。[8]在生态文明理念的指导下,当环境保护与经济发展产生对立冲突,且难以调和时,将环境保护设为优先因素,这是对人类与自然关系的重新审视,是对自然价值观念的转变。这种价值观的转变必然导致对原有立法目的、原则、制度的反思和更新。[9]生态文明理念要求在应对环境危机时采取更主动的方式。在国内,需要制定和完善符合生态文明理念内涵的法律规范,构建生态文明社会;在国际上,也需要各国家、各民族间通力协作,重视环境的保护工作,一同应对全球性环境风险。

2 “协调发展”原则转向“环境优先”原则研究的功能主义进路

2.1 功能主义及其在法学研究中的应用

功能主义是社会学领域的一种重要研究范式,其中一个核心观点,即“任何社会系统都是功能性实体,功能性决定着系统中的各种结构和过程相互依存”。[10]功能之概念在社会学研究中被运用广泛,在社会学的研究中,功能不是事实产生的原因基础,而应是社会得以存在之依靠。[11]社会事实之所以存在是由于它们以某种方式维持着社会的存在,或者说它们之所以存在是因为它们具有功能。[12]功能主义研究方法最早由比较法学所广泛运用。特别自德国比较法学家茨威格特和克茨系统确立比较法的功能主义进路以后,功能主义研究进路在比较法中一度占据主流地位,并直接推动了比较法的发展。[13]在我国法学发展中,功能主义研究方法在各领域均得到了较广泛的应用,比如在民法中关于法人分类方式[14]、刑法阶层体系[15]、刑法立法观念[16]。与“功能主义研究进路”相区别的是“规范法学的研究方法”,或称为“规范主义”,其更突出法律运行下内在逻辑的连贯性和理论体系的协调性。两种方法在法学研究中各有价值侧重,以何种方式进行分析,应当以法律运行的实践及实际情况进行选择。[17]

环境法是第三法域和社会法,具有社会性、综合性等独特个性,其维护的社会整体环境利益,体现的是社会环境安全[18],基于环境法所蕴含的社会性,通过社会学的功能主义研究视角,更好地把握环境法基本原则由“协调发展”到“环境优先”的内在逻辑发展。

2.2 功能主义视域下“协调发展”原则与“环境优先”原则功能指向辨明

2.2.1 “协调发展”原则:人类中心主义的功能导向

人类中心主义在发展与环境保护的问题上,强调发展是天然合理的,只有经济不断增长才是人类发展的最终目标和根本价值取向。[19]突出人与自然的对立及分离,极力鼓吹人类应当征服自然,成为自然界的主人,不考虑自然界其他生命体及生态系统存在的特殊价值,任何事物都须以人类为中心,将人类社会的发展建立在对自然、生态的掠夺性开发利用上。从实质上看,这种人类中心主义的发展思路具有明显的“反自然性”特性,突出并加剧了人类与自然的对立,从而遭受自然界的报复,比如说温室气体排放导致全球海平面不断上升,空气污染导致人类生存环境质量降低。20世纪70年代以来,由于全球性生态危机日益加剧,人类中心主义的生态伦理观被认为是导致这一危机的罪魁祸首。[20]

“协调发展”原则产生之初也期望经济发展与环境之间能良性互动协调,但是随着实践的发展,协调发展逐渐被异化,成为服务于经济快速增长的重要原则,体现出浓郁的人类中心主义功能韵味。我国自改革开放以来的很长一段时期,坚持以经济发展为中心,特别是经济发展作为人类社会所执着追求的一种目标,在经济建设领域取得了令人瞩目的成绩。但与此同时,经济的高速发展忽视了环境自身的运行情况,在以人类为中心的思想下,对经济利益的追求总是能以摧枯拉朽之势压制对环境保护的理性选择,更看重眼前的经济利益,强调“环境发展”协调于“经济发展”,导致“协调发展”原则在实施运作过程中逐渐异化。实质上使“协调发展”原则成为追求短期经济效益、忽视环境利益的“护身符”,最终导致经济发展始终居于首要地位。

由此可见,协调发展原则重视人类自身发展,即在人类中心主义的功能导向下,背离其产生之初衷,没有承担起经济发展与环境保护之间的协调互动作用,无法应对日益严峻的环境风险与环境挑战。

2.2.2 “环境优先”原则:生态整体主义的价值本源

环境法是伴随着环境问题的发展而产生的,是致力于应对与处理环境问题的领域法。[21]“环境优先”原则的确立,体现了生态整体主义的价值内涵,在生态整体主义思想路径下,人类作为法律主体,对维护生态系统负有道德义务。[22]随着环境问题不断凸显,工业社会固有的征服自然的观念,逐步被尊重自然、顺应自然和保护自然的思想观念所替代,人类不断反思过度开发利用环境资源所带来的严重后果。

生态整体主义并非意味着向生态中心主义的转向,而是在保护路径和保护手段上更加关注生态系统的整体性(而非其组成部分),更加强调法律主体的环境保护义务以及生态系统对人类行为的限制。[23]“环境优先”原则的提出,是对“协调发展”原则的评判与进一步的升华,在生态整体主义价值导向下,将环境问题与经济发展之间进行衡量,环境问题需处于相对优先考量的地位,对“环境优先”原则的把握,需克服绝对主义的价值判断误区。“环境优先”原则内涵亦贯穿“协调发展”原则的理念,当环境与经济二者无法调和时,应当将环境保护置于优先地位。“协调发展”原则之所以难以应对环境问题,在于其在实践发展中,逐步被异化成只重视短期经济效益。可以说,在现实中,两者的矛盾性、对立性更为突出,这时必须要有所取舍,协调发展只是回避这种矛盾,环境优先才是直面矛盾、代表未来环境法发展取向的一个新原则。[24]在生态整体主义的价值指引下,当环境与经济发生冲突时,应放弃短期且不可持续的经济增长模式,优先选择维护环境的良好运行模式。

2.3 功能主义指向下“协调发展”原则与“环境优先”原则的联系与界分

2.3.1 “协调发展”原则与“环境优先”原则的联系:“目的”与“结果”的考量

“环境优先”原则的提出,是建立在对我国长期环境执法不力和环境保护片面依附于经济发展“协调模式”反思的基础上。[25]并不是全盘否定“协调发展”原则,“环境优先”原则实质上是对其的反思与超越。在功能主义研究路径下,“协调发展”原则设立之目的,在于平衡经济发展、环境利益等之间的关系,但是过于强调“发展”,且“协调”本身存在规范设定的模糊性,对于如何处理、取舍上述利益并不清晰,在追求经济利益需求的刺激下,很容易导致环境保护让位于经济发展,最终结果致使环境问题愈发严峻,预期目的与结果相背离。进一步分析“环境优先”原则,该原则设立的目的是应对日益严峻的环境危机,弥补“协调发展”原则在实践实施过程中的异化。当环境与经济冲突且无法调和时,应将环境置于优先地位,而非放任经济的无序发展,其内在所蕴含的强制性功能,明确了当环境与经济对立冲突时,环境的首要、优先地位应得以保障,“环境优先”原则的功能保障了其目的的实现,实现“目的—功能”的运行。“环境优先”原则的功能不仅包含强制性,还存在确定性,即克服了在“协调发展”原则情形下,“协调”的模糊性所导致的最终对经济发展的盲目追求结果。

在充分发挥功能主义本身的转介作用下,“环境优先”原则实现了“目的—功能—结果”的路径。当然,这种路径并非由目的到结果的单向度决定,而是彼此之间相互作用、相互影响。功能主义视角下,功能是连接“目的”与“结果”的纽带,不仅是对二者间的检验,也是对二者关系的矫正与发展。

2.3.2 “协调发展”原则与“环境优先”原则的界分:环境法价值厘清

法所蕴含的价值是人们不断追求且向往的一种理想状态,此理想状态的最终形成需人类充分发挥能动性,采取特定行为、方式实现。法律通过设定规范,以“权利—义务”方式来预先设定人类的行为模式,从而促使法律价值的实现。当法律规范空缺时,就需要借助法律原则予以协调,通过原则的确立来推动“权利—义务”的履行,进而推动法价值的实现。法的基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系的灵魂,决定着法的统一性和稳定性。[26]“环境优先”原则在环境法体系中的地位体现,如同意思自治之于民法,比例原则之于行政法,罪刑法定原则之于刑法。“环境优先”原则的提出,并不仅仅具有象征或是宣誓意义,还体现了环境法核心价值,即生态理性的价值表达,这种生态理性的表达,蕴含了环境法的价值追求和伦理观念,即正义、公平、安全、秩序、效率等,也是可持续发展这一经久不衰的发展观的内在要求。[27]

“环境优先”原则体现的环境法价值——生态理性,在马克思主义生态哲学家安德烈·高兹看来,生态理性本质是不同于经济理性的,经济理性属于工具理性范畴,而生态理性是一种价值理性,蕴含价值判断与选择。[28]在功能主义导向下,将“环境优先”原则所蕴含的价值理性引入环境法律规范中,推动人类与自然建立和谐共生的关系。“协调发展”原则在功能主义语境下,更加强调“发展”的重要性与优先性,这就使得“协调发展”原则在实践运用中完全异化,并倒向“经济发展优先,环境保护次之”的选择模式。我国经济飞速发展,很大程度上是以牺牲环境与掠夺资源为代价换取的,片面追求经济短期利益和经济效益的最大化,基本不考虑、不顾及环境系统的承载能力和平衡,此种经济发展方式完全背离环境法内在价值的要求。首先,“协调发展”原则体现一定的盲目性,追求经济发展,忽视经济发展所带来的公平问题,造成地区间发展不协调、不公平,这种不协调、不公平不仅仅包括经济上的不公平,更包括对美好环境追求的实质性区别。其次,“协调发展”原则忽视代际正义,在“协调发展”原则逻辑运行下,首要考虑的是当代人的优先发展,忽视后代人对美好环境追求的正当性,透支环境来追求短期经济利益最大化,实质上剥夺了后代人所享有的环境利益,不符合正义的价值观。最后,“协调发展”过于侧重经济发展,追求短期利益,忽视长远环境利益,致使环境危机、环境问题和环境邻避运动徒增,环境法所致力于维护的环境稳定秩序被打破。

3 功能主义视角下“环境优先”原则的展开

3.1 功能主义视角下“环境优先”原则对“保护优先”原则的升华

在2014年修订的《环境保护法》中,确立了“保护优先”原则,虽然“环境优先”原则与“保护优先”原则二者所表达的思想都是当经济发展与环境保护发生难以调和之矛盾时,经济发展需让位于环境保护,但是二者存在一定差别,不得贸然将二者等同。

“保护优先”原则,在功能主义语境下,强调突出“保护”,进一步分析,其实质更关注前端预防,侧重对环境风险等问题的应对,但是面对日益复杂的环境风险,仅采取预防手段是完全不够的,即便再完美的预防方法也可能无法完全避免环境损害结果的最终发生。据此可以看出,“保护优先”原则在应对环境治理等措施时存在天然的缺陷,实质内涵并不全面,难以涵盖全方位的环境问题。

“环境优先”原则,不仅包括对环境风险的预防,还包括以下多个方面:损害救济优先、环境功能恢复优先、规划评价优先等,从前端的环境风险预防到末端的环境问题治理,全方位落实“环境优先”。总而言之,在功能主义视角下,“环境优先”原则是对“保护优先”原则的补充与升华,应当贯穿整个环境法律规范体系之中。

3.2 “环境优先”原则在不同领域适用的功能差异性

环境利益的优先性,并不是指在任何情形无区别的绝对优先性,需要克服环境价值绝对化冲动,并不是只要环境保护与经济发展产生对立冲突,经济发展就必须让位于环境保护,这在实践中是无法做到的,特别对于发展中国家、落后地区而言。在功能主义路径下,“环境优先”原则不仅包括优先保护环境,还包括对遭受环境污染和破坏的自然环境系统予以优先恢复。当“环境优先”原则的适用可能造成更大的环境安全问题或导致社会公平被打破,需谨慎进行取舍。环境法的任务不局限于对环境的保护,还包括提高环境质量,即建设优美舒适的环境。[29]

3.2.1 环境综合考量优先

具体而言,环境综合考量优先包括环境规划、环境评价等措施。虽然环境风险发生具有不确定性,但是在开展经济活动时,优先评估相关活动是否会对环境造成不利影响,可以在一定程度上降低环境问题最终发生的几率,通过事前预防进行环境风险把控。

3.2.2 环境救济优先性

现阶段,我国环境救济途径有多种方式,比如行政救济、司法救济等,但是相关救济方式侧重于金钱赔偿,而忽视了对环境的救济和治理的时效性,将环境修复武断地等同于金钱赔偿,这实质上是对环境自身存在正当性的一种错误认识。环境因素的牵连性和复杂性,要求当环境遭受破坏时,需将环境救济、环境修复置于首要位置,避免环境问题的进一步恶化。

3.2.3 特定区域环境优先

不同的环境要素有其独特特征,“环境优先”原则在不同环境因素下有不同的适用标准。在功能主义视角下,对环境因素予以划分和整合而设定出的生态涵养区、水源保护区、自然保护区等,实现严格的禁止性措施,禁止在上述相关地区进行开发建设等活动。如《水污染防治法》第六十四条和第六十五条规定,禁止在饮用水源区域从事开发利用活动。

3.3 “环境优先”原则作为环境法基本原则的确立

虽然在法律上已经确立了“保护”优先原则,体现了国家、社会对环境的广泛关切,但是对于环境问题的应对与处置,“保护优先”先天存在不足,可能无法有效应对复杂性、牵连性的环境问题。故应当引出“环境优先”原则,并将其在环境基本法中予以确立为基本原则,在功能上强调对整个环境法体系的协调与目标的明确,“法律原则就是规则和价值观念的汇合点”。[30]“环境优先”原则的确立,不单是人们思想上重视环境的体现,更体现出充分发挥能动性积极应对环境问题。

“环境优先”原则的体现主要存在于大量的环境政策性文件中,比如国家层面印发《国家环境保护标准“十二五”发展规划》,在地方层面也出台了许多关于“环境优先”原则的政策性文件,如2006年深圳市出台的《深圳生态市建设规划》、江苏省于2008年印发的《江苏省“十一五”环境保护和生态建设规划》。在相关制定法中,“环境优先”原则亦有部分体现,如2014年北京市制定的《北京市大气污染防治条例》。由此可以看出,“环境优先”原则存在于大量的政策性文件与相关地方立法中,实质上是“环境优先”原则作为环境法基本原则的缺位,仅依靠大量而分散的政策或地方立法是存有局限的。一方面,作为基本原则的缺位,仅在部分单行法中予以体现的“环境优先”原则,无法发挥其指向性功能,依靠相关单行法至多停留在政治口号的空泛宣示。另一方面,地方法律规范之间,在缺乏“环境优先”原则的指导下,存有冲突时如何进行选择,也是需要予以正视的问题。要有效应对上述问题,在环境法基本原则上需对“环境优先”原则予以确立,可以应对政策性文件中的效力层次较低,以及解决地方间法律规范冲突。因为,环境原则的发展历程表明它们承载了人类社会的共同价值、观念、原理和方法而具有很强的共通性。[31]

4 结语

“协调发展”原则向“环境优先”原则的转变,是对我国经济高速增长所造成大量环境问题的自我救赎。“环境优先”原则是生态文明理念下的具体体现,功能主义视角下,由“协调发展”原则到“环境优先”原则的变革轨迹,是对以往秉持人类中心主义思想的深刻反思。“环境优先”原则体现了环境的优先性,即当经济发展与环境保护产生对立冲突且无法协调时,应当将环境保护置于首要地位,克服了在“协调发展”原则中“协调”的模糊性,是对“协调发展”原则的批评与超越。虽然我国已经确立了“保护优先”原则,但“保护优先”原则与“环境优先”原则存在差异,“环境优先”原则所涵盖范围广于“保护优先”原则,“环境优先”原则贯穿于环境法律体系的全过程。在相关政策和地方立法中存在“环境优先”原则的规范表达,但是在环境基本法层面缺失对“环境优先”原则的确立,需明确“环境优先”原则在环境法中基本原则的地位。